Verwaltungsgericht
Urteil vom 17. Dezember 2024
Es wirken mit:
Präsident Thomann
Oberrichter Hagmann
Oberrichterin Obrecht Steiner
Gerichtsschreiberin Blut-Kaufmann
In Sachen
A.___, vertreten durch B.___
Beschwerdeführer
gegen
1. Bau- und Justizdepartement,
2. Volkswirtschaftsdepartement,
Beschwerdegegner
betreffend Bauen ausserhalb der Bauzone / Erweiterung Weideweg
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Mit Eingang vom 18. September 2023 stellte A.___ bei der Einwohnergemeinde [...] für das Grundstück GB Nr. [...] ein nachträgliches Baugesuch betreffend die Erweiterung eines Weideweges.
2. Das bereits erstellte Bauprojekt wurde publiziert und vom 6. bis 19. Oktober 2023 öffentlich aufgelegt. Während der Auflagefrist sind keine Einsprachen eingegangen.
3. Da das betreffende Grundstück ausserhalb der Bauzone liegt, wurde das Bauvorhaben dem zuständigen Bau- und Justizdepartement (BJD) zur Prüfung überwiesen. In der Folge prüfte das Departement sowohl die Rechtmässigkeit des bestehenden Weideweges als auch die Erweiterung desselben. Mithin wurden somit zwei Teilbauvorhaben beurteilt.
4. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs verfügte das BJD zusammen mit dem Volkswirtschaftsdepartement (VWD) (nachfolgend für beide: Vorinstanz) am 3. April 2024, dass sowohl das Bauvorhaben Erweiterung als auch die (ursprüngliche) Erstellung des Weideweges weder zonenkonform sei noch die Voraussetzungen von Art. 24 ff. RPG (Raumplanungsgesetz, SR 700) für eine Ausnahmebewilligung erfüllt seien. Eine nachträgliche (Ausnahme-) Baubewilligung werde nicht erteilt. Ebenfalls werde eine nachträgliche Rodungsbewilligung nach Art. 5 WaG (Bundesgesetz über den Wald, SR 921.0) nicht erteilt. Unter Vorgabe der einzelnen Arbeiten seien die erstellten Bauten bis zum 31. Oktober 2024 zurückzubauen. Sollten die Bauten nicht innert Frist zurückgebaut haben, werde das Oberamt mit der Vollstreckung beauftragt. Schliesslich habe der Bauherr die entstandenen Verfahrenskosten von CHF 400.00 zu bezahlen.
5. Am 17. Mai 2024 eröffnete die dafür zuständige Baukommission [...] den abschlägigen Bauentscheid zusammen mit dem Entscheid der Vorinstanz vom 3. April 2024.
6. Gegen diese Verfügung erhob A.___ (nachfolgend Beschwerdeführer), vertreten durch B.___, am 23. Mai 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sinngemäss beantragte er die Aufhebung des angeordneten Rückbaus und die nachträgliche Bewilligung des ursprünglichen Weges und dessen Erweiterung.
7. Beim Verwaltungsgericht gingen am 5. Juli 2024 (BJD) und am 9. Juli 2024 (VWD) die Beschwerdeantworten der zuständigen Departemente ein, wonach die erhobene Beschwerde unter Kostenfolge abzuweisen sei.
8. Am 23. Juli 2024 führte das Verwaltungsgericht einen öffentlichen Delegationsaugenschein vor Ort durch. Die kantonalen Amtsstellen verzichteten auf eine Teilnahme. Über den Augenschein wurde ein Protokoll mit Fotomappe erstellt.
9. Darauf holte das Verwaltungsgericht am 25. Juli 2024 schriftliche Auskünfte von den vom Beschwerdeführer beantragten Zeugen ein.
10. Am 27. August 2024 wurde den Parteien das Protokoll des Augenscheins sowie die schriftlichen Auskünfte zur Stellungnahme zugestellt. Die Stellungnahmen gingen am 6. (BJD) und 12. September 2024 (VWD) ein.
11. Die Angelegenheit ist spruchreif. Für die Parteistandpunkte und die Erwägungen der Vorinstanz wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen.
II.
1.1 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 2 Abs. 3 der kantonalen Bauverordnung, KBV, BGS 711.61, § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). A.___ ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.2 Vorliegend richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid einer Behörde, die als erste Instanz verfügt hat. Insofern kann das Verwaltungsgericht den Entscheid auch auf Unangemessenheit überprüfen (Art. 67bis Abs. 2 Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11).
2.1 Vorab ist festzuhalten, was der vom Verwaltungsgericht durchgeführte Delegationsaugenschein ergeben hat (Auszug aus dem Protokoll des Augenscheins vom 23. Juli 2024):
«Der Wald liegt inmitten zweier Wiesen, welche bemerkenswert steil abfallen. Das Wiesland ist auf beiden Seiten nicht mittels Zauns vom Wald abgegrenzt. Vor dem Wald und nach dem Wald wird der Weg durch das Wiesland weitergeführt. Der im Wald liegende Weg scheint relativ kurz, schätzungsweise unter 80m. Der Weg ist gekennzeichnet durch Traktor- oder Spuren anderer bereifter Gerätschaften. Ein anderer/weiterer Weg ist im betreffenden Wald nicht auszumachen. Das Aushubmaterial wurde vollständig in die Verbreiterung des Weges verarbeitet. So ist weder eine Aushubdeponie noch Fremdmaterial auszumachen. Künstlich verbautes Material (wie Beton und dergleichen) ist nicht festzustellen. Zwei Baumstrunke durch Fällung sind sichtbar, weitere sind visuell nicht festzustellen. Aufgrund der Weiterführung des Weges nach und vor dem Wald, des einzweigenden Weges von der […]strasse sowie des Eindrucks der Parteibefragung dürfte der Weg vor dem Ausbau schon lange bestanden haben. Eine sinnvolle Bewirtschaftung des Wald- und Wiesenlandes dürfte ansonsten kaum möglich gewesen sein. Aufgrund der konkreten Situation und des gewonnenen Eindrucks vor Ort ist es nachvollziehbar, dass der Weg für die Bewirtschaftung des doch grösseren Waldabschnittes gebraucht wurde. Der Distanzstein scheint völlig unberührt und vom Bauprojekt nicht betroffen.»
2.2 Im Weiteren ist festzuhalten und auch aufgrund der Fotografien ohne Weiteres feststellbar, dass es sich beim Weg innerhalb und ausserhalb des Waldes um einen unbefestigten, naturbelassenen Weg handelt. Der Weg ausserhalb des Waldes dürfte durch das mehr oder weniger regelmässige Befahren mit einem Traktor oder dergleichen entstanden sein. Ein künstlicher Eingriff oder weitere Befestigungen sind nicht zu erkennen. Der Weg innerhalb des Waldes wurde im Rahmen des vorliegend zu prüfenden Bauvorhabens verbreitert und mit dem abgetragenen Material naturbelassen befestigt.
Exemplarisch hierzu Fotografien, welche den Weg einmal innerhalb und ausserhalb des Waldes darstellen: (ausserhalb Wald) (innerhalb Wald)
3.1 Das Baugrundstück befindet sich gemäss rechtsgültigem Zonenplan ausserhalb der Bauzone zu Teilen im Wald und in der Landwirtschaftszone, überlagert mit der Juraschutzzone, und dem Gewässerschutzbereich Au, Lärmempfindlichkeitsstufe ES III, Gefahrenstufe Rutschungen, Lockergestein. Neben der ordentlichen Baubewilligung bedarf das Bauprojekt somit der kantonalen Bewilligung (§ 38bis Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes [PBG, BGS 711.1]). Zunächst ist zu prüfen, ob das Vorhaben zonenkonform ist und eine Bewilligung nach Art. 22 Abs. 2 RPG erteilt werden kann. Sollte dies nicht der Fall sein, ist zu prüfen, ob eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG in Frage kommt.
3.2 Zonenkonform sind in der Landwirtschaftszone Bauten und Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind (Art. 16a Abs. 1 Satz 1 RPG). Diese Vorgaben werden präzisiert durch die Raumplanungsverordnung (RPV, SR 700.1). Nach Art. 34 Abs. 1 RPV sind in der Landwirtschaftszone Bauten und Anlagen zonenkonform, wenn sie der bodenabhängigen Bewirtschaftung oder der inneren Aufstockung dienen oder – in den dafür vorgesehenen Gebieten gemäss Art. 16a Abs. 3 RPG – für eine Bewirtschaftung benötigt werden für die Produktion verwertbarer Erzeugnisse aus Pflanzenbau und Nutztierhaltung (lit. a) oder die Bewirtschaftung naturnaher Flächen (lit. b). Die Bewilligung darf nach Art. 34 Abs. 4 RPV nur erteilt werden, wenn die Baute oder Anlage für die in Frage stehende Bewirtschaftung nötig ist (lit. a), der Baute oder Anlage am vorgesehenen Standort keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b) und der Betrieb voraussichtlich längerfristig bestehen kann (lit. c).
4.1 Die Vorinstanz unterscheidet betreffend der (Weide-) Wege zwischen solchen im und ausserhalb des Waldes. Bezüglich des ausserhalb des Waldes, in der Landwirtschaftszone liegenden Weges, argumentiert die Vorinstanz, dass keine Betriebsnotwendigkeit zu eruieren sei bzw. keine Notwendigkeit eines Weges bestehe. Entsprechend könne eine Bewilligung nicht erteilt werden. Zwar gibt ein Baugesuch den zu beurteilenden Sachverhalt grundsätzlich vor, jedoch hat die Vorinstanz diesen ausgeweitet, um die Rechtmässigkeit für den «ursprünglichen Weideweg» zu beurteilen. Es ist nicht ohne Weiteres nachvollziehbar, welche Wege die Vorinstanz mit «…, den auf der Landwirtschaftszone (ausserhalb des Waldes) liegenden Teil…» überhaupt meint bzw. ist eine nachvollziehbare Bezeichnung der nicht bewilligten (und schliesslich wegverfügten) Weidewege nicht auszumachen (E. II. 8.), dies bei einem Grundstück mit einer Fläche gemäss geo.so.ch von 192'430 m2. Eine Vollstreckung der Verfügung wäre unter diesen Umständen kaum möglich.
4.2 Jedenfalls ist die Argumentation, welche im Übrigen nicht weiter begründet wird, wonach die Weidewege (ausserhalb des Waldes) nicht bewilligungsfähig seien, wenig überzeugend. Gemäss Art. 16a Abs. 1 RPG sind Bauten und Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind, zonenkonform. Wie sich aus dem Baugesuch und der anlässlich des Augenscheins durchgeführten Parteibefragung ergibt, wird das betreffende Grundstück und explizit die Wiese um den Wald als Weidewiese benutzt. So gab der Beschwerdeführer an, dass die Rinder auf beiden Seiten des Waldes weiden. Aufgrund der überaus grossen Grundstückfläche, der Beschaffenheit und Anlage des Weges (wohl eher festgefahrener Pfad), hat dieser, entgegen der Meinung der Vorinstanz, in der Landwirtschaftszone wohl als zonenkonform zu gelten. Jedenfalls kann nicht ohne weitere Abklärungen die Zonenkonformität kaum begründet verneint werden. Es ist ohne weiteres nachvollziehbar, dass der Beschwerdeführer zur Bewirtschaftung seines Betriebes auf einem derart grossen Landstück mit dieser Topographie auf Maschinen angewiesen ist. Ohnehin ist nicht vorstellbar, dass der Weg (ausserhalb des Waldes) anders als zur landwirtschaftlichen Nutzung gebraucht werden könnte. Augenscheinlich dient das Wegnetz ausserhalb des Waldes der Bewirtschaftung des landwirtschaftlichen Betriebes. Der guten Ordnung halber sei darauf hingewiesen, dass anlässlich des Augenscheins ausschliesslich naturbelassene, weitgehend durch regelmässiges Befahren von Gerätschaften, erkennbare Pfade festgestellt werden konnten. Abtragungen, Aufschüttungen und dergleichen konnten nicht festgestellt werden. Inwieweit solche der Baubewilligungspflicht überhaupt unterstehen, ist nicht ohne Weiteres erstellt. Da die Zonenkonformität in der angefochtenen Verfügung nicht nachvollziehbar verneint wurde und die übrigen Voraussetzungen einer nachträglichen Bewilligung abzuklären sind, hat die Vorinstanz die entsprechenden Erhebungen vorzunehmen.
5.1 Als Wald gilt jede Fläche, die mit Waldbäumen oder Waldsträuchern bestockt ist und Waldfunktionen erfüllen kann (Art. 2 Abs. 1 Bundesgesetz über den Wald, WaG, SR 921.0). Gemäss § 8 Abs. 1 des kantonalen Waldgesetzes (WaG, BGS 931.1) dürfen im Wald nur forstbetriebliche Bauten und Anlagen erstellt werden. Das Verfahren für die Planung und den Bau richtet sich nach dem Planungs- und Baugesetz. Nicht zonenkonforme Bauten und Anlagen bedürfen der Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG sowie der Rodungsbewilligung oder der Bewilligung zur nachteiligen Nutzung (§ 24 Waldverordnung, WaV, BGS 931.12). Als Wald gelten auch unbestockte oder ertragslose Flächen eines Waldgrundstückes, wie Blössen, Waldstrassen und andere forstliche Bauten und Anlagen (Art. 2 Abs. 2 lit. b WaG).
5.2 Der Beschwerdeführer bezeichnete im Baugesuch sein Projekt als «Erweiterung Weideweg». Gemeint war der Weg durch den Wald hindurch. Die Vorinstanz hat dazu in der angefochtenen Verfügung vom 3. April 2024 die Bewilligungsfähigkeit eines solchen ausschliesslichen «Weideweges» korrekt wiedergegeben (E. II Ziff. 9 ff.). Im vorliegenden Verfahren macht der Beschwerdeführer nun erstmals geltend, dass der Weg der Bewirtschaftung des Waldes dient. So wird in der Beschwerdeschrift vom 23. Mai 2024 ausgeführt, dass der Weg zu einem forsttechnisch brauchbaren Bewirtschaftungsweg ausgebaut werden soll. Auch anlässlich der Parteibefragung vom 23. Juli 2024 wurde angegeben, dass das betreffende Waldstück nicht anders als über den Weg sinnvoll bewirtschaftet werden könne. Sie würden auch hier Holz schlagen, vorwiegend zum Eigengebrauch (Schnitzelheizung), überschüssiges Holz werde verkauft.
5.3 Das Verwaltungsgericht entscheidet aufgrund des Sachverhalts, wie er sich zum Urteilszeitpunkt darstellt (§ 35 Abs. 1bis VRG; Urteil des Bundesgerichts 2C_163/2021 E. 6.2). Zwar ist der nun geltend gemachte Zweck des Weges auf den ersten Blick als nachgeschoben zu werten. Die glaubwürdigen Angaben anlässlich der Parteibefragung und insbesondere der durchgeführte Augenschein lassen es aber als sehr wahrscheinlich erscheinen, dass der Weg der Bewirtschaftung des Waldes dient. Die topographische Lage des Waldstückes und die Tatsache, dass kein anderer (Bewirtschaftungs-) Weg im Wald vorhanden ist, machen es beinahe unmöglich, dass das doch über 6'000 m2 (gemäss geo.so.ch) grosse Waldstück einigermassen sinnvoll bewirtschaftet werden kann. Die Bewirtschaftung des Waldes wird nach Art. 20 Abs. 1 WaG vorausgesetzt, damit er seinen Funktion dauernd und uneingeschränkt erfüllen kann. Der Begriff der Waldbewirtschaftung ist ein forstlicher Begriff und meint alles forstliche Handeln im Wald (Thomas Abt / Roland Norer / Florian Wild / Nicolas Wisard [Hrsg.]: WaG, Kommentar zum Waldgesetz, Genf 2022, Art. 20 N 33). Mit Waldstrassen und anderen forstlichen Bauten und Anlagen sind zonenkonforme Bauten und Anlagen gemeint, die der zweckmässigen Bewirtschaftung und Erhaltung des Waldes, nicht aber anderen Zwecken wie z.B. Landwirtschaft, Tourismus, Energieversorgung oder Abfallentsorgung dienen. Eine Waldstrasse ist eine Erschliessungsanlage, die der Pflege und Nutzung des Waldes dient und nach den Interessen des Waldes dimensioniert und angelegt ist. Zu beachten ist, dass Waldstrassen vielfach multifunktional sein können (Thomas Abt et al., a.a.O., Art. 2 N 42 ff.). Nicht als Rodung und damit nicht als Zweckentfremdung des Waldes gilt nach Art. 4 WaV die Beanspruchung von Wald für forstliche Bauten und Anlagen sowie für nichtforstliche Kleinbauten und -anlagen (BGE 139 II 134 E. 6.2). Mithin kann somit nicht ausgeschlossen werden, dass der zur Diskussion stehende Weg zonenkonform ist, gerade auch im Hinblick darauf, dass auch eine multifunktionale Nutzung, zwar in engem Rahmen, aber auch unter Berücksichtigung der Waldgesetzgebung möglich sein soll.
6. Im Ergebnis ist die Beschwerde gutzuheissen und die Verfügung vom 3. April 2024 vollständig aufzuheben. Die Vorinstanz wird das Baugesuch unter dem Aspekt eines Waldbewirtschaftungswegs neu zu beurteilen und über das weitere Vorgehen zu befinden haben. Insbesondere wäre bei einem allfälligen Rückbau genau zu bezeichnen, welche Wege zurückzubauen sind.
7. Die angefochtene Verfügung vom 3. April 2024 wurde zusammen mit dem kommunalen Bauentscheid vom 17. Mai 2024 eröffnet. Inhaltlich sind die beiden Verfügungen deckungsgleich. Die Vorinstanz wird somit auch über eine allfällige Aufhebung des kommunalen Entscheids zu befinden haben, welcher mit der vorliegend zu beurteilenden Beschwerde als mitangefochten gilt.
8. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten vor Verwaltungsgericht vom Kanton Solothurn zu tragen. Eine Parteientschädigung ist nicht beantragt worden.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen: Die Verfügung vom 3. April 2024 des Bau- und Justizdepartements sowie des Volkswirtschaftsdepartementes wird aufgehoben und die Angelegenheit zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen zurückgewiesen.
2. Der Kanton Solothurn hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Präsident Die Gerichtsschreiberin
Thomann Blut-Kaufmann