Urteil vom 2. März 2020
Es wirken mit:
Präsident Flückiger
Oberrichter Marti
Oberrichter Kiefer
Gerichtsschreiberin Küng
In Sachen
A.___ vertreten durch Rechtsanwalt Roger Zenari
Beschwerdeführer
gegen
IV-Stelle Solothurn, Allmendweg 6, 4528 Zuchwil
Beschwerdegegnerin
betreffend Berufliche Massnahmen und IV-Rente
(Verfügung vom 5. April 2019)
zieht das Versicherungsgericht in Erwägung:
I.
1. Der 1978 geborene A.___ (nachfolgend: Beschwerdeführer) meldete sich am 23. Juli 2018 bei der Invalidenversicherungs-Stelle des Kantons Solothurn (IV-Stelle; nachfolgend: Beschwerdegegnerin) zum Leistungsbezug an. Er teilte mit, er habe am 13. Juli 2017 einen Arbeitsunfall erlitten. Für dessen Folgen habe man ihm am 12. Juni 2018 eine Knieprothese eingesetzt (Akten der IV-Stelle [IV-Nr.] 2). Am 17. August 2018 fand das Intake-Gespräch statt (IV-Nr. 5). In der Folge zog die Beschwerdegegnerin die Akten der Krankentaggeldversicherung bei (IV-Nrn. 7 – 10, 15) und holte weitere medizinische Akten (IV-Nr. 11) ein. Am 16. Oktober 2018 fand ein Gespräch über berufliche Eingliederungsmöglichkeiten statt (vgl. Protokolleintrag vom 16. Oktober 2018). Die Beschwerdegegnerin holte einen Bericht der Arbeitgeberin vom 12. Oktober 2018 ein (IV-Nr. 14) und zog weitere Unterlagen der Krankentaggeldversicherung bei (IV-Nrn. 15.1 – 15.3). In der Folge bot die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer mehrmals zu einem Gespräch auf. Ein solches kam aber nicht zustande (IV-Nrn. 16 ff. vgl. auch Protokolleinträge vom 18. Januar, 1. Februar und 12. Februar 2019).
2.
2.1 Mit Vorbescheid vom 14. Februar 2019 stellte die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer in Aussicht, sie werde einen Anspruch auf berufliche Massnahmen und auf eine Invalidenrente verneinen, weil er seine Mitwirkungspflicht verletzt habe (IV-Nr. 20). Am 28. Februar 2019 meldete sich die Partnerin des Beschwerdeführers telefonisch bei der Beschwerdegegnerin. Sie teilte mit, der Beschwerdeführer wünsche ein Gespräch mit der Eingliederungsfachperson. Gemäss Protokollnotiz wurde ihr mitgeteilt, man müsse das schriftlich haben (vgl. Protokolleintrag vom 28. Februar 2019).
2.2 Am 5. April 2019 erliess die Beschwerdegegnerin eine im Sinn des Vorbescheids lautende Verfügung. Sie verneinte einen Anspruch auf berufliche Massnahmen und auf eine Invalidenrente, weil der Beschwerdeführer seine Mitwirkungspflicht verletzt habe (IV-Nr. 22).
3. Mit Schreiben vom 26. April 2019 liess der Beschwerdeführer die Beschwerdegegnerin ersuchen, ihre Verfügung vom 5. April 2019 in Wiedererwägung zu ziehen. Er sei uneingeschränkt bereit, an beruflichen Massnahmen mitzuwirken (IV-Nr. 23). Die Beschwerdegegnerin erklärte am 15. Mai 2019, sie werde die Verfügung nicht in Wiedererwägung ziehen, nehme aber das bei ihr am 29. April 2019 eingegangene Schreiben des Beschwerdeführers als Neuanmeldung entgegen und werde ihm einen neuen Gesprächstermin anbieten (IV-Nr. 27).
4. Am 9. Mai 2019 lässt der Beschwerdeführer gegen die Verfügung vom 5. April 2019 beim Versicherungsgericht des Kantons Solothurn (nachfolgend: Versicherungsgericht) fristgerecht Beschwerde erheben (Aktenseiten [A.S.] 4 ff.) und die folgenden Rechtsbegehren stellen:
1. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 5. April 2019 sei vollumfänglich aufzuheben.
2. Dem Beschwerdeführer seien sämtliche Leistungen nach IVG, insbesondere auch vorderhand die vollumfänglichen Integrationsmassnahmen zur Vorbereitung auf die berufliche Eingliederung sowie die vollumfänglichen beruflichen Massnahmen zu gewähren.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin.
5. Die Beschwerdegegnerin schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 13. August 2019 (A.S. 20 f.) auf Abweisung der Beschwerde.
6. Der Beschwerdeführer hält mit Eingabe vom 10. September 2019 an seinen Anträgen fest (A.S. 25 ff.). Gleichzeitig reicht sein Vertreter seine Kostennote zu den Akten (A.S. 30 f.).
7. Die Beschwerdegegnerin bestätigt mit Eingabe vom 24. September 2019 (A.S. 33) ihren Standpunkt.
8. Auf die Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird nachfolgend, soweit erforderlich, eingegangen. Im Übrigen wird auf die Akten verwiesen.
II.
1.
1.1 Die Sachurteilsvoraussetzungen (Einhaltung von Frist und Form, örtliche und sachliche Zuständigkeit des angerufenen Gerichts) sind erfüllt. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.2 Strittig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin mit der angefochtenen Verfügung vom 5. April 2019 (A.S. 1 f.) den Anspruch des Beschwerdeführers auf berufliche Massnahmen und eine Invalidenrente zu Recht verneint hat, weil dieser seiner Mitwirkungspflicht nicht nachgekommen sei.
2.
2.1 Gemäss Art. 7 Abs. 2 Bundesgesetz über die Invalidenversicherung (IVG, SR 831.20) muss die versicherte Person an allen zumutbaren Massnahmen, die zur Erhaltung des bestehenden Arbeitsplatzes oder zu ihrer Eingliederung ins Erwerbsleben oder in einen dem Erwerbsleben gleichgestellten Aufgabenbereich (Aufgabenbereich) dienen, aktiv teilnehmen. Dies gilt insbesondere für Massnahmen der Frühintervention (Art. 7d IVG), Integrationsmassnahmen zur Vorbereitung auf die berufliche Eingliederung (Art. 14a IVG), Massnahmen beruflicher Art (Art. 15 – 18 und 18b IVG), medizinische Behandlungen nach Artikel 25 Bundesgesetz über die Krankenversicherung (KVG, SR 823.10) sowie Massnahmen zur Wiedereingliederung von Rentenbezügerinnen und Rentenbezügern nach Artikel 8a Abs. 2. Als zumutbar gilt jede Massnahme, die der Eingliederung der versicherten Person dient; ausgenommen sind Massnahmen, die ihrem Gesundheitszustand nicht angemessen sind (Art. 7a IVG).
2.2 Art. 7b Abs. 1 IVG bestimmt, dass die Leistungen nach Art. 21 Abs. 4 Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrecht (ATSG, SR 830.1) gekürzt der verweigert werden können, wenn die versicherte Person den Pflichten nach Art. 7 IVG oder nach Art. 43 Abs. 2 ATSG nicht nachgekommen ist. In bestimmten Konstellationen, welche hier aber nicht gegeben sind, können die Leistungen gemäss Art. 7b Abs. 2 IVG in Abweichung von Art. 21 Abs. 4 ATSG ohne Mahn- und Bedenkzeitverfahren gekürzt werden. Beim Entscheid über die Kürzung oder Verweigerung von Leistungen sind alle Umstände des einzelnen Falles, insbesondere das Ausmass des Verschuldens der versicherten Person, zu berücksichtigen (Art. 7b Abs. 3 IVG).
2.3 Entzieht oder widersetzt sich eine versicherte Person einer zumutbaren Behandlung oder Eingliederung ins Erwerbsleben, die eine wesentliche Verbesserung der Erwerbsfähigkeit oder eine neue Erwerbsmöglichkeit verspricht, oder trägt sie nicht aus eigenem Antrieb das ihr Zumutbare dazu bei, so können ihr die Leistungen vorübergehend oder dauernd gekürzt oder verweigert werden. Sie muss vorher schriftlich gemahnt und auf die Rechtsfolgen hingewiesen werden; ihr ist eine angemessene Bedenkzeit einzuräumen. Behandlungs- oder Eingliederungsmassnahmen, die eine Gefahr für Leben und Gesundheit darstellen, sind nicht zumutbar (Art. 21 Abs. 4 ATSG).
3. Aus den Akten ergibt sich der folgende für die Streitfrage relevante Sachverhalt:
3.1 Nach der Anmeldung zum Leistungsbezug vom 23. Juli 2018 (IV-Nr. 2) fand am 17. August 2018 das Intake-Gespräch statt (IV-Nr. 5). Die Beschwerdegegnerin zog die Akten der Krankentaggeldversicherung sowie weitere medizinische Unterlagen bei (IV-Nrn. 7 – 11) und lud den Beschwerdeführer zu einem Gespräch «im Zusammenhang mit der Beurteilung Ihrer beruflichen Eingliederungsmöglichkeiten» ein (IV-Nr. 12). Dieses Gespräch fand am 16. Oktober 2018 statt (vgl. Protokolleintrag vom 16. Oktober 2018). Als Ergebnis wurde festgehalten, man werde über ein Belastbarkeitstraining sprechen, sobald das «OK» der Ärzte vorliege. Der Beschwerdeführer werde nach der nächsten Untersuchung, die Ende November stattfinden werde, seine Ansprechperson bei der Beschwerdegegnerin über die Ergebnisse informieren (vgl. Protokolleintrag vom 16. Oktober 2018). Die Beschwerdegegnerin holte einen Bericht der Arbeitgeberin vom 12. Oktober 2018 ein (IV-Nr. 14) und zog weitere Unterlagen der Krankentaggeldversicherung bei (IV-Nr. 15).
3.2 Da sich der Beschwerdeführer in der Folge nicht bei der Beschwerdegegnerin gemeldet hatte, lud ihn diese mit Schreiben vom 12. Dezember 2018 zu einem Beratungsgespräch auf den 18. Januar 2019 ein. Die Einladung erhielt den Hinweis, Terminverschiebungen seien nur aus wichtigen Gründen möglich und Verhinderungen seien frühzeitig zu melden (IV-Nr. 16). Der Beschwerdeführer meldete sich (offenbar telefonisch) durch seine Partnerin am 18. Januar 2019 ab, weil er Grippe habe (vgl. Protokolleintrag vom 18. Januar 2019; IV-Nr. 19).
3.3 Mit Schreiben vom 18. Januar 2019 lud die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer erneut zu einem Beratungsgespräch auf den 1. Februar 2019 ein. Die Einladung erhielt wiederum den Hinweis, Terminverschiebungen seien nur aus wichtigen Gründen möglich und Verhinderungen seien frühzeitig zu melden (IV-Nr. 17). Der Beschwerdeführer erschien nicht, ohne sich abgemeldet zu haben (vgl. Protokolleintrag vom 1. Februar 2019). In der Beschwerde macht er geltend, diese Einladung sei ihm nie zugestellt worden (vgl. Beschwerdeschrift S. 3, A.S. 6).
3.4 Am 1. Februar 2019 forderte die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer mit eingeschriebenem Brief auf, am 12. Februar 2019 zu einer Besprechung zu erscheinen. Das Schreiben enthielt den folgenden Hinweis: «Wir machen Sie darauf aufmerksam, dass Sie verpflichtet sind, bei den Abklärungen mitzuwirken. Sollten Sie erneut dem vorgeschlagenen Gesprächstermin fernbleiben, werden wir die Erhebungen einstellen und das Verfahren ohne Leistungen abschliessen (Art. 43 Abs. 3 Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts ATSG).» Der Brief wurde vom Beschwerdeführer nicht abgeholt und durch die Post an die Beschwerdegegnerin retourniert, bei der er am 14. Februar 2019 eintraf (IV-Nr. 21). In der Beschwerdeschrift wird erklärt, der Beschwerdeführer habe sich im Ausland aufgehalten (A.S. 8).
3.5 Mit Vorbescheid vom 14. Februar 2019 stellte die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer in Aussicht, sie werde einen Anspruch auf berufliche Massnahmen und auf eine Invalidenrente verneinen, weil er seine Mitwirkungspflicht verletzt habe (IV-Nr. 20). Am 28. Februar 2019 meldete sich die Partnerin des Beschwerdeführers telefonisch bei der Beschwerdegegnerin. Sie teilte mit, der Beschwerdeführer wünsche ein Gespräch mit der Eingliederungsfachperson. Gemäss Protokollnotiz wurde ihr mitgeteilt, man müsse das «schriftlich haben» (vgl. Protokolleintrag vom 28. Februar 2019).
3.6 Am 5. April 2019 erliess die Beschwerdegegnerin eine im Sinn des Vorbescheids lautende Verfügung. Sie verneinte einen Anspruch auf berufliche Massnahmen und auf eine Invalidenrente, weil der Beschwerdeführer seine Mitwirkungspflicht verletzt habe (A.S. 1 ff.).
4. Eine Leistungsverweigerung in Anwendung von Art. 21 Abs. 4 ATSG kommt in Betracht, wenn die versicherte Person ihre Verpflichtung, an den in Art. 7 Abs. 2 IVG genannten Massnahmen aktiv teilzunehmen, verletzt hat und das Mahn- und Bedenkzeitverfahren erfolglos durchgeführt wurde.
4.1 Anlässlich des Gesprächs vom 16. Oktober 2018 wurde vereinbart, der Beschwerdeführer werde die Beschwerdegegnerin über die Ergebnisse der auf Ende November vorgesehenen ärztlichen Untersuchung informieren. Bis zum 12. Dezember 2018 war diese Information nicht erfolgt. Die Beschwerdegegnerin lud den Beschwerdeführer daraufhin zu einem erneuten Gespräch auf den 18. Januar 2019 ein. Diesem blieb der Beschwerdeführer fern, wobei ihn seine Partnerin abmeldete, weil er Grippe habe. Es besteht kein Anlass, daran zu zweifeln, dass der Beschwerdeführer tatsächlich erkrankt war. Es kann ihm daher nicht vorgeworfen werden, dass er den Termin nicht wahrnahm.
4.2 In der Folge lud ihn die Beschwerdegegnerin noch am gleichen Tag, dem 18. Januar 2019, schriftlich zu einem neuen Gespräch auf den 1. Februar 2019 ein. Der Beschwerdeführer lässt allerdings geltend machen, er habe dieses Schreiben nie erhalten (A.S. 6, 8). Rechtsprechungsgemäss liegt die (objektive) Beweislast dafür, dass und wann ein Schriftstück der versicherten Person zugestellt wurde, beim Versicherungsträger. Wird die Tatsache oder das Datum der Zustellung uneingeschriebener Sendungen bestritten, muss im Zweifel auf die Darstellung des Empfängers abgestellt werden (Urteil des Bundesgerichts 9C_594/2011 vom 24. Oktober 2011; BGE 136 V 295 E. 5.9 S. 309). Der Hinweis auf die hohe Zuverlässigkeit der Post genügt in diesem Zusammenhang nicht. Die Zustellung kann nur als hinreichend nachgewiesen gelten, wenn besondere Umstände vorliegen (so ist es in der Regel wenig glaubhaft, wenn eine Person mehrfach geltend macht, Postsendungen nicht erhalten zu haben). Hier gelingt es der Beschwerdegegnerin nicht, die Behauptung des Beschwerdeführers, der Brief vom 18. Januar 2019 sei ihm nicht zugestellt worden, zu widerlegen. Wenn er sich nicht an die darin enthaltene Aufforderung gehalten hat, am 1. Februar 2019 zu einem Gespräch zu erscheinen, kann ihm dies daher nicht vorgeworfen werden.
4.3 Mit dem eingeschriebenen Brief vom 1. Februar 2019 (IV-Nr. 18) lud die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer auf den 12. Februar 2019 erneut zu einem Gespräch ein. Der Brief enthielt die ausdrückliche Androhung, die Beschwerdegegnerin werde die Erhebungen einstellen und das Verfahren ohne Leistungen abschliessen, wenn der Beschwerdeführer erneut dem vorgeschlagenen Gesprächstermin fernbleibe. Der Termin kam ebenfalls nicht zustande, weil der Beschwerdeführer den eingeschriebenen Brief nicht abholte. Gemäss gesetzlicher Vorschrift gilt eine Mitteilung, die nur gegen Unterschrift des Adressaten beziehungsweise der Adressatin oder einer anderen berechtigten Person überbracht wird, spätestens am siebenten Tag nach dem ersten erfolglosen Zustellungsversuch als erfolgt (Art. 38 Abs. 2bis ATSG). Diese Zustellungsfiktion kommt dann zum Tragen, wenn die Zustellung eines behördlichen Aktes mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit zu erwarten war bzw. die Beschwerde führende Partei damit rechnen musste (Urteil des Bundesgerichts 9C_396/2015 vom 10. Juli 2015 E. 3.2). Dies trifft zu, denn der Beschwerdeführer musste aufgrund des durch ihn selbst eingeleiteten IV-Verfahrens und des verpassten früheren Termins mit Mitteilungen der Beschwerdegegnerin rechnen.
4.4 Nach dem Gesagten wurde am 16. Oktober 2018 vereinbart, der Beschwerdeführer werde die Beschwerdegegnerin Ende November oder Anfang Dezember über das Ergebnis der ärztlichen Untersuchung orientieren. Bis zum 12. Dezember 2018 erfolgte keine solche Orientierung. Der Beschwerdeführer kam damit seiner Mitwirkungspflicht nicht nach. Dieser Verstoss wiegt allerdings nicht besonders schwer. Den nächsten Termin vom 18. Januar 2019 verpasste er aus gesundheitlichen Gründen, was ihm nicht vorgeworfen werden kann. Dasselbe gilt für den anschliessenden Termin vom 1. Februar 2019, weil, wie dargelegt, davon auszugehen ist, er habe das entsprechende Aufgebot nicht erhalten. Als gewichtiges vorwerfbares und grundsätzlich sanktionswürdiges Verhalten bleibt damit der Umstand, dass der Beschwerdeführer den eingeschriebenen Brief vom 1. Februar 2019, mit dem er rechnen musste, nicht abholte und es auch unterlassen hatte, der Beschwerdegegnerin seine Auslandabwesenheit mitzuteilen und für seine Erreichbarkeit zu sorgen. Deshalb verpasste er auch den Termin vom 12. Februar 2019. Dieses Fehlverhalten wiegt nicht leicht, denn es führte zu einer weiteren Verzögerung des Verfahrens, welche es gerade bei der Prüfung und Einleitung von Integrations- und Eingliederungsmassnahmen zu vermeiden gilt. Die Beschwerdegegnerin hat daher zu Recht geprüft, ob sich in Anwendung von Art. 21 Abs. 4 ATSG eine Sanktion rechtfertige. Bei der Festlegung einer Sanktion ist der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten (Andreas Brunner / Doris Vollenweider in: Frésard-Fellay / Klett / Leuzinger [Hrsg.], Basler Kommentar ATSG, 2020, Art. 21 ATSG N 90). Nach den vorstehenden Erwägungen ist von einem erstmaligen (erheblichen) Fehlverhalten auszugehen. Der Telefonanruf der Partnerin des Beschwerdeführers vom 28. Februar 2019 (vgl. E. II. 3.5 hiervor) weist zudem darauf hin, dass dieser nicht gewillt war, die Zusammenarbeit mit der Beschwerdegegnerin grundsätzlich zu verweigern. Vor diesem Hintergrund muss die mit der angefochtenen Verfügung vom 5. April 2019 vorgenommene Verweigerung sämtlicher Leistungen als unverhältnismässig bezeichnet werden. Der Schwere des nachgewiesenen sanktionswürdigen Verhaltens hätte es entsprochen, den Beschwerdeführer nochmals zu verwarnen und die einschneidende Rechtsfolge der vollständigen Leistungsverweigerung erst für den Fall einer nochmaligen erheblichen Pflichtverletzung vorzusehen.
4.5 Zusammenfassend ist die mit der angefochtenen Verfügung vom 5. April 2019 (A.S. 1 f.) verhängte Sanktion als unverhältnismässig zu qualifizieren. Die Beschwerde ist daher diesbezüglich gutzuheissen und die Verfügung vom 5. April 2019 aufzuheben. Soweit der Beschwerdeführer die Zusprechung von Leistungen verlangt (vgl. E. I. 4 Ziff. 2 hiervor), ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
5.
5.1 Bei diesem Verfahrensausgang steht dem Beschwerdeführer eine ordentliche Parteientschädigung zu, die von der Beschwerdegegnerin zu bezahlen ist. Das teilweise Nichteintreten hat den Verfahrensaufwand praktisch nicht beeinflusst und rechtfertigt daher keine Kürzung. Rechtsanwalt Zenari macht in seiner Honorarnote vom 10. September 2019 (A.S. 30 f.) einen Aufwand von total 8,85 Stunden geltend. Der Aufwand für die Nachbearbeitung von einer Stunde ist mit Blick auf den Ausgang des Verfahrens (Gutheissung) und dessen eng beschränkten Gegenstand auf 15 Minuten zu reduzieren. Der verbleibende Aufwand von 8,1 Stunden kann mit Blick auf den durchgeführten doppelten Schriftenwechsel noch als angemessen gelten. Mit dem geltend gemachten Stundenansatz von CHF 250.00, den Auslagen von CHF 115.80 und der Mehrwertsteuer von 7,7 % resultiert somit eine Parteientschädigung von insgesamt CHF 2'305.65.
5.2 Laut Art. 69 Abs. 1bis IVG ist das Beschwerdeverfahren bei Streitigkeiten um die Bewilligung oder die Verweigerung von IV-Leistungen vor dem kantonalen Versicherungsgericht kostenpflichtig. Die Kosten werden nach dem Verfahrensaufwand und unabhängig vom Streitwert im Rahmen von CHF 200.00 – 1'000.00 festgelegt. Nach dem Ausgang des vorliegenden Verfahrens hat die IV-Stelle die Verfahrenskosten zu bezahlen. Diese sind angesichts des unterdurchschnittlichen Aufwands, der dem Gericht entstanden ist, auf CHF 400.00 festzusetzen. Dem Beschwerdeführer ist der geleistete Kostenvorschuss von CHF 600.00 zurückzuerstatten.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist. Die Verfügung der IV-Stelle des Kantons Solothurn vom 5. April 2019 wird aufgehoben.
2. Die IV-Stelle des Kantons Solothurn hat dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von CHF 2'305.65 (inkl. Auslagen und MwSt) zu bezahlen.
3. Die IV-Stelle des Kantons Solothurn hat die Verfahrenskosten von CHF 400.00 zu bezahlen. Der geleistete Kostenvorschuss von CHF 600.00 wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet.
Rechtsmittel
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Mitteilung beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern). Die Frist beginnt am Tag nach dem Empfang des Urteils zu laufen und wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar (vgl. Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgerichtsgesetzes, BGG). Bei Vor- und Zwischenentscheiden (dazu gehört auch die Rückweisung zu weiteren Abklärungen) sind die zusätzlichen Voraussetzungen nach Art. 92 oder 93 BGG zu beachten.
Versicherungsgericht des Kantons Solothurn
Der Präsident Die Gerichtsschreiberin
Flückiger Küng