Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz Kammer III III 2018 169 Entscheid vom 21. Januar 2019 Besetzung lic.iur. Achilles Humbel, Präsident Ruth Mikšovic-Waldis, Richterin Monica Huber-Landolt, Richterin lic.iur. Anna Maria Rüesch, Gerichtsschreiberin Parteien A.________ AG, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr.iur. B.________, gegen 1. Gemeinderat Freienbach, Unterdorfstrasse 9, Postfach 140, 8808 Pfäffikon, vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. C.________, 2. Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, Postfach 1260, 6431 Schwyz, Vorinstanzen, 3. D.________, 4. E.________, 5. F.________, handelnd durch die Präsidentin E.________, Beigeladene, Gegenstand Planungs- und Baurecht (Aufsichtsrechtliche Aufhebung eines Vorentscheides)
2 Sachverhalt: A. Mit zwei je vom 7. Dezember 2017 (Eingang am 7.12.2017 bzw. 11.12.2017) datierenden Schreiben ersuchte die A.________ AG den Gemeinderat Freienbach um einen Vorentscheid mit Drittwirkung für die Überschreitung von Gebäude- und Firsthöhen auf der Parzelle KTN G.________ (2'707 m2; Eigentümerin: D.________; in der Industriezone I2 gelegen), an der ________ in 8808 Pfäffikon. Dieses Gesuch wurde im Amtsblatt Nr. 50 vom 15. Dezember 2017 publiziert und öffentlich aufgelegt. Am 29. Dezember 2017 (Eingang am 3.1.2018) erhob neben Dritten auch E.________ im eigenen sowie im Namen des F.________ (als dessen Präsidentin) Einsprache gegen das Gesuch um einen Vorentscheid mit dem Antrag auf Ablehnung desselben unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gesuchsteller. B. Mit Beschluss (GRB) Nr. 102 vom 28. März 2018 beschloss der Gemeinderat was folgt: 1. Auf die Einsprache von E.________ wird infolge fehlender Legitimation nicht eingetreten. Soweit darauf einzutreten wäre, wäre sie abzuweisen. 2. Auf die Einsprache des F.________ wird infolge fehlender Legitimation nicht eingetreten. Soweit darauf einzutreten wäre, wäre sie abzuweisen. (3. Nichteintreten auf die Dritteinsprache). 4. Das Gesuch um Vorentscheid mit Drittwirkung gemäss § 84 Abs. 3 PBG; Zulässigkeit einer Überschreitung der Gebäude- und Firsthöhen, KTN G.________, ________, Pfäffikon, wird im Sinne der Erwägungen beantwortet. 5. Für ein Bauprojekt mit einer Gebäudehöhe von 20.00 m sowie einer Firsthöhe von 24.00 m wird Folgendes erwartet: - Die Qualität der Baute entspricht dem Vorprojekt (filigran, transparent, organische Form, keine Vorbauten wie Vordächer und Balkone, keine Drittelsaufbauten); - Reklameeinrichtungen am Gebäude in reduziertem Mass mit zurückhaltender Ausgestaltung und Beleuchtung; - hochwertige Ausgestaltung der Restflächen im Aussenraum; - Optimierung der Fussgängerüberführung; - keine technischen Aufbauten oberhalb des Attikadaches. 6. Der Vorentscheid ist zwei Jahre gültig. Er kann auf einen begründeten Antrag hin um maximal ein Jahr verlängert werden. (7.-9. Behandlungsgebühr von Fr. 1'000.--; Rechtsmittelbelehrung; Zufertigung). C. Gegen diesen GRB Nr. 102 vom 28. März 2018 erhob E.________ im eigenen sowie im Namen des F.________ (als dessen Präsidentin) mit Eingabe
3 vom 24. April 2018 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Schwyz mit den folgenden Anträgen: 1. Der Beschluss des Gemeinderats Freienbach Nr. 102 vom 28. März 2018 sei aufzuheben. 2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gesuchsteller und des Staates. D. Mit Beschluss (RRB) Nr. 657/2018 vom 11. September 2018 entschied der Regierungsrat wie folgt: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Der Beschluss des Gemeinderates Freienbach Nr. 102 vom 28. März 2018 wird aufsichtsrechtlich aufgehoben. 3. Die Verfahrenskosten (inklusive Kanzleikosten) im Betrag von Fr. 1'000.-werden den Beschwerdeführern 1 und 2 [d.h. E.________ und dem F.________] auferlegt (...). 4. Der Beschwerdegegnerin wird eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 950.-- und der Vorinstanz eine Parteientschädigung von Fr. 550.-zugesprochen. Die Parteientschädigungen sind von den Beschwerdeführern 1 und 2 unter solidarischer Haftbarkeit zu tragen. (5.-7. Rechtsmittelbelehrung; Zustellung). E. Gegen diesen RRB Nr. 657/2018 (Versand am 18.9.2018) erhebt die A.________ AG (nachstehend: Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 9. Oktober 2018 (Postaufgabe am gleichen Tag) fristgerecht Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz mit den folgenden Anträgen (Verfahren III 2018 169): 1. Die Beschluss-Ziff. 2 des RRB vom 11.9.2018, dies mit der aufsichtsrechtlichen Aufhebung des Beschlusses des Gemeinderates Freienbach Nr. 102 vom 28.3.2018, ist aufzuheben. 2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners. In der Begründung wird unter anderem geltend gemacht, die Beschwerdeführer des regierungsrätlichen Beschwerdeverfahrens seien nicht Partei im vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren (Beschwerde S. 2 f. Ziff. 4). F. Mit der Verfügung vom 10. Oktober 2018 betreffend Fristansetzung zur Einreichung von Vernehmlassungen wurden die Beschwerdeführer des regierungsrätlichen Verfahrens ins verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren beigeladen. Namentlich wurde darauf hingewiesen, dass die Beschwerdeführer des regierungsrätlichen Verfahrens angesichts der aufsichtsrechtlichen Aufhebung des Vorentscheides mangels eines Rechtsschutzinteresses nicht zur Beschwerde gegen den RRB Nr. 657/2018 vom 11. September 2018 legitimiert wären, dies im
4 Gegensatz zum gegenteiligen Fall (keine [aufsichtsrechtliche] Aufhebung des GRB Nr. 102 vom 28. März 2018 und Bestätigung des gemeinderätlichen Nichteintretens auf die Einsprache). G. Mit Eingabe vom 11. Oktober 2018 (Postaufgabe am gleichen Tag) erhebt auch E.________ im eigenen sowie im Namen des F.________ (als dessen Präsidentin) rechtzeitig Beschwerde gegen den am 25. September 2018 bei der Poststelle Pfäffikon abgeholten RRB Nr. 657/2018 mit den folgenden Anträgen (Verfahren III 2018 170): 1. Es sei festzustellen, dass der Regierungsrat die öffentlich-rechtliche Beschwerde VB 71/2018 vom 24.4.2018 faktisch als solche und nicht als Aufsichtsbeschwerde behandelt hat und dass mit der antragsgemässen Aufhebung von GRB Freienbach Nr. 102 vom 28.3.2018 unter Beschlussdispositiv-Nr. 2 die substanzielle Gutheissung dieser öffentlichrechtlichen Verwaltungsbeschwerde erfolgte. 2. Demgemäss sei Dispositiv Ziff. 1 des Beschlusses (Abweisung der Beschwerde) aufzuheben und zu beschliessen, dass die Verwaltungsbeschwerde gutzuheissen sei. 3. Dispositiv Ziff. 3+4 von RRB Nr. 657/2018 seien aufzuheben. Ausgangsgemäss seien die Verfahrens- und Parteientschädigungskosten den unterliegenden Parteien zu überbinden. 4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegner. H. Der Gemeinderat teilt am 30. Oktober 2018 seinen Verzicht auf eine Vernehmlassung mit. Das Sicherheitsdepartement beantragt am 19. Oktober 2018 die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin, soweit überhaupt darauf eingetreten werden könne. Die Beigeladenen liessen sich im vorliegenden Verfahren nicht vernehmen. Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1.1 Laut dem Gesuch der Beschwerdeführerin um einen Vorentscheid sucht eine bedeutende international tätige Firma in Freienbach einen Standort für ihren Hauptsitz mit rund 400 Mitarbeitenden. Der hierfür nötige Flächenbedarf von 10'000 m2 bis 11'000 m2 soll in einem einzigen zentralen Gebäude zur Verfügung gestellt werden. Die Lage des Grundstückes KTN G.________ wäre hierfür ideal. Die Beschwerdeführerin habe hierfür ein Vorprojekt erarbeitet, welches den Flächenbedarf mit sechs Vollgeschossen und einem Dachgeschoss ausweisen könne. Dabei würden die gemäss der Regelbauweise zulässigen Gebäude- und Firsthöhen überschritten. Zur Ausarbeitung eines Gestaltungsplanes fehle es an einer Fläche von 300 m2. Alle umliegenden Grundstücke lägen im übrigen Ge-
5 meindegebiet (UeG) und könnten nicht in einen Gestaltungsplanperimeter miteinbezogen werden. Es werde daher um die Erteilung einer Ausnahmebewilligung für die Überschreitung der zulässigen Gebäudehöhe von 13 m um 7.0 m (zwei Vollgeschosse) auf 20 m und ebenso der zulässigen Firsthöhe von 17 m um 7.0 m auf 24 m ersucht. 1.2 Der Gemeinderat erwog in seinem Beschluss Nr. 102 vom 28. März 2018 insbesondere, die Bedeutung des Standortes der Bauparzelle sei erheblich. Eine sorgfältige Bebauung dieses Grundstückes unter Berücksichtigung der massgebenden Aspekte liege denn auch im Interesse der Gemeinde. Die Wichtigkeit dieses Ortes werde auch mit der Durchführung der Testplanung belegt (vgl. Testplanung Pfäffikon-Ost und Bahnhof, Abschlussbericht und weiteres Vorgehen, vom 20.6.2016, vom Gemeinderat und vom Regierungsrat zur Kenntnis genommen mit GRB Nr. 219 vom 7.7.2016 bzw. RRB Nr. 884 vom 25.10.2016). Eines der Ziele dieser Planung sei die Verdichtung im fraglichen Gebiet, insbesondere auf dem Baugrundstück. Der Gesuchstellerin (d.h. der Beschwerdeführerin) sei zwar zu widersprechen, dass hinsichtlich der Optimierung des Strassennetzes mit dem Bauvorhaben eine Massnahme der Testplanung umgesetzt werde. Im Projekt werde jedoch ein leichtes und transparentes Gebäude ohne Vorbauten und Dachaufbauten dargestellt. Es erscheine filigran und hochwertig, wobei die organische Gebäudeform hervorzuheben sei. Diese werde sich passend in das vielschichtige Landschafts-, Orts- und Strassenbild einfügen. Auch das Volumen erscheine richtig und gut proportioniert. Das stattliche Gebäude erfülle damit die hohen Anforderungen an seinen Standort bzw. es stelle eine bessere und wünschenswerte Lösung gegenüber einer herkömmlichen Industriebaute dar. Auch werde im dargestellten Projekt eine willkommene Aufwertung im Gebiet erkannt, indem die Brache, gesäumt von Strassen, qualitätsvoll bebaut werde. Auch erscheine nachvollziehbar, dass mit dem stattlichen Bau die Orientierung verbessert werde und Pfäffikon einen attraktiven Auftakt erhalten würde (S. 4 Ziff. 3.3). Unter Beachtung dieser Vorzüge sei festzustellen, dass mit der stattlichen Einzelbaute eine wesentlich bessere Lösung gegenüber der Regelbauweise erzielt werden könne und damit der Erhöhung der Gebäude- und Firsthöhe im Sinne von Art. 57 Abs. 1 lit. c des kommunalen Baureglements (BauR) vom 28. November 1993 (mit letzter Änderung vom 10.6.2018) zugestimmt werden könne. Mit den Abweichungen würden die Höhen der angrenzenden Industriebauten innerhalb derselben Zone übernommen (S. 4 Ziff. 3.4). 1.3.1 Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid umfassend geprüft, ob der Gemeinderat die Beschwerdelegitimation der Beigeladenen Ziff. 4 und 5 (Be-
6 schwerdeführer des regierungsrätlichen Verfahrens) zu Recht verneinte. Weil er dies bejahte, war die Verwaltungsbeschwerde abzuweisen. 1.3.2 Gleichzeitig prüfte der Regierungsrat, ob ein aufsichtsrechtliches Einschreiten geboten sei. Er legte dar, dass nur dann aufsichtsrechtlich einzuschreiten sei, wenn klares Recht, wesentliche Verfahrensvorschriften oder öffentliche Interessen offensichtlich missachtet würden (Erw. 7.1). Der Regierungsrat konnte der Auffassung des Gemeinderates, dass durch die Überschreitung der in der Industriezone I2 zulässigen Gebäude- und Firsthöhe von 13 m bzw. 17 m (vgl. Art. 44 Abs. 2 BauR) um jeweils 7 m eine bessere Lösung erzielt werde, nicht folgen (Erw. 7.2.1 ff.). Dieses Beurteilungsergebnis beziehe sich jedoch auf das konkrete Gesuch und schliesse nicht aus, dass die Frage nach einer möglichen Überschreitung der baureglementarischen Bauhöhen in einem späteren Verfahren auf anderer rechtlicher oder sachlicher Basis vom Gemeinderat nochmals geprüft werde (Erw. 8.). 1.4 Der RRB Nr. 657/2018 vom 11. September 2018 wird von den damaligen Beschwerdeführern (vorliegend Beigeladene Ziff. 4 und Ziff. 5; Verwaltungsgerichtsverfahren III 2018 170) wie auch der Beschwerdegegnerin des regierungsrätlichen Verfahrens (d.h. der Beschwerdeführerin des vorliegenden Verfahrens) angefochten. Angesichts der unterschiedlichen Stossrichtungen der Beschwerden (vgl. vorstehend Ingress lit. E und G sowie die jeweiligen Anträge) drängt sich eine Verfahrensvereinigung nicht auf. Ein entsprechender Antrag wird denn auch, soweit ersichtlich, nicht gestellt. 2.1 Die Beschwerdeführerin bestreitet beschwerdeweise, dass kein Ausnahmegrund für die Überschreitung der Gebäude- und Firsthöhen gegeben sei, dass eine qualifizierte Rechtswidrigkeit vorliege und dass erhebliche öffentliche Interessen die Aufhebung des Vorentscheides erforderten. Zudem habe der Regierungsrat der Beschwerdeführerin vor der aufsichtsrechtlichen Aufhebung des Gemeinderatsbeschlusses das rechtliche Gehör nicht gewährt (S. 3 f. Ziff. II.1). Der Regierungsrat übersehe, dass für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten mit Aufhebung einer Verfügung auch die Voraussetzungen für einen Widerruf nach § 34 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (SRSZ 234.110; VRP) vom 6. Juni 1974 (veränderte Verhältnisse oder erhebliche öffentliche Interessen; keine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben) gegeben sein müssten (S. 4 Ziff. 2 und S 8 Ziff. 3.4). Der Gemeinderat habe im Gegensatz zum Regierungsrat eine sorgfältige Prüfung vorgenommen (S. 4 f. Ziff. 3). Die Bauparzelle sei eine rundum von Strassen und Bahnlinie umschlossene Industrieparzelle; besondere Verhältnisse, wie sie sich andernorts nicht vorfänden, seien gegeben.
7 Aufgrund dieser Positionierung befänden sich die nächstliegenden Gebäude der Industriezone I2 100 m und mehr entfernt, wobei sie trotzdem im engen nutzungsplanerischen und ortsplanerischen Zusammenhang mit der Bauparzelle stünden. Der Gemeinderat habe zu Recht die Höhen dieser Industriebauten als Referenz genommen. Betreffend die Beurteilung der Einordnung und des Ortsbildes habe sich der Regierungsrat Zurückhaltung aufzuerlegen. Das Bauprojekt entspräche auch den Grundsätzen der Testplanung (S. 5 ff. Ziff. 3.1 ff.). Dem gemeinderätlichen Vorentscheid stünden auch keine wesentlichen nachbarlichen Interessen gegenüber (S. 8 Ziff. 3.4). In die für die Beurteilung massgebliche Gesamtsituation fliesse auch die Tatsache ein, dass die Ansiedlung von rund 400 Arbeitsplätzen zur Diskussion stehe (S. 8 Ziff. 3.5). 2.2 Aufsichtsrechtliches Handeln des Regierungsrates kann nur Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sein, sofern der Regierungsrat eine Anordnung trifft, die unmittelbare Aussenwirkung zeitigt, und soweit das Verwaltungsgericht in der betreffenden Materie überhaupt zuständig ist. Dies ergibt sich aus dem Umstand, dass dem Verwaltungsgericht keine Aufsicht über den Regierungsrat zukommt. Der individuelle Rechtsschutz der natürlichen und juristischen Personen muss indes dann gewährleistet sein, wenn im Rahmen aufsichtsrechtlichen Handelns vom Regierungsrat eine Anordnung getroffen wird, die die Person unmittelbar im Sinne des Verfügungsbegriffes (§ 6 VRP) bindet und im Sinne der Beschwerdebefugnis tangiert (§ 37 lit. a VRP; vgl. VGE III 2012 51 vom 23.5.2012 Erw. 1.1; VGE 1027/00 vom 27.9.2000 Erw. 1b = EGV-SZ 2000 Nr. 9 mit zahlreichen Hinweisen; vgl. auch Bertschi, a.a.O., Vorbemerkungen zu §§ 19-28a N. 85 f.). 2.3 Vorliegend ist die Beschwerdeführerin offenkundig unmittelbar in ihrem schutzwürdigen Interesse betroffen, nachdem der Regierungsrat den positiven Vorentscheid zu ihren Ungunsten aufsichtsrechtlich aufgehoben hat. Ebenso sind die weiteren Eintretensvoraussetzungen (§ 27 Abs. 1 VRP) gegeben. 3.1.1 Der Regierungsrat sieht sich in der Regel nur dann zu einem aufsichtsrechtlichen Einschreiten veranlasst, wenn klares Recht, wesentliche Verfahrensvorschriften oder öffentliche Interessen offensichtlich missachtet worden sind. Die Aufhebung eines Verwaltungsaktes kommt allerdings nur in Frage, wenn die Voraussetzungen für einen Widerruf erfüllt sind. Das kantonale Recht setzt in § 34 Abs. 1 VRP für den Widerruf alternativ entweder eine Änderung der Verhältnisse oder ein erhebliches öffentliches Interesse an einem Widerruf voraus. Kumulativ ist erforderlich, dass durch den Widerruf der Grundsatz von Treu und Glauben nicht verletzt wird. Die angesprochenen öffentlichen Inter-
8 essen können namentlich in der Beseitigung eines qualifizierten Rechtsmangels liegen. Dabei kommt eine Aufhebung des Verwaltungsaktes umso eher in Betracht, je offensichtlicher der Rechtsmangel ist und je weniger der Verfügungsadressat auf den Bestand der Verfügung vertrauen durfte (VGE III 2017 199 vom 23.2.2018 Erw. 4.1.3; VGE III 2009 91 vom 23.9.2009 Erw. 5.1; EGV-SZ 1991 Nr. 47 Erw. 3; EGV-SZ 1986 Nr. 32 Erw. 1; R. Gadola, Das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren, Zürich 1991, S. 160; A. Kennel, Die Autonomie der Gemeinde und Bezirke im Kanton Schwyz, Zürich 1989, S. 322 u. 337). 3.1.2 Eine Verletzung klaren Rechts oder wesentlicher Verfahrensvorschriften wie auch eine offensichtliche Missachtung öffentlicher Interessen als Voraussetzungen für einen Widerruf sind bei fehlerhafter Ermessensausübung - im Gegensatz zur Ermessensüberschreitung oder zum Ermessensmissbrauch - (noch) nicht gegeben (vgl. Bertschi, in: Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19-28a N. 81). Hieraus ergibt sich, dass (bereits) dem Regierungsrat in seiner Funktion als Aufsichtsbehörde bei der Anwendung von § 34 Abs. 1 VRP grundsätz-lich keine umfassende Kognition zukommen kann (vgl. VGE III 2012 51 vom 23.5.2012 Erw. 3.4). 3.2.1 Die zuständige Bewilligungsbehörde kann für Bauten oder Anlagen innerhalb der Bauzonen Ausnahmen von den im Planungs- und Baugesetz (PBG; SRSZ 400.100) vom 14. Mai 1987 oder in den Bauvorschriften der Gemeinde festgelegten Bestimmungen bewilligen, wenn und soweit besondere Verhältnisse es rechtfertigen (§ 73 Abs. 1 PBG), insbesondere wenn sonst eine unzumutbare Härte einträte (lit. a); dank der Abweichung wegen der örtlichen Gegebenheiten eine bessere Lösung erzielt werden kann (lit. b); Art, Zweckbestimmung oder Dauer des Gebäudes eine Abweichung nahelegen (lit. c) oder dadurch ein Objekt des Natur- und Heimatschutzes besser geschützt werden kann (lit. d). Eine Ausnahmebewilligung muss mit den öffentlichen Interessen vereinbar sein und darf keine wesentlichen Interessen von Nachbarn verletzen (§ 73 Abs. 2 PBG). Bewilligungsbehörde ist der Gemeinderat (§ 76 Abs. 1 PBG). Gemäss Art. 57 Abs. 1 BauR darf die Bewilligungsbehörde bei Vorliegen besonderer Verhältnisse im Rahmen des Planungs- und Baugesetzes von Vorschriften des Baureglementes abweichen, wenn keine öffentlichen Interessen entgegenstehen und keine wesentlichen Nachbarinteressen verletzt werden. Ausnahmebewilligungen sind insbesondere im Rahmen der nachstehenden Fälle zu erteilen, wenn die Anwendung der Vorschriften zu einer unzumutbaren Härte führt, insbesondere wenn ein selbständiges Grundstück wegen Verhältnissen, die schon vor Inkrafttreten dieses Baureglementes bestanden haben, nicht überbaut und die Möglichkeit der Überbauung durch eine Grenzregulierung oder Bau-
9 landumlegung nicht geschaffen werden kann (lit. a), für provisorische, befristete Bauten (lit. b), für Einzelbauten, die nach ortsbaulichen Anforderungen zu einer wesentlich besseren Lösung als eine zonengemässe Überbauung führen (lit. c) und für den Umbau bestehender oder den Wiederaufbau durch höhere Gewalt zerstörter Bauten (lit. d). Art. 57 Abs. 1 lit. c BauR verlangt im Unterschied zu § 73 Abs. 1 lit. b PBG eine "wesentlich" bessere Lösung und geht somit über die kantonale (Mindest-)Vorschrift (vgl. § 52 Abs. 1 PBG) hinaus. 3.2.2 Die Ausnahmeregelung stellt im öffentlichen Baurecht ein allgemeines Rechtsinstitut dar, das bezweckt, im Einzelfall Härten und offensichtliche Unzweckmässigkeiten zu beseitigen (Erich Zimmerlin, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, 1985, 2. Aufl., Aarau 1985, § 155 N 6). Derartige Härtefälle können als Folge besonderer Umstände auftreten, mit denen die notwendigerweise generalisierenden und schematisierenden Normen nicht gerechnet haben. Die strikte Anwendung der Norm in diesen Fällen würde zu einem offensichtlich ungewollten Ergebnis führen. Voraussetzung für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung ist daher immer, dass solche besonderen Umstände vorliegen. Ob dies im konkreten Fall zutrifft, ist sorgfältig zu prüfen, da eine leichtfertige Erteilung von Ausnahmebewilligungen die verfassungsrechtlichen Gebote der Gesetzmässigkeit der Verwaltung und der rechtsgleichen Behandlung der Bürger verletzen würde (BGE 112 Ib 51 Erw. 5). Der Zweck der Ausnahmebewilligung besteht nicht darin, einem Bauherrn zu einer optimalen Lösung zu verhelfen oder eine maximale Ausnützung zu ermöglichen. Es sollen weder Idealvorstellungen noch Maximalwünsche ermöglicht werden (vgl. VGE III 2015 55 vom 16.7.2015 Erw. 3.2). Ob die besonderen Voraussetzungen, welche eine Ausnahmebewilligung rechtfertigen, vorliegen, ist eine Rechtsfrage, welche der freien Überprüfung des Verwaltungsgerichts unterliegt (vgl. Baumann, in: Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 67 N 1-3; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 3. Aufl., Bd. 1, Bern 2007, Vorbemerkungen zu den Art. 26-31 Rz. 7). Der unbestimmte Rechtsbegriff der besonderen Verhältnisse ist in § 73 Abs. 1 PBG mit der Einschränkung "wenn und soweit" verknüpft. Die Umschreibung der Ausnahmesituation enthält mithin auch ein begrenzendes Moment. Es ist somit anhand des konkreten Projektes und allenfalls weiterer Umstände zu prüfen, ob eine unzumutbare Härte oder eine Ausnahmesituationsvoraussetzung gegeben ist (VGE III 2015 172 vom 27.1.2016 Erw. 5.1.2, mit Hinweisen, u.a. auf VGE III 2013 193 + 194 vom 22.5.2014 Erw. 8.4; VGE III 2014 22 vom 11.5.2014 Erw. 3.1.2; EGV-SZ 2010 B 8.10 Erw. 3.1.5; VGE 1048/97 vom 6.2.1998 Erw. 7 = EGV-SZ 1998 Nr. 8 Erw. 7).
10 Ist das Vorliegen der Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung zu bejahen, so ist bei der Erteilung derselben weiter abzuklären, durch welche von den gesetzlichen Bestimmungen abweichenden Regelungen der Ausnahmesituation Rechnung zu tragen ist. Bei der Beurteilung dieser Ermessensfrage auferlegen sich Regierungsrat und Verwaltungsgericht praxisgemäss Zurückhaltung. Das Verwaltungsgericht darf sodann im Gegensatz zum Regierungsrat nur einschreiten, wenn das Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt wurde (EGV-SZ 2010 B 8.10 Erw. 3.1.5; VGE 672/95 vom 22.12.1995; VGE 613/90 vom 20.11.1990; EGV-SZ 1990 Nr. 19 und 1993 Nr. 60). Rechtsfehlerhaft ist ein nicht pflichtgemäss ausgeübtes Ermessen, d.h. ein in Missachtung des Gleichbehandlungsgebots, des Willkürverbots und des Verhältnismässigkeitsprinzips zustande gekommenes Ermessen (VGE III 2015 172 vom 27.1.2016 Erw. 5.1.2; VGE III 2008 15 vom 24.4.2008 Erw. 2.3.2 mit weiteren Hinweisen). 3.2.3 Das Verwaltungsgericht hat mit VGE III 2011 64 vom 21. September 2011 eine von den Vorinstanzen (Gemeinderat, ARE, AWN, Regierungsrat) bewilligte Waldabstandsunterschreitung gestützt auf den Ausnahmegrund von § 73 Abs. 1 lit. b PBG (bessere Lösung dank der Abweichung wegen der örtlichen Begebenheiten) bestätigt. In jenem Fall unterschritten Betonwinkelelemente zur Böschungssicherung und eine gestaltete Wassertreppe den Waldabstand um 2 m bzw. 1 m. Die Böschungssicherung war indessen aus topographischen Verhältnissen unumgänglich. Gemäss der Beurteilung des Verwaltungsgerichts fiel im Lichte der Ausnahmesituation insbesondere auch ins Gewicht, dass es sich nicht um Gebäude, sondern lediglich um Elemente der Umgebungsgestaltung im Waldunterabstand handelte. Die Waldabstandsunterschreitung war zudem mit 2 m bzw. 1 m eher geringfügig (Erw. 3.2.4). In VGE III 2013 146 vom 24. April 2014 hatte das Verwaltungsgericht die Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des (kantonalen) Gebäudeabstandes (Abstand von 9.24 m statt 12 m) durch ein geplantes Wohnhaus auf einer bereits mit einem Wohnhaus überbauten Parzelle zu prüfen. Die Baubewilligungsbehörde erachtete die Möglichkeit der Bebauung der Parzelle unter Einhaltung aller Abstandsvorschriften aufgrund deren Form als stark erschwert. Der Neubau erziele dank der Unterschreitung des Gebäudeabstandes aufgrund der örtlichen Gegebenheiten eine bessere Lösung. Im Gegensatz zu einem Anbau an das bestehende Gebäude verhindere der geplante Neubau, dass die Umgebung durch einen Riegel zerschnitten werde. Der Regierungsrat erachtete diese Beurteilung als nicht überzeugend, was vom Verwaltungsgericht bestätigt wurde. Mit der Unterschreitung der Gebäudeabstände werde eine für den Beschwerdeführer optimale Lösung und eine maximale Ausnützung der Fläche
11 angestrebt. Das Baugrundstück werde bis ans Limit ausgenützt, die Überbauungsziffer der Hauptbauten restlos ausgeschöpft. Solchen wirtschaftlichen Bestrebungen solle und dürfe das Institut der Ausnahmebewilligung nicht dienen. Die ungünstige Form der Parzelle vermöge noch keine Ausnahmesituation zu begründen. Die Ausführungen, wonach der geplante Neubau dem Einordnungsprinzip, den topographischen Gegegebenheiten vor Ort und der bestehenden Überbauungsstruktur besser Rechnung trage und eine bessere Gesamtwirkung erzielen werde, seien allgemeiner Art und begründeten in keiner Weise eine konkrete Ausnahmesituation. Im VGE III 2014 35 vom 29. Oktober 2014 waren erteilte Ausnahmebewilligungen für die Unterschreitung der zulässigen Gebäude- und Strassenabstände zu prüfen. Laut der Beurteilung der Baubewilligungsbehörde wies das Baugesuch im Gegensatz zu einer herkömmlichen Überbauung mit rechteckigem Grundriss neben städtebaulichen Qualitäten (dank eines Innenhofs) auch wohnhygienische Vorteile (Belichtung, Besonnung) auf und verfügte zudem infolge des flexiblen Grundrisses - über einen grossen Spielraum für zeitgemässes Wohnen. Dank der Abweichung wegen der örtlichen Gegebenheiten könne eine bessere Lösung erzielt werden. Der Regierungsrat erwog, allein aufgrund der Form und Grösse der beiden Baugrundstücke sei keine Ausnahmesituation gegeben, welche die Unterschreitung des Grenzabstands rechtfertigen würde. Auch der Grundsatz der haushälterischen Bodennutzung rechtfertige kein Abweichen von der Zonenordnung und damit kein Erteilen einer Ausnahmebewilligung. Die umstrittenen Grenzabstandsunterschreitungen bzw. die daraus resultierenden Mehrnutzungen dürften primär auf wirtschaftlichen Überlegungen basieren, welche allein dem Bauherrn dienten. Das Verwaltungsgericht teilte diese Auffassung (Erw. 3.2). Eine städtebaulich gute Einordnung, die geltend gemachte bessere architektonische Lösung wie auch eine haushälterische Nutzung des Bodens könnten als Argumente bei jedem Bauvorhaben angeführt werden und stellten keine besonderen Verhältnisse im Sinne von § 73 PBG dar. 4.1 Vorab ist festzuhalten, dass der Regierungsrat nicht übersehen hat, dass für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten grundsätzlich die Voraussetzungen für einen Widerruf nach § 34 Abs. 1 VRP gegeben sein müssen, wie der Verweis im angefochtenen Beschluss auf EGV-SZ 1986 Nr. 32 Erw. 1 zeigt (Erw. 7.1 i.f.; vgl. vorstehend Erw. 3.1). 4.2.1 Anhang A BauR legt für die I2-Zone - gleich wie für die Wohn- und Gewerbezone WG 4 und die Wohnzone W4 mit je vier zulässigen Vollgeschossen sowie die Gewerbezone G (ohne Vollgeschossvorgabe) - eine
12 maximale Gebäudehöhe von 13 m und eine maximale Firsthöhe von 17 m fest. Für die Industriezone I1 werden 20 m als maximale Gebäude- und maximale Firsthöhe vorgegeben. Vollgeschossvorgaben werden nicht gemacht. Mit einer Erhöhung dieser baureglementarisch vorgesehenen Maximalhöhen um 7 m werden nicht nur diese um 54 % bzw. 41 % erhöht, sondern es wird im Falle der Firsthöhe selbst die in der I2 zulässige Höhe von 20 m um 20 % erhöht. Sofern nicht bereits allein mit diesen nummerischen Verhältnissen ein qualifizierter Rechtsmangel vorliegt, ist in dieser Tatsache jedenfalls - und ohne nähere Prüfung der Sachlage - ein gewichtiges Indiz für einen qualifizierten Rechtsmangel der erteilten Ausnahmebewilligung zu erblicken. 4.2.2 Die anbegehrte (und erteilte) Ausnahmebewilligung basiert, wie die Beschwerdeführerin mit ihrem Gesuch selber dargelegt hat (vgl. vorstehend Erw. 1.1), zur Hauptsache darauf, dass das Baugrundstück die Voraussetzungen für einen Gestaltungsplan (Nichterreichen der Mindestfläche von 3'000 m2 gemäss § 24 Abs. 1 PBG und Art. 6 Abs. 1 BauR) in metrischer Hinsicht nicht erfüllt. Inhaltlich und sinngemäss soll mit der Ausnahmebewilligung indes das gleiche Ziel erreicht werden. Mit der erwähnten Erhöhung, welche die zulässigen Masse der I1-Zone übersteigt, wird die I2-Zone faktisch zu einer I1-Zone aufgezont. Ob im Rahmen eines Gestaltungsplanes eine solche Abweichung von den zulässigen Höhen zugestanden werden könnte, ist fraglich (vgl. zur unzulässigen faktischen Aufzonung einer W2-Zone in eine W3-Zone VGE III 2016 108 vom 31.1.2017 Erw. 5.4.2 = EGV-SZ 2017 B 8.1). Eine Ausnahmebewilligung hat indes nicht die Funktion eines Ersatzes für einen (hypothetisch nicht möglichen/ zulässigen) Gestaltungsplan. Bei einer Grundfläche von fast 3'000 m2 kann jedenfalls auch nicht ernsthaft behauptet werden, eine sinnvolle zonenkonforme Überbauung lasse sich nicht realisieren. 4.3.1 Der Gemeinderat hat die Erhöhung der zulässigen Höhen um 7 m als eine wesentlich bessere Lösung gegenüber der Regelbauweise namentlich unter Hinweis auf das Betonwerk an der ________ (Gebäudehöhe von 24 m) und die Beton- und Siloanlage an der ________ (Gebäudehöhe von 20 m) bejaht (GRB Nr. 102 S. 4 Ziff. 3.4). 4.3.2 Der Regierungsrat hat dargelegt, dass südlich des Baugrundstückes das Grundstück KTN H.________ (im Eigentum der SBB) liegt, und dass das Baugrundstück von Westen über die Nordseite und im Osten vom Grundstück KTN I.________ (im Eigentum der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bundesamt für Strassen [ASTRA]) umgeben wird, auf welchem sich mehrspurige Strassen befinden. Mithin sei das Baugrundstück ringsum von breiten Strassen
13 und Bahnlinien umschlossen. Die Gebäude an der ________ und 11 mit einer Entfernung von rund 90 m bzw. 260 m Luftlinie schlössen nicht direkt an das geplante Gebäude an. Diese Angaben lassen sich anhand des webGIS verifizieren. Es ist dem Regierungsrat beizupflichten, dass die dicht von Strassen und Bahn umschlossene geplante Baute optisch unabhängig von den anderen Industriegebäuden in Erscheinung treten wird. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin kann nicht von einem engen nutzungsplanerischen und ortsplanerischen Zusammenhang mit der Bauparzelle gesprochen werden. Ebenso hat der Regierungsrat zu Recht und zutreffend festgehalten, dass die Argumentation, durch die Angleichung der Gebäude- und Firsthöhen an diejenige der Bauten ________ und 11 entstehe eine bessere Lösung als mit der Regelbauweise, nicht nachvollziehbar ist. Nichts anderes gilt für die Richtigkeit des regierungsrätlichen Standpunktes, die Skyline des Industriegebietes sei nicht besonders empfindlich, weshalb bereits aus diesem Grund kein besonders schützenswertes Interesse an einer einheitlichen Gebäude- und Firsthöhe bestehe (angefochtener RRB Nr. 657/2018 vom 11.9.2018 Erw. 7.2.3; zum Schutzmassstab der ästhetischen Generalklauseln [positive Ästhetikklausel als Einordnungsgebot; negative Ästhetikklausel als Verunstaltungsund Beeinträchtigungsverbot] vgl. Rey, in: FHB Öffentliches Baurecht, Rz. 3.457 ff.). Nichts anderes lässt sich auch aus dem Vergleich mit der Praxis anderer Kantone ableiten. Beispielsweise kann nach der Berner Praxis eine ästhetisch bessere Lösung dann ein Ausnahmegrund sein, wenn ohne die Ausnahme keine befriedigende Gestaltung erreicht werden kann, was bei Neubauten kaum je der Fall ist angesichts der grossen Gestaltungsmöglichkeiten (im Vergleich zu einem An- oder Umbau); hinzu kommt die besondere Zurückhaltung, wenn die Ausnahme eine grössere Ausnützung des Bodens zur Folge hat (vgl. Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 4. Aufl., Band 1, Bern 2013, Art. 26-27 N 5). Es ist denn auch nicht zu verkennen, dass mit der gleichen Argumentation des Gemeinderates auch allfälligen weiteren Bauvorhaben im fraglichen (Industrie-) Gebiet entsprechende Ausnahmebewilligungen zugestanden werden müssten, da andernfalls das Erscheinungsbild bzw. die industrielle Skyline beeinträchtigt würde. Dies käme nicht mehr einer bloss punktuellen, sondern einer flächigen Aufzonung gleich. Dies entspricht nicht Sinn und Zweck von Ausnahmebewilligungen. Anzufügen ist im Übrigen, dass sich aus allenfalls vereinzelt nicht zonenkonformen Gebäude- und Firsthöhen grundsätzlich kein Anspruch auf die Gewährung einer ebenfalls nicht zonenkonformen Höhe ableiten lässt - auch nicht im Lichte des Einordungsgebots (ausser es bestünde ein seltener Fall eines Anspruchs auf Gleichbehandlung im Unrecht).
14 4.3.3 Zutreffend ist, dass sich der Regierungsrat bei der Beurteilung der Einordnung und des Ortsbildes in Zurückhaltung übt. Vorliegend steht indes nicht die Einordnung gemäss § 56 Abs. 1 PBG und Art. 11 BauR zur Diskussion, sondern die Rechtmässigkeit einer Ausnahmebewilligung. Allein eine gesetzeskonforme und/oder gute Einordnung im Sinne von § 56 Abs. 1 PBG und Art. 11 BauR kann indessen noch keine Ausnahmebewilligung unter dem Titel einer "besseren Lösung" rechtfertigen. Sie ist Voraussetzung einer jeden Baubewilligung (vgl. vorstehend Erw. 3.2.3 mit Hinweis auf VGE III 2014 35 vom 29.10.2014). Durch die Anwendung der ästhetischen Generalklausel darf nicht - im Sinne der vorstehenden Erwägung (Erw. 4.3.2) - generell die Zonenordnung ausser Kraft gesetzt werden (vgl. Häuptli-Schwaller, in: Baumann et al., Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 41 N 17). 4.4 Vorliegend wird mit der beantragten Ausnahmebewilligung unverkennbar eine optimale Lösung und maximale Ausnützung der Liegenschaft angestrebt (vgl. vorstehend Erw. 4.2.2) in der - durchaus verständlichen und guten - Absicht, einer Unternehmung Arbeitsplätze für die gesamte Belegschaft erstellen und zur Verfügung stellen zu können (vgl. vorstehend Erw. 1.1). Eine maximale Ausschöpfung der für die jeweiligen Zonen vorgegebenen baureglementarischen Baumasse entspricht auch dem raumplanungsrechtlichen Ziel verdichteten Bauens (vgl. Art. 1 Abs. 2 abis und b des Bundesgesetzes über die Raumplanung [Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700] vom 22.6.1979). Ebenso bezweckt das RPG die Schaffung und Erhaltung der räumlichen Voraussetzungen für die Wirtschaft (Art. 1 Abs. 2 lit. bbis RPG). Diese Zielsetzungen stellen indes weder - im Allgemeinen - für sich einen Rechtfertigungsgrund für ein Abweichen von der Regelbauweise in den vorliegend vorgesehenen Dimensionen dar noch lässt sich hieraus im Verbund mit der von der Beschwerdeführerin und vom Gemeinderat zu Unrecht als bessere Lösung erachteten Überschreitung der Regelbauhöhen ein Anspruch auf eine Ausnahmebewilligung ableiten. Die angesprochenen Zielsetzungen sind grundsätzlich mit den Mitteln der Nutzungsplanung zu realisieren. Anzufügen ist, dass das Verwaltungsgericht die Zulässigkeit eines Teilzonenplanes für eine Betriebserweiterung bejaht hat (vgl. VGE III 2012 149 vom 13.2.2013 Erw. 5.1 ff.) in Bestätigung der dortigen gemeinderätlichen Auffassung, wonach die "aktuellen Bedürfnisse" des betreffenden Betriebes "als wirtschaftlich derart bedeutend" eingestuft wurden, dass von einer erheblichen Veränderung der Verhältnisse seit der Planfestsetzung ausgegangen werden müsse, was eine Teilzonenplanrevision rechtfertige. Wie es sich diesbezüglich vorliegend verhält, ist indes nicht Gegenstand dieser Beschwerde.
15 Es ist mithin auch der regierungsrätlichen Argumentation beizupflichten, dass es nicht zulässig ist, im Sinne einer Vorwirkung einer allenfalls möglichen zukünftigen Änderung des Zonenplanes derart massive Überschreitungen der Gebäude- und Firsthöhen, wie sie vorgesehen sind, zuzulassen (angefochtener Entscheid Erw. 7.2.4). Der Vollständigkeit halber ist festzuhalten, dass auch der Hinweis auf die Testplanung zu keiner anderen Beurteilung führt. Der Fokus der Testplanung lag/liegt gemäss dem vorerwähnten Abschlussbericht (vorstehend Erw. 1.2) im Übrigen auf der Neuorganisation und Optimierung des Verkehrs (Abschlussbericht S. 5 Ziff. 2). Inwiefern sich aus dieser Testplanung eine Berechtigung zu einer massiven Überschreitung der zulässigen Gebäude- und Firsthöhen unter dem Titel einer Ausnahmebewilligung im Einzelfall ableiten lässt, ist jedenfalls weder ersichtlich noch werden hierzu nähere Ausführungen gemacht. 4.5 Zusammenfassend ist die regierungsrätliche Beurteilung zu bestätigen. Es liegt angesichts der massiven Überschreitung der zulässigen First- und Gebäudehöhe ein qualifizierter Rechtsmangel vor, dessen Beseitigung offenkundig im öffentlichen Interesse ist. Eine Verletzung von Treu und Glauben, sei es aufgrund eines widersprüchlichen oder missbräuchlichen Verhaltens der Behörden bzw. des Regierungsrates, sei es als Schutz eines berechtigten Vertrauens der Beschwerdeführerin, ist nicht erkennbar. 5. Die Beschwerdeführerin rügt auch eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. 5.1.1 Die Beigeladenen Ziff. 4 und Ziff. 5 haben mit ihrer Einsprache vom 29. Dezember 2017 die Ablehnung des Gesuchs um Vorentscheid mit Drittwirkung beantragt und sich sowohl zu ihrer Legitimation wie auch vor allem zum Sachverhalt und zur Rechtslage geäussert (S. 5 bis 12). Die Beschwerdeführerin liess sich hierzu am 13. Februar 2018 vernehmen. Der Gemeinderat ist auf die Einsprache nicht eingetreten und hat das Vorentscheidgesuch begründet positiv beantwortet. 5.1.2 Ist eine Vorinstanz (in diesem Fall der Gemeinderat) auf ein Rechtsmittel (vorliegend die Einsprache) nicht eingetreten, ist gemäss ständiger Rechtsprechung grundsätzlich nur zu prüfen, ob der Nichteintretensentscheid zu Unrecht erfolgt ist. Ist diese Frage zu bejahen, so ist der Nichteintretensentscheid aufzuheben und sind die Akten an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese hinsichtlich dieses Rechtsmittels einen Sachentscheid trifft. Von dieser Praxis wird in bestimmten Fällen (vor allem aus verfahrensökonomischen Gründen) abgewichen, beispielsweise wenn die Vorinstanz in einem ausführlichen obiter dictum
16 eine materielle Beurteilung vorgenommen hatte (statt vieler VGE III 2015 98 vom 26.8.2015 Erw. 1.3.1; VGE III 2010 192 vom 14.4.2011 Erw. 2.1.2). 5.1.3 Die Beigeladenen Ziff. 4 und 5 beantragten mit der Verwaltungsbeschwerde die Aufhebung des gemeinderätlichen Vorentscheids, d.h. des Nichteintretensentscheides hinsichtlich ihrer Einsprache. Sie äusserten sich jedoch nicht bloss zur Frage ihrer Legitimation. Vielmehr legten sie insbesondere umfassend ihre Beurteilung des Sachverhaltes und der Rechtslage dar (Verwaltungsbeschwerde S. 7 - 20). Hierzu nahm die Beschwerdeführerin ihrerseits mit Vernehmlassung vom 14. Mai 2018 ebenfalls ausführlich Stellung (S. 10 ff. Ziff. 2 f.). Diese Vernehmlassung wurde den Beigeladenen Ziff. 4 und Ziff. 5 vom Sicherheitsdepartement (Rechts- und Beschwerdedienst) am 1. Juni 2018 zugestellt. Weitere Eingaben folgten nicht. 5.2 Angesichts der dargelegten Rechts- und Sachlage ist die Rüge der Gehörsverletzung unbegründet. Zum einen konnte sich die Beschwerdeführerin im Einspracheverfahren wie auch im regierungsrätlichen Beschwerdeverfahren zur Sache äussern und hat dies - sowohl zur Eintretensfrage wie in materiellrechtlicher Hinsicht - auch getan. Zum andern konnte die Beschwerdeführerin nicht darauf vertrauen, dass der Regierungsrat keine materielle Beurteilung vornehmen, sondern die Sache an den Gemeinderat zurückweisen wird, falls er die Einsprache- (und Beschwerde-)legitimation der Beigeladenen Ziff. 4 und/oder Ziff. 5 bejahen sollte. Zu einer materiellen Beurteilung wäre der Regierungsrat wohl berechtigt gewesen, nachdem der Gemeinderat im Vorentscheid eine ausführliche Begründung vorgenommen und auf diese in seiner Vernehmlassung im regierungsrätlichen Verfahren vom 30. Mai 2018 auch verwiesen hat (S. 5 Ziff. 3). Da die Beurteilung der Rechtmässigkeit des baurechtlichen Vorentscheides unter dem Titel einer Aufsichtsbeschwerde denselben Sachverhalt betrifft, der auch unter dem Titel einer ordentlichen Beschwerde zu beurteilen gewesen wäre, ist nicht ersichtlich, inwiefern sich eine nochmalige Stellungnahme der Parteien aufgedrängt hätte bzw. inwiefern das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt worden sein sollte. Weder drängten sich ein weiterer Schriftenwechsel noch ergänzende Sachverhaltsabklärungen auf, zu welchen das rechtliche Gehör hätte gewährt werden müssen. Selbst wenn eine Gehörsverletzung zu bejahen wäre, wäre diese im Übrigen nicht derart gravierend, dass sie im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht heilbar wäre. 6.1. Die Beschwerde erweist sich mithin insgesamt als unbegründet und ist abzuweisen.
17 6.2 Die Verfahrenskosten (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) werden auf Fr. 2'000.-- festgesetzt und dem Verfahrensausgang entsprechend der Beschwerdeführerin auferlegt (§ 72 Abs. 2 VRP). Die beanwaltete Gemeinde hat auf die Einreichung einer Vernehmlassung verzichtet, womit ihr kein entschädigungsberechtigter Aufwand entstanden ist (§ 74 Abs. 1 VRP). Es ist ihr daher keine Parteientschädigung zuzusprechen.
18 Demnach erkennt das Verwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Nachdem sie am 15. Oktober 2018 einen Kostenvorschuss von Fr. 2'500.-- bezahlt hat, sind ihr Fr. 500.-- aus der Gerichtskasse zurückzuerstatten. 3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Zustellung Beschwerde* in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, erhoben werden (Art. 42 und 82ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110] vom 17.6.2005). Soweit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht zulässig ist, kann in derselben Rechtsschrift subsidiäre Verfassungsbeschwerde* erhoben und die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 113ff. BGG). 5. Zustellung an: - den Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin (2/R) - den Rechtsvertreter des Gemeinderates Freienbach(2/R) - die D.________ (R) - E.________ (2/R) - den Regierungsrat - das Sicherheitsdepartement, Rechts- und Beschwerdedienst - und das kantonale Amt für Raumentwicklung. Schwyz, 21. Januar 2019 Im Namen des Verwaltungsgerichts Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
19 *Anforderungen an die Beschwerdeschrift Die Beschwerdeschrift ist in einer Amtssprache (Deutsch, Französisch, Italienisch, Rumantsch Grischun) abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt. Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; der angefochtene Entscheid ist beizulegen. Versand: 4. Februar 2019