Verwaltungsgericht
Urteil vom 15. Mai 2026
Es wirken mit:
Präsidentin Obrecht Steiner
Oberrichter Thomann
a.o. Ersatzrichter Frey
Gerichtsschreiberin Blut-Kaufmann
In Sachen
Einwohnergemeinde A.___, vertreten durch Rechtsanwalt Harald Rüfenacht,
Beschwerdeführerin
gegen
Regierungsrat des Kantons Solothurn, vertreten durch Bau- und Justizdepartement,
Beschwerdegegner
betreffend Ortsplanungsrevision A.___
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Der Regierungsrat beschloss am 23. Dezember 2025, die Gesamtrevision der Ortsplanung der Einwohnergemeinde A.___ mit Vorbehalten zu genehmigen (RRB Nr. 2025/2198). Einer der Vorbehalte betrifft das Grundstück GB A.___ Nr. [...]. Dieses Grundstück liegt gemäss bisheriger Zonenplanung in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (OeBa). Die Einwohnergemeinde will es in die Gewerbezone umzonen. Der Regierungsrat beschloss diesbezüglich Folgendes: «Das Grundstück GB A.___ Nr. [...] wird gemäss der Erwägungs-Ziff. 3.4.1 von der Genehmigung ausgenommen» (Ziff. 5.2 des RRB).
2. Die Einwohnergemeinde A.___ erhob Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrates mit dem Antrag, Ziffer 5.2 aufzuheben und die Umzonung des Grundstücks Nr. [...] in die Gewerbezone zu genehmigen. Das Bau- und Justizdepartement beantragt namens des Regierungsrates in seiner Vernehmlassung, die Beschwerde kostenfällig abzuweisen.
3. Die Beschwerdesache ist spruchreif. Für die Parteivorbringen und die Erwägungen der Vorinstanz wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit erforderlich, ist nachstehend darauf einzugehen.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 des Gerichtsorganisationsgesetzes, GO, BGS 125.12). Die Beschwerdeführerin ist als Trägerin der Planungshoheit (die Ortsplanung ist nach § 9 Abs. 1 des Planungsund Baugesetzes [PBG, BGS 711.1] Sache der Einwohnergemeinde) durch den angefochtenen Beschluss beschwert, hat ein schützenswertes eigenes Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung und ist damit zur Beschwerde legitimiert (vgl. § 12 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, VRG, BGS 124.11). Die Rechtsbegehren wurden in der Beschwerdebegründung nicht erweitert, sondern im Gegenteil enger gefasst, was ohne Weiteres zulässig ist. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.1 Die Gemeinden haben das Bauen in Zonenplänen gemäss § 14 PBG und in weiteren Nutzungsplänen zu regeln. Zudem können sie gemäss § 133 PBG kommunale Bauvorschriften erlassen. Bei der Erarbeitung der Planungen hat ein Gemeinwesen gemäss Art. 2 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700) einen erheblichen Beurteilungsspielraum. Es ist im Beschwerdeverfahren eine gewisse Zurückhaltung geboten. Neue Anordnungen können keine getroffen werden (Peter Hänni: Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2022, S. 596). Der Spielraum wird bei kommunalen Plänen begrenzt durch die Befugnis des Regierungsrates, der diese auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit sowie auf die Übereinstimmung mit übergeordneten Planungen überprüft. Pläne, die rechtswidrig oder offensichtlich unzweckmässig sind und Pläne, die übergeordneten Planungen widersprechen, weist er an die Gemeinde zurück (§ 18 Abs. 2 PBG).
2.2 Der Regierungsrat hat die Revision der Ortsplanung der Einwohnergemeinde A.___ auf seine Recht- und Zweckmässigkeit und die Übereinstimmung mit den übergeordneten Plänen überprüft. Bei der nachfolgenden Beurteilung der materiellen Fragen geht das Überprüfungsrecht des Verwaltungsgerichts weniger weit als dasjenige des Regierungsrats. Das Verwaltungsgericht überprüft Rechts- und Sachverhaltsfragen frei, übt jedoch keine Ermessenskontrolle aus (§ 67bis VRG). Es achtet die Gemeindeautonomie und belässt den Planungsbehörden in fachlicher Hinsicht den notwendigen Beurteilungsspielraum. Dies ergibt sich schon aus Art. 2 Abs. 3 RPG: Nachgeordneten Behörden ist der Ermessensspielraum zu belassen, den sie zur Erfüllung ihrer Aufgabe benötigen. Aufgabe des Gerichts ist es zu prüfen, ob die Ortsplanungsrevision rechtmässig ist. Die Grenze des Planungsermessens wird überschritten, sobald Ergebnisse anfallen, die sich als Folge deutlich unsorgfältiger Interessenabwägung sachlich nicht vertreten lassen, d.h. im Lichte der Ziele und Grundsätze der Art. 1 und Art. 3 RPG räumlich nicht mehr als folgerichtig erscheinen (Hänni, a.a.O., S. 113).
3. Das Grundstück GB A.___ Nr. [...] ist im Eigentum des Staates Solothurn. Gemäss bisheriger Zonenplanung liegt es in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Der Kanton betrieb dort einen im Jahr 1973 errichteten Werkhof. Im Jahr 2021 verlegte er den Werkhof nach Wangen bei Olten. Die am 10. Juni 2023 öffentlich aufgelegte Ortsplanungsrevision sah eine Umzonung von GB A.___ Nr. [...] in die Gewerbezone vor. Einsprachen wurden dagegen keine erhoben. Mit dem angefochtenen Beschluss hat der Regierungsrat diese Umzonung von der Genehmigung ausgenommen.
4. Der Regierungsrat führt zur Begründung des angefochtenen Beschlusses aus (E. 3.4.1), die heute rechtskräftige Zonierung entspreche zumindest vorläufig einer optimaleren Lösung für eine vorgesehene Nutzung von kantonalem Interesse als eine Gewerbezone. Es sei geplant, das kantonale Nutzungsinteresse im Rahmen der Richtplananpassung 2026 zu konkretisieren. Die Vorarbeiten und Vorabklärungen seien bereits weitgehend vorhanden. Der Regierungsrat verweist dabei auf den RRB Nr. 2025/1093 mit dem Titel «Planung und Realisierung von Halteplätzen für Schweizer Fahrende (Jenische und Sinti): Weiteres Vorgehen». Entsprechend werde das Grundstück GB A.___ Nr. [...] von der Genehmigung ausgenommen. Dies bedeute, dass vorläufig die heutigen Zonenbestimmungen der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen gelten würden. Im Bauzonenplan sei das Grundstück als Zone für öffentliche Bauten und Anlagen einzufärben, des Weiteren sei eine Textbox zu ergänzen mit dem Vermerk «Gemäss RRB vom 23. Dezember 2025 wird die Umzonung GB A.___ Nr. [...] in die Gewerbezone von der Genehmigung ausgenommen».
5.1 Die Beschwerdeführerin rügt zunächst eine Verletzung der Gemeindeautonomie und Überschreitung der Kognition. Mit dem Hinweis auf eine Absicht, die es im Rahmen der kantonalen Richtplananpassung 2026 zu konkretisieren gelte, stütze sich die Nichtgenehmigung allein auf ein zukünftiges, noch unverbindliches Planungsziel des Regierungsrates, das von der Einwohnergemeinde entschieden abgelehnt werde. Die Parzelle sei namentlich auch aufgrund ihrer exponierten Lage am Ortseingang für die geplante Nutzung vollkommen ungeeignet. Die Planungsabsicht des Kantons habe keinerlei Vorwirkung. Die kommunale Nutzungsplanung dürfe nicht aufgrund einer reinen Planungsabsicht, deren Umsetzung noch in keiner Weise gesichert sei, eingefroren werden. Die Ortsplanung habe sich auf geltendes Recht abzustützen, nicht auf irgendwelche Absichtserklärungen. Ein Verstoss gegen übergeordnetes Recht liege somit mit der Umzonung in die Gewerbezone nicht vor. Inwiefern die Umzonung in die Gewerbezone offensichtlich unzweckmässig sein soll, sei ebenfalls nicht ersichtlich. Die Vorinstanz mache nicht einmal geltend, dass die von der Gemeinde geplante Umnutzung in die Gewerbezone unzweckmässig sei. Der Kanton dürfe als Genehmigungsinstanz nicht unter mehreren zweckmässigen Lösungen wählen beziehungsweise sein eigenes Ermessen an die Stelle des zuständigen Gemeinwesens setzen. Hervorzuheben sei zudem, dass gegen die aufgelegte Umzonung in die Gewerbezone keine Einsprache beziehungsweise Beschwerde erhoben worden sei, auch nicht vom Grundeigentümer selber. Die Nichtgenehmigung der Umzonung von GB A.___ Nr. [...] in die Gewerbezone habe der Regierungsrat ohne Vorliegen einer Einsprache beziehungsweise Beschwerde im Rahmen der Prüfung von Amtes wegen vorgenommen. Es mache aus kognitionsrechtlicher Hinsicht aber nach dem Gesagten durchaus einen Unterschied, ob der Regierungsrat in einer Planungsfrage nur als Genehmigungsbehörde (dann sei er strikte an die eingeschränkte Kognition gemäss § 18 Abs. 2 PBG gebunden) oder aber auch als Beschwerdebehörde agiere (nur diesfalls gelte die volle Kognition gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG). Im vorliegenden Fall gelte somit nicht nur das allgemeine raumplanungsrechtliche Gebot der Zurückhaltung gegenüber nachgeordneten Behörden gemäss Art. 2 Abs. 3 RPG, sondern die verschärfte Kognitionsbeschränkung gemäss § 18 Abs. 2 PBG, wonach die Genehmigungsbehörde nur bei offensichtlich unzweckmässigen Planungen einschreiten dürfe. Mit seinem Entscheid habe der Regierungsrat den ihm zustehenden Ermessensspielraum als Genehmigungsbehörde gemäss § 18 Abs. 2 PBG offensichtlich überschritten. Der Regierungsrat verfolge mit dem Entscheid ein eigennütziges Sonderinteresse in Vertretung der Grundeigentümerschaft und missachte damit seine Rolle als unabhängige Genehmigungsinstanz. Der Kanton hätte als Grundeigentümer Einsprache gegen die geplante Umnutzung in die Gewerbezone erheben müssen und könne dieses Versäumnis nun nicht mehr wettmachen, indem er sich den Hut der Genehmigungsinstanz anziehe und der unangefochtenen Planung einfach die Genehmigung versage.
5.2 Weiter führt die Beschwerdeführerin aus, die vom Gemeinderat beschlossene Umzonung in die Gewerbezone sei durchaus recht- und zweckmässig. Der Regierungsrat stelle dies im Grunde denn auch gar nicht in Frage. Die aktuelle Zonierung in der OeBa beruhe allein auf dem Umstand, dass der Kanton auf der Parzelle bis 2021 einen Werkhof betrieben habe. Der Werkhofzweck sei in § 8 des bisherigen Zonenreglements ausdrücklich festgehalten. Mit dem Wegfall dieses Zwecks stehe der Gemeinderat in der Pflicht, die Nutzungsplanung zu überprüfen und anzupassen. Planung und Wirklichkeit müssten bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden. Dieser Pflicht sei der Gemeinderat mit der Umzonung in die Gewerbezone nachgekommen, zumal der Kanton explizit keinen Bedarf an einer anderen öffentlichen Nutzungsart angemeldet habe. Mit der Nichtgenehmigung habe der Regierungsrat diese kommunale Plananpassungspflicht untergraben und stattdessen die Weitergeltung der alten, nicht mehr zu rechtfertigenden Zonenbestimmung verfügt. Dass die Zonierung in der OeBa für die vom Grundeigentümer vorgesehene Nutzung – wie dies der Regierungsrat bezeichne – «optimaler» sei, treffe zum einen nicht zu. Der Betrieb eines Halteplatzes für Fahrende stelle offensichtlich keine öffentliche Aufgabe dar und sei folglich in der OeBa nicht zonenkonform. Der Plananpassungsbedarf werde vom Regierungsrat denn auch gar nicht bestritten. Zum anderen habe der Grundeigentümer aber auch keinen Anspruch auf einen bestimmten Nutzungsplaninhalt, auch nicht, wenn es sich beim Grundeigentümer um den Kanton handle. Der Regierungsrat könnte den Gemeinderat somit auch nicht dazu zwingen, eine Sondernutzungszone für einen Halteplatz für Fahrende vorzusehen. Keine Gemeinde sei gehalten, alle rechtlich möglichen Zonen auf ihrem Gebiet vorzusehen. Die Umzonung in die Gewerbezone sei sachgerecht und zweckmässig. Weder der Kanton noch die Gemeinde hätten bei GB Nr. [...] einen Bedarf für eine anderweitige öffentliche Aufgabe angemeldet. Die Gemeinde müsse deshalb eine geeignete neue Zone festlegen. Es gehe nicht an, dass der Kanton das Land einfach horte beziehungsweise für eine anderweitige, keineswegs absehbare öffentliche Aufgabe vorrätig halte. Tatsächlich beabsichtige der Kanton auf dem Areal ja auch gar keine öffentliche Nutzung mehr. Die vom Kanton mit den Halteplätzen für Fahrende anvisierte neue Nutzung wäre in der OeBa offensichtlich zonenwidrig. Der OeBa fehle damit jegliche Rechtfertigung. Die Lage des Grundstücks am Siedlungsrand würde an sich eher für eine Auszonung sprechen. Da die Bauten und Anlagen aber ohnehin Bestandesschutz geniessen würden und sich der Grundeigentümer beziehungsweise das Amt für Raumplanung im Rahmen der Vorprüfung gegen eine Auszonung und gegen den Rückbau der Bauten und Anlagen ausgesprochen habe, sei die Rückführung des Grundstücks in eine landwirtschaftszonenkonforme Nutzung zumindest im nächsten Planungshorizont nicht realistisch. Eine Wohnnutzung halte der Gemeinderat wegen der peripheren Lage für nicht zweckmässig. Eine Wohnnutzung würde eine komplette Umnutzung und Mehrbeanspruchung der solitären Geländekammer am Siedlungsrand nach sich ziehen, was der Gemeinderat für nicht erstrebenswert erachte. Die Erschliessung und der Überbauungsgrad sprächen ebenfalls für eine gewerbliche Nutzung, zumal die bestehende Gebäudesubstanz ohne weiteres gewerblich weitergenutzt werden könne. Zu Wohnzwecken sei die bestehende Substanz dagegen nicht geeignet. Gewerbebauland für das lokale Gewerbe sei in der Gemeinde knapp. Die Gemeinde verfüge über fast keine verfügbaren Reserven. Das Grundstück GB A.___ Nr. [...] biete sich aufgrund der Fläche des Grundstücks, der guten Verkehrsanbindung und der vergleichbaren Nutzung wie bisher für eine Umnutzung zur Gewerbezone für ein lokales Kleingewerbe geradezu an. Insgesamt würden die öffentlichen Interessen wie Planungspflicht gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG, Sicherstellung ausreichender Gewerbezonen für das Kleingewerbe, Schonung von Kulturland durch Umzonung statt Neueinzonung von Gewerbeland, Prinzip der Nachhaltigkeit, Entwicklungsstrategie gemäss demokratisch legitimiertem räumlichen Leitbild sowie Wohnsiedlungsentwicklung nach Innen und nicht am Siedlungsrand das Interesse des Grundeigentümers an der Verwirklichung seiner Planungsidee, das heisst der Bereitstellung von Wohnraum für Fahrende, bei weitem überwiegen.
5.3 Das Bau- und Justizdepartement verweist in seiner Vernehmlassung vom 13. März 2026 auf die Planungsgrundsätze zu den Stand- und Durchgangsplätzen für Fahrende des kantonalen Richtplans. Hervorzuheben sei zunächst der Planungsgrundsatz S-5.1 gemäss kantonalem Richtplan, Stand: 29. April 2025. Demnach stellten Kanton und Gemeinden für die ethnische Minderheit der in der Schweiz wohnhaften, aktiv Fahrenden Stand- und Durchgangsplätze zur Verfügung. Das Planungsziel sei insoweit bekannt. Die auf dem Grundstück GB A.___ Nr. [...] vorgesehene Umzonung widerspreche diesem klaren Planungsauftrag. Weiter sei auf den Planungsauftrag S-5.4 hinzuweisen, wonach der Kanton (Bau- und Justizdepartement) ein bis zwei Stand- bzw. Durchgangsplätze für Schweizer Fahrende mit je fünf bis zehn Stellplätzen schaffe. Die betroffenen Gemeinden würden angehört. Der Kanton sei daher gemäss Richtplan zuständig, eine Planung aufzulegen. Diese Planung könne und dürfe die Gemeinde nicht durch eine eigene Planung faktisch unterbinden. Der Regierungsrat agiere somit nicht für den beziehungsweise als Grundeigentümer, sondern als pflichtige Planungsbehörde gemäss obgenanntem Planungsgrundsatz. So genehmige der Bund Richtpläne praxisgemäss ebenfalls nicht, welche Bundesplanungen widersprechen würden.
5.4 Die Beschwerdeführerin entgegnet – mit Hinweis auf SOG 2009 Nr. 18 – gemäss verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung sei keine Gemeinde gehalten, alle denkbaren Zonen auf ihrem Gebiet vorzusehen. So könne in der kommunalen Planung zum Beispiel auf eine reine Wohnzone oder eine Industriezone, aber auch auf einen Standplatz für Fahrende verzichtet werden. Fakt sei, dass der kantonale Richtplan weder die Gemeinde A.___ noch den Kanton verpflichte, einen Standplatz in A.___ zu realisieren. Der Richtplan könne deshalb auch nicht als Begründung für die Nichtgenehmigung der umstrittenen Umzonung hinhalten. Ins Leere greife entsprechend auch das Argument, wonach der Kanton zuständig sei, eine Planung aufzulegen, welche die Gemeinde nicht mit einer eigenen Planung faktisch unterbinden dürfe. Der Kanton sei gestützt auf den Richtplan weder zuständig noch verpflichtet, in A.___ eine Planung aufzulegen. Mit der Nichtgenehmigung verletze der Kanton die Gemeindeautonomie. Ergänzende Ausführungen zu Rechtund Zweckmässigkeit der vom Gemeinderat beschlossenen Umzonung in die Gewerbezone erübrigten sich, da ihre Ausführungen in der Beschwerde von der Vorinstanz nicht bestritten würden.
6.1 Der Regierungsrat begründet seinen Beschluss mit dem Hinweis, «die heute rechtskräftige Zonierung entspricht zumindest vorläufig einer optimaleren Lösung für eine vorgesehene Nutzung von kantonalem Interesse, als eine Gewerbezone» (RRB E. 3.4.1). Diese Ausführungen vermögen nicht zu begründen, weshalb die Zuweisung von GB A.___ Nr. [...] zur Gewerbezone im Sinne von § 18 Abs. 2 PBG rechtswidrig oder offensichtlich unzweckmässig sein soll. Wie die Beschwerdeführerin zutreffend bemerkt, bestreitet die Vorinstanz denn auch deren Ausführungen zur Recht- und Zweckmässigkeit gar nicht. Vielmehr beruft sich der Regierungsrat in seiner Funktion als Genehmigungsbehörde auf die Planungsgrundsätze des Richtplans zu den Stand- und Durchgangsplätzen für Fahrende. Darauf ist nachfolgend einzugehen.
6.2 Der Richtplan formuliert unter dem Titel «S-5 Stand und Durchgangsplätze für Fahrende» das Ziel «Ein bis zwei Stand- bzw. Durchgangsplätze schaffen mit je fünf bis zehn Stellplätzen» (Lit. B). Unter «D. Darstellung» wird sodann Folgendes ausgeführt: «Richtplankarte: Darstellung der Stand- bzw. Durchgangsplätze für Fahrende (offen)». Anschliessend folgen die Beschlüsse. Es sind dies zunächst die Planungsgrundsätze S- 5.1: «Kanton und Gemeinden stellen für die ethnische Minderheit der in der Schweiz wohnhaften aktiv Fahrenden Stand- und Durchgangsplätze zur Verfügung», S-5.2: «Der Kanton (Bau- und Justizdepartement) erstellt und finanziert die Stand- und Durchgangsplätze. Gemeinden oder Private stellen in der Regel den Betrieb sicher. Sofern der Stand- und Durchgangsplatz nicht kostendeckend betrieben werden kann, übernimmt der Kanton die nachweislich entstandenen Kosten der Gemeinden» und S-5.3: «Spontanhalte für in der Schweiz wohnhafte oder heimatberechtigte Fahrende ergänzen die Durchgangsplätze. Spontanhalte sind durch die Behörden soweit zu tolerieren, als keine öffentlichen Interessen dagegen sprechen». Weiter enthalten die Beschlüsse die Planungsaufträge S-5.4: «Der Kanton (Bau- und Justizdepartement) schafft ein bis zwei Stand- bzw. Durchgangsplätze für Schweizer Fahrende mit je fünf bis zehn Stellplätzen. Die betroffenen Gemeinden werden angehört. Strom- und Wasseranschlüsse sind sicherzustellen».
6.3. Der Richtplan enthält die Planungsabsicht, ein- bis zwei Stand- beziehungsweise Durchgangsplätze für Fahrende zu schaffen. Die Standorte werden nicht definiert. Die Richtplankarte wird in dieser Hinsicht ausdrücklich als «offen» bezeichnet. Die Zuweisung von GB A.___ Nr. [...] zur Gewerbezone widerspricht dem Richtplan somit nicht. Daran ändert auch der von der Vorinstanz erwähnte RRB Nr. 2025/1093 vom 23. Juni 2025 nichts. Gemäss Ziffer 3.3 dieses Beschlusses wird das Amt für Raumplanung beauftragt, die Gebiete für Halteplätze für Schweizer Fahrende (Jenische und Sinti) in den Einwohnergemeinde [...] und A.___ als Vorhaben in die Richtplananpassung 2026 aufzunehmen. Bei diesem Beschluss handelt es sich bloss um eine Absichtserklärung. Dem Beschluss kommt keine Vorwirkung zu, zumal die Einwohnergemeinde A.___ die Planungsabsicht entschieden ablehnt (vgl. Beschluss des Verwaltungsgerichts VWBES.2025.251 vom 2. September 2025). In der von der Staatskanzlei veröffentlichen Medienmitteilung dazu wird denn auch festgehalten, dass dann auch noch der Kantonsrat (und damit die «oberste aufsichtführende Behörde des Kantons» [Art 66 Verfassung des Kantons Solothurn, KV, BGS 111.1]) seine Meinung dazu werde äussern können, ob er eine solche Festsetzung unterstütze (https://so.ch/verwaltung/staatskanzlei/medien/medienmitteilung/news /halteplaetze-fuer-schweizer-fahrende-konkrete-planung-ist-aufgegleist/). Die Zuweisung von GB A.___ Nr. [...] zur Gewerbezone steht nicht im Widerspruch zum Richtplan.
7. Der Staat Solothurn erhob gegen die Zuweisung des in seinem Eigentum stehenden Grundstücks GB A.___ Nr. [...] zur Gewerbezone keine Einsprache. Ebensowenig wurde eine Planungszone erlassen (§ 11 Art. 1, lit b i.V. mit § 71, Art. 1 RPG). Der Regierungsrat darf diese Zuweisung deshalb nur dann nicht genehmigen und die Planung an die Gemeinde zurückweisen, wenn sie rechtswidrig oder offensichtlich unzweckmässig ist oder übergeordneten Planungen widerspricht (§ 18 Abs. 2 PBG). Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Die Zuweisung von GB A.___ Nr. [...] zur Gewerbezone ist weder offensichtlich unzweckmässig noch rechtswidrig. Ganz abgesehen davon dürfte eine Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, wie sie nach dem mit der vorliegenden Beschwerde angefochtenen Beschluss des Regierungsrates weiterhin in Kraft bleiben würde, dem Anliegen des Kantons ebensowenig dienen wie die von der Gemeinde zu Recht neu als zweckmässig erachtete Gewerbezone. Ebensowenig widerspricht die Umzonung übergeordneten Planungen, insbesondere auch nicht dem Richtplan. Die Beschwerde der Einwohnergemeinde A.___ ist deshalb gutzuheissen.
8.1 Die Kosten des Verfahrens gehen bei diesem Ausgang zu Lasten des Staates Solothurn.
8.2 Den am verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren beteiligten Behörden werden in der Regel keine Verfahrenskosten auferlegt und keine Parteientschädigungen zugesprochen. Eine Ausnahme wird für kleinere und mittlere Gemeinden gemacht, die weniger als 10‘000 Einwohner aufweisen und daher wohl über keinen eigenen Rechtsdienst verfügen und sich in komplexeren Angelegenheiten durch einen Rechtsanwalt vertreten lassen müssen (vgl. SOG 2010 Nr. 20; Urteil des Bundesgerichts 1C_44/2017 vom 19. Juli 2017 E. 4.3). Eine solche Ausnahme liegt vor, weshalb der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung zuzusprechen ist, welche vom Staat Solothurn zu tragen ist. Der vom Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin geltend gemachte Betrag von CHF 8'660.40 inkl. Auslagen und MWST für das Verfahren vor Verwaltungsgericht erscheint angemessen.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen.
- Ziffer 5.2 des RRB Nr. 2025/2198 vom 23. Dezember 2025 wird aufgehoben.
- Die Umzonung des Grundstücks GB A.___ Nr. [...] in die Gewerbezone wird genehmigt.
2. Der Staat Solothurn hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen.
3. Der Staat Solothurn hat der Einwohnergemeinde A.___ für das Verfahren vor Verwaltungsgericht eine Parteientschädigung von CHF 8'660.40 zu bezahlen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin
Obrecht Steiner Blut-Kaufmann