Verwaltungsgericht
Urteil vom 20. März 2025
Es wirken mit:
Präsident Thomann
Oberrichter Hagmann
Oberrichterin Obrecht Steiner
Gerichtsschreiber Luder
In Sachen
1. A.___
2. B.___
3. C.___
4. D.___
5. E.___
6. F.___
7. G.___
8. H.___
9. I.___
10. J.___
11. K.___
12. L.___
13. M.___
alle vertreten durch N.___
Beschwerdeführer
gegen
1. Bauund Justizdepartement,
2. O.___
3. P.___, vertreten durch Rechtsanwalt Alexander Cica,
4. Q.___
5. R.___
6. S.___
Nr. 4 bis 6 vertreten durch T.___
Beschwerdegegner
betreffend Baubewilligung Mobilfunkantenne / Beschwerdelegitimation
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Die P.___ reichte am 16. August 2022 bei der Baudirektion [...] ein Baugesuch für den Neubau einer Mobilfunkanlage auf GB [...] Nr. [...] ein. Das Baugrundstück befindet sich in der Wohnzone, Bauklasse 4. Nach § 13 Abs. 1, Satz 1 des Zonenreglements [...] vom 2. Juli 2002 sind in dieser Zone Wohnbauten, nichtstörende Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe zulässig.
2. Mit Beschluss vom 8. Mai 2023 (eröffnet mit Schreiben vom 26. Mai 2023) erteilte die O.___ dem Vorhaben unter Auflagen und Bedingungen die baurechtliche Bewilligung. Die Einsprache von A.___ und Mitunterzeichner wurde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde.
3. Auf eine am 12. Juni 2023 dagegen erhobene Beschwerde von A.___ trat das Bau- und Justizdepartement (BJD) mit Verfügung vom 23. April 2024 nicht ein. Die Verfahrenskosten in der Höhe von CHF 1'000.00 wurden A.___ auferlegt. Zudem wurde ihm eine Parteientschädigung über CHF 2'921.35 zur Bezahlung auferlegt.
4. Gegen diese Verfügung erhob A.___, vertreten durch N.___ (nachfolgend Beschwerdeführer) mit Schreiben vom 6. Mai 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er stellte folgende Anträge:
1. Das Verfahren sei zur korrekten Feststellung des Sachverhalts und zur vollständigen Abklärung der tatsächlichen Strahlenbelastung direkt unterhalb der Antenne an die Vorinstanz zurückzuweisen (siehe auch Verfahrensantrag 3).
2. Eventualiter sei der Entscheid der Vorinstanz aufzuheben und die Baubewilligung für die Errichtung der Mobilfunkantenne sei der Beschwerdegegnerin zu verweigern. Die Baubewilligung sei zu widerrufen.
3. Es sei eine Frist von 30 Tagen festzulegen, damit die Beschwerdeführer eine ausführliche Beschwerdebegründung nachreichen können.
Unter den gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz.
5. Der Beschwerdeführer reichte mit Eingabe vom 24. Mai 2024 Unterschriften zur Beschwerde nach.
6. Mit Verfügung des Verwaltungsgerichts vom 27. Juni 2024 wurde festgestellt, dass innert Frist keine Beschwerdeergänzung eingegangen ist (vgl. Ziff. 1 der Verfügung).
7. Das BJD verzichtete auf eine Vernehmlassung und schloss mit Eingabe vom 4. Juli 2024 auf Abweisung der Beschwerde. Unter Kostenfolge zu Lasten des Beschwerdeführers.
8. Die Baudirektion [...] verwies mit Eingabe vom 9. Juli 2024 auf ihre beim BJD eingereichte Vernehmlassung vom 15. September 2023.
9. Die P.___, vertreten durch Rechtsanwalt Alexander Cica (nachfolgend Beschwerdegegnerin), beantragte mit Beschwerdeantwort vom 31. Juli 2024 die kostenfällige Abweisung der Beschwerde, soweit und sofern darauf einzutreten sei.
10. Mit Verfügung des Verwaltungsgerichts vom 17. September 2024 wurde den Parteien Gelegenheit gegeben bis 8. Oktober 2024 allfällige Bemerkungen einzureichen (vgl. Ziff. 2 der Verfügung). Von dieser Möglichkeit haben die Parteien innert Frist keinen Gebrauch gemacht.
11. Mit Eingabe vom 12. Dezember 2024 reichte der Beschwerdeführer eine «nachträgliche Eingabe wegen neuer Rechtsprechung» ein.
12. Die Beschwerdegegnerin nahm mit Schreiben vom 20. Dezember 2024 hierzu Stellung.
13. Für die Parteistandpunkte und die Erwägungen der Vorinstanz wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen.
II.
1.1 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). A.___ hat am Einsprache- und Beschwerdeverfahren vor der Vorinstanz teilgenommen. Er ist durch die angefochtene Verfügung beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf seine Beschwerde ist im Grundsatz einzutreten.
1.2 B.___, C.___, D.___, E.___, F.___, G.___, H.___, I.___, J.___, K.___, L.___ und M.___ haben allesamt nicht am vorinstanzlichen Beschwerdeverfahren teilgenommen (vgl. hierzu auch Ziff. 1 und Ziff. 2 der Verfügung des BJD vom 22. Januar 2024), weshalb auf ihre Beschwerden nicht einzutreten ist. Somit erübrigt sich die Überprüfung, ob für das vorliegende Beschwerdeverfahren gehörige Vertretungs-Vollmachten durch die Beschwerdeführenden Nrn. 2 bis 13 ausgestellt wurden, was wohl zu verneinen wäre.
2. Soweit der Beschwerdeführer eine Gehörsverletzung von Dritten (weitere Beschwerdeführer vor dem BJD) ins Recht legt, ist er nicht zu hören. Im vorinstanzlichen Verfahren durfte das BJD nach ungenutzt abgelaufener Frist zur Nachreichung von Vollmachten - davon ausgehen, dass nur A.___ Beschwerde erhebt (vgl. Ziff. 3 inkl. zugehöriger Begründung der Verfügung des BJD vom 31. Oktober 2023 sowie Ziff. 1 und 2 der Verfügung des BJD vom 22. Januar 2024).
3. Mit Verfügung des Verwaltungsgerichts vom 10. Mai 2024 wurde N.___ darauf hingewiesen, dass sie künftig zu keinen Vertretungen mehr zugelassen wird. Nach § 2 f. des Gesetzes über die Rechtsanwälte und Rechtsanwältinnen (Anwaltsgesetz, AnwG, BGS 127.10) gilt im Kanton Solothurn das Anwaltsmonopol. Grundsätzlich darf nur ein im Anwaltsregister eingetragener Rechtsbeistand regelmässig vor solothurnischen Gerichten auftreten. Eine gelegentliche Vertretung ist aber auch anderen handlungsfähigen Personen gestattet (§ 2 Abs. 2 AnwG). N.___ hat in den letzten Jahren bereits mehrfach als Parteivertretung vor Verwaltungsgericht gewirkt. Zukünftig ist nicht mehr von einer gelegentlichen Vertretung auszugehen. Für das vorliegende Verfahren wird die Vertretung durch N.___ hingegen (noch) akzeptiert.
4.1 Das BJD trat auf die Beschwerde nicht ein, da sich der Wohnort des Beschwerdeführers nicht innerhalb des Einspracheperimeters befinde und auch sein Anstellungsverhältnis bzw. seine Arbeitstätigkeit innerhalb des Perimeters keine Legitimation begründe.
4.2 Zu prüfen ist, ob das BJD zu Recht nicht auf die Beschwerde von A.___ eingetreten ist.
4.3 Der Beschwerdeführer muss anhand der Argumentation des angefochtenen Entscheids darlegen, weshalb dieser aus seiner Sicht falsch ist. Er setzt sich im vorliegenden Verfahren jedoch nicht vertieft mit den Erwägungen der Vorinstanz auseinander. Wo er dies unterlässt, verkommen seine Ausführungen zu appellatorischer Kritik, die dem Rügeprinzip nicht zu genügen vermag.
4.4 Der Beschwerdeführer bringt im Zusammenhang mit der Beschwerdelegitimation vor, er lebe innerhalb des Einspracheperimeters von 874 m. Es hätten über 50 Personen im näheren Umkreis Beschwerde erhoben.
4.5 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind die in der näheren Umgebung einer projektierten Mobilfunkanlage wohnenden Personen durch die von der Anlage ausgehenden Strahlen in besonderer Weise betroffen (Urteil des Bundes-gerichts 1A.142/2001 E. 2.1). Zur Einsprache bzw. Beschwerde ist legitimiert, wer an einem Ort mit empfindlicher Nutzung (OMEN) einer anlagebedingten Strahlung von über 10% des Anlagegrenzwertes der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV, SR 814.710) ausgesetzt sein kann (vgl. BGE 128 II 168 E. 2 mit Hinweisen; Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, Vollzugsempfehlung zur NISV, herausgegeben vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL], 2002 [nachfolgend: Vollzugsempfehlung zur NISV], Ziff. 2.4.2).
Wie voranstehend dargelegt, sind nebst dem Beschwerdeführer keine weiteren Beschwerdeführer Partei im vorliegenden Verfahren (vgl. Ziff. II. E. 1.2 f.). Soweit sich der Beschwerdeführer auf Legitimationsgründe von Dritten beruft, ist darauf nicht weiter einzugehen.
Die Berechnung des Einspracheperimeters ist dem Zusatzblatt 2 zum Standortdatenblatt vom 30. September 2022 zu entnehmen und mit 874 m angegeben. Der Wohnort des Beschwerdeführers befindet sich mit einer Distanz von etwa [...] m zur geplanten Mobilfunkanlage ausserhalb des Einspracheperimeters. Gestützt auf seinen Wohnort vermag der Beschwerdeführer somit keine Beschwerdelegitimation abzuleiten.
4.6 Sodann macht der Beschwerdeführer geltend, sein Arbeitsplatz befinde sich innerhalb des Einspracheperimeters. Es gebe keine Bedingung, dass nur Arbeitnehmer mit Arbeitsplätzen an OMEN einspracheberechtigt seien. Der Beschwerdeführer sei beauftragt, den Unterhalt der Liegenschaft und des Umschwungs (Gartenarbeiten, Reinigungsarbeiten etc.) an der [...]strasse sicherzustellen. Er halte sich somit an einem räumlich begrenzten Ort auf, um seiner Arbeit nachzukommen. Er sei damit länger als ein «gewöhnlicher Mensch» der Strahlung ausgesetzt. Ob es sich beim Treppenhaus oder dem Umschwung der Liegenschaft um einen OMEN handle, sei nicht von Belang. Entscheidend sei einzig, dass sich der Beschwerdeführer nachweislich regelmässig und längere Zeit im Einspracheradius aufhalte.
4.7 Als OMEN gelten nach Art. 3 Abs. 3 NISV Räume in Gebäuden, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten (lit. a); öffentliche oder private, raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze (lit. b) sowie diejenigen Flächen von unüberbauten Grundstücken, auf denen Nutzungen nach den Buchstaben a und b zugelassen sind (lit. c). An diesen Orten ist der Anlagegrenzwert einzuhalten. Unter Räume in Gebäuden, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten, können auch ständige Arbeitsplätze fallen (BGE 128 II 168 E. 2.4; Vollzugsempfehlung zur NISV, Ziff. 2.1.3). Im Zusammenhang mit der Legitimation zur Beschwerde aufgrund eines Arbeitsplatzes ist - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers - das Abstellen auf die OMEN naheliegend, da es sonst am Nachweis der besonderen Betroffenheit (durch Strahlung) fehlt. Zudem ist ein Aufenthalt im Freien (und eben nicht in einem Raum), am selben Ort bzw. in einem räumlich begrenzten Bereich, in der Regel zeitlich stark begrenzt.
4.8 Das BJD erwog in der angefochtenen Verfügung, der Beschwerdeführer habe zwar belegt, dass er innerhalb des Einspracheperimeters teilweise erwerbstätig sei, es fehle ihm aber - aufgrund des Arbeitsvolumens und der unterschiedlichen Arbeitsräume - an einem ständigen Arbeitsplatz. Es gelangte zum Schluss, dass die räumliche Beziehungsnähe zum streitgegenständlichen Bauvorhaben nicht vorliege. Der Beschwerdeführer sei nicht besonders berührt und auf die Beschwerde sei nicht einzutreten.
4.9 Als ständiger Arbeitsplatz gilt gemäss Definition des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO) ein Arbeitsbereich, wenn er während mehr als 2½ Tagen pro Woche durch einen Arbeitnehmer bzw. eine Arbeitnehmerin oder auch durch mehrere Personen nacheinander besetzt ist. Dieser Arbeitsbereich kann auf einen kleinen Raumbereich begrenzt sein oder sich über den ganzen Raum erstrecken (vgl. Wegleitung SECO zu den Verordnungen 3 und 4 zum Arbeitsgesetz, 324-11, Oktober 2024).
Das BJD setzte sich in der angefochtenen Verfügung nachvollziehbar und schlüssig mit den vom Beschwerdeführer eingereichten Belegen betreffend Arbeitsort und Arbeitspensum auseinander. Der Beschwerdeführer arbeitet demnach an einzelnen Wochentagen als Zusteller von Drucksachen. Im Arbeitsvertrag sind unter dem «Tourenlohn» 2.19 Std. aufgeführt. Das BJD hat in E. 1 zutreffend erwogen, dass es hierfür keines ständigen Arbeitsplatzes im Sinne der Vollzugsempfehlung zur NISV bedarf und die Anwesenheit innerhalb des Einspracheperimeters für eine gewisse Zeit nicht automatisch zur Beschwerde-Berechtigung führe.
Die durch den Beschwerdeführer bei der Vorinstanz eingereichten Rechnungen zeigen mit Blick auf das Arbeitspensum an der [...]strasse [...] und [...] in [...], folgendes Bild: für die Monate Juni und Juli 2023 gesamthaft 16.5 Arbeitsstunden, für die Monate August und September 2023 gesamthaft 17.5 Arbeitsstunden und für die Monate Oktober bis Mitte Dezember 2023 gesamthaft 32 Arbeitsstunden. Auch der Erwägung des BJD, wonach der Beschwerdeführer zwar innerhalb des Einspracheperimeters seine Hauswartarbeiten verrichte, aufgrund des Arbeitsvolumens aber nicht von einem ständigen Arbeitsplatz auszugehen ist, kann somit gefolgt werden. Der Beschwerdeführer bringt dem nichts Stichhaltiges entgegen. Der geltend gemachte Aufenthalt des Beschwerdeführers innerhalb des Einspracheperimeters aus beruflicher Tätigkeit reicht somit nicht aus, um eine besondere Betroffenheit und damit die Beschwerdelegitimation zu begründen. Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde auch in diesem Punkt als unbegründet.
5. Bei diesem Ergebnis sind die materiellen Vorbringen des Beschwerdeführers, insbesondere die beantragte Rückweisung an die Vorinstanz zur korrekten Feststellung des Sachverhalts und zur vollständigen Abklärung der tatsächlichen Strahlenbelastung, direkt unterhalb der Antenne, sowie der eventualbeantragte Widerruf der Baubewilligung, nicht weiter zu prüfen. Auf die Beschwerde ist in diesen Punkten nicht einzutreten. Der Vollständigkeit halber wird darauf hingewiesen, dass der Beschwerdeführer auch mit Blick auf das Urteil des Bundesgerichts 1C_310/2024 vom 18. Oktober 2024 im vorliegenden Verfahren nichts zu seinen Gunsten ableiten kann. Die Sachverhalte sind nicht vergleichbar.
6.1 Schliesslich rügt der Beschwerdeführer die enorm hohe Kostennote des vorinstanzlichen Verfahrens. Wenn das BJD im Vornherein die Sache nicht materiell habe behandeln wollen, hätte es keinen Schriftenwechsel durchführen dürfen. Es sei Pflicht des BJD gewesen, vor der Eröffnung des Schriftenwechsels die Legitimation der Beschwerdeführenden zu prüfen. Wäre es zu diesem Zeitpunkt bereits zum Schluss gekommen, dass die Legitimation nicht gegeben sei, dann wäre die Kostennote deutlich tiefer ausgefallen - wenn denn die Beschwerdegegnerin überhaupt je hätte Stellung nehmen müssen. Die Behörden seien verpflichtet, die Kosten für alle Verfahrensbeteiligten möglichst gering zu halten. Sie müssten daher nach Eingang einer Beschwerde prüfen, ob die Beschwerdelegitimation gegeben sei. Die durch die viel zu spät erfolgte Prüfung entstandenen Aufwände der Beschwerdegegnerin stellten ein Versäumnis der Vorinstanz dar und die Folge davon könne nicht dem Beschwerdeführer angelastet werden. Die Kosten der Parteientschädigung müssten somit von der Vorinstanz übernommen werden.
Im Übrigen sei die Parteientschädigung deutlich überhöht. Es könnten nur die tatsächlich geleisteten Aufwände geltend gemacht werden, wobei diese an der Anzahl Zeilen gemessen werde. Die eingereichten Stellungnahmen seien so verfasst, dass die Abstände zwischen den Zeilen ausserordentlich gross und die Abstände zu den Rändern ebenfalls sehr gross seien. Damit könne der Eindruck erweckt werden, es seien viele Seiten Arbeit. Die durchschnittliche Zeichenzahl pro Seite sei aber deutlich geringer als üblich, weshalb auch mit deutlich geringerem Aufwand pro Seite gerechnet werden müsse.
6.2 Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers war bei der Instruktion des Beschwerdeverfahrens nicht offensichtlich erkennbar, dass im Ergebnis ein Nichteintreten auf die Beschwerde resultiert. Dies ist u.a. daran erkennbar, dass durch das BJD weitere Belege einverlangt wurden. Das BJD war nicht verpflichtet, den Verfahrensgegenstand auf die Frage der Legitimation zu begrenzen. Überdies ist zu beachten, dass eine Einschränkung des Verfahrensgegenstandes u.U. auch dem Beschleunigungsgebot entgegenstehen kann. Der Vorwurf der unnötigen Kostenverursachung ist damit nicht gerechtfertigt.
Auch ein Blick auf die Kostennote vom 16. Februar 2024 zeigt, dass diese keine Position aufführt, welche nicht der tatsächlich erbrachten Tätigkeit entspricht. Der Beschwerdeführer zeigt denn auch nicht auf, welche konkreten Positionen auf der Kostennote falsch sein sollen. Er verkennt zudem, dass sich der Aufwand eines Rechtsanwalts anhand des geleisteten Zeitaufwands und nicht anhand von Seitenzahlen bemisst.
Dem BJD kommt bei der Auferlegung der Verfahrens- und Parteikosten ein weiter Spielraum zu; das Ermessen wurde nicht missbräuchlich angewandt. Ein Eingreifen des Verwaltungsgerichts rechtfertigt sich damit nicht, auch wenn der geltend gemachte Aufwand als eher hoch einzustufen ist. Die vorinstanzliche Kostenregelung bleibt bestehen.
7.1 Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet. Sie ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Die Prozesskosten (Gerichtskosten und Parteientschädigung) werden gemäss § 77 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG, BGS 124.11) in Verbindung mit Art. 106 - 109 der Schweizerischen Zivilprozessordnung (ZPO, SR 272) nach dem Ausgang des Verfahrens auferlegt. Somit hat A.___ die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'500.00 festzusetzen sind. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in selber Höhe verrechnet.
7.2 Zudem hat A.___ der durch Rechtsanwalt Alexander Cica vertretenen Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 106 Abs. 2 ZPO). Diese macht mit Kostennote, eingereicht mit Schreiben vom 18. September 2023, einen Honoraraufwand von CHF 1'054.00 (3.1 Stunden à CHF 340.00/Std.) sowie 8,1% MWST, insgesamt CHF 1'139.37 geltend. Eine Honorarvereinbarung liegt nicht vor, weshalb praxisgemäss ein Stundenansatz von CHF 280.00 zu entschädigen ist. Der Stundenansatz ist entsprechend um CHF 60/Std. zu kürzen. In der Kostennote ist der Honoraraufwand für die Eingabe vom 20. Dezember 2024 (unverschuldet) noch nicht enthalten, welcher ermessensweise mit 0.75 Std. festzusetzen ist. Der Aufwand von 3.85 Stunden à CHF 280.00/Std., inkl. MWST CHF 1'165.30 ausmachend, erscheinen für das Verfahren vor Verwaltungsgericht gerechtfertigt und sind durch A.___ zu bezahlen.
Demnach wird erkannt:
1. Auf die Beschwerden von B.___, C.___, D.___, E.___, F.___, G.___, H.___, I.___, J.___, K.___, L.___ und M.___ wird nicht eingetreten.
2. Die Beschwerde von A.___ wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
3. A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'500.00 zu bezahlen.
4. A.___ hat der P.___ für das Verfahren vor Verwaltungsgericht eine reduzierte Parteientschädigung von CHF 1’165.30 (inkl. MWST) zu bezahlen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Präsident Der Gerichtsschreiber
Thomann Luder