Verwaltungsgericht
Urteil vom 19. Januar 2024
Es wirken mit:
Präsident Thomann
Oberrichter Frey
Oberrichterin Obrecht Steiner
Gerichtsschreiber Schaad
In Sachen
A.___
Beschwerdeführer
gegen
1. Bauund Justizdepartement,
2. Baukommission der Einwohnergemeinde B.___,
Beschwerdegegner
betreffend Baubewilligung (Anbau Wintergarten)
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. A.___ ist Alleineigentümer der Liegenschaft GB B.___ Nr. [...] an der [...]gasse 6. Am 1. März 2023 reichte er bei der zuständigen Baukommission der Einwohnergemeinde B.___ ein Baugesuch für den Anbau eines unbeheizten Wintergartens ein.
2. Das Grundstück liegt gemäss rechtskräftigem Zonenplan in der Zone für Volumenerhaltung (VE). Gemäss § 7 des geltenden kommunalen Zonenreglements (ZRE) dient der Zweck der Zone der Erhaltung des Ortsbildes und guten Einbindung von baulichen Massnahmen ins Ortsbild (Abs. 1). Zusätzliche Bauten und bauliche Erweiterungen sind nur im Rahmen eines Gestaltungsplanes zulässig. Kleinere bauliche Erweiterungen kann die Baubehörde auch ohne Gestaltungplan bewilligen, wenn eines der folgenden Ziele erreicht wird: Verbesserung der wohnhygienischen Situation, Erweiterung eines bestehenden Gewerbebetriebes, Verbesserung des Ortsbildes (Abs. 4).
3. An der Sitzung vom 22. März 2023 behandelte die Baukommission das Gesuch und wies es mit Verfügung vom 31. März 2023 ab. Aus dem Protokoll der Baukommission vom 22. März 2023 ist zu entnehmen, dass das Baugesuch offensichtlich im Widerspruch zu den Zonenvorschriften stehe, weshalb es als Ausnahmegesuch behandelt werde. Die Baubehörde stufe das Bauvorhaben als kleinere bauliche Erweiterung nach § 7 Abs. 4 ZRE ein, welches grundsätzlich auch ohne Gestaltungsplan geprüft werden könne. Die Baukommission erachtete keines der erforderlichen drei Kriterien als erfüllt: Es handle sich um keinen Gewerbebetrieb, der Anbau sei von aussen nicht sichtbar, somit könne keine Verbesserung des Ortsbildes erreicht werden und schliesslich könne auch keine Verbesserung der wohnhygienischen Situation nach § 57 ff. der kantonalen Bauverordnung (KBV, BGS 711.61) mit dem Bauvorhaben erzielt werden. Aufgrund dessen könne keine Bewilligung für das Ausnahmegesuch erteilt werden.
4. Gegen den Bauabschlag erhob A.___ am 11. April 2023 Beschwerde beim Bau- und Justizdepartement (BJD), welches mit Verfügung vom 2. Oktober 2023 den Entscheid der Baukommission B.___ vollumfänglich stützte und die Beschwerde abwies.
5. Mit Eingabe vom 10. Oktober 2023 gelangte A.___ (nachfolgend Beschwerdeführer) an das Verwaltungsgericht und erhob Beschwerde gegen den Entscheid des BJD. Sinngemäss verlangte er die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides und die Erteilung der Bewilligung für den beantragten Wintergarten.
6. Die Einwohnergemeine B.___ verzichtete gemäss Schreiben vom 16. Oktober 2023 auf eine Stellungnahme zur Beschwerde. Am 3. November 2023 beantragte das BJD die Abweisung der Beschwerde. Weitere Eingaben an das Verwaltungsgericht sind nicht erfolgt.
7. Für die Parteistandpunkte und die Erwägungen der Vorinstanzen wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 2 Abs. 3 KBV [Kantonale Bauverordnung, BGS 711.61]). A.___ ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Die kommunale Zone für Volumenerhaltung bezweckt gemäss Zonenreglement (ZR) der Einwohnergemeinde B.___ die Erhaltung des Ortsbildes und gute Einbindung von baulichen Massnahmen ins Ortsbild (§ 7 Abs. 1 ZR). Die heute bestehenden Bauten sind in ihrem Bestand und Wiederaufbau gesichert (§ 7 Abs. 3 ZR). Zusätzliche Bauten und bauliche Erweiterungen sind nur im Rahmen eines Gestaltungsplanes zulässig. Kleinere bauliche Erweiterungen kann die Baubehörde auch ohne Gestaltungsplan bewilligen, wenn eines der folgenden Ziele erreicht wird: Verbesserung der wohnhygienischen Situation, Erweiterung eines bestehenden Gewerbebetriebes, Verbesserung des Ortsbildes (§ 7 Abs. 4 ZR).
3. Grundsätzlich wäre somit die Errichtung einer Baute gemäss dem Wortlaut des Zonenreglements möglich, wenn der genannte Zweck eingehalten und mittels Gestaltungsplan entwickelt wird. Offensichtlich will die Einwohnergemeinde B.___ in dieser Zone für Volumenerhaltung mögliche Erweiterungen unter Kontrolle halten.
4. Es bleibt weitgehend dem Ermessen der Gemeinde überlassen, wie sie sich im Rahmen der Zonenplanung entwickeln will. Sie kann das in ihren Reglementen, dem Zonen- und dem Baureglement, bestimmen, soweit ihr Rechtsetzungskompetenz zukommt, und auch über die Anwendung und Auslegung ihres eigenen Rechts befinden. Das Verwaltungsgericht greift nicht ohne Not ein; der kommunalen Behörde wird auf Grund ihrer weitgehenden Autonomie in Bau- und Planungssachen ein Beurteilungsspielraum belassen. Das Verwaltungsgericht hat als zweite Beschwerdeinstanz primär die korrekte Anwendung des übergeordneten Rechts zu prüfen, wobei ihm keine Angemessenheitskontrolle zusteht (§ 67bis Abs. 1 lit. a VRG). Zwar ist es grundsätzlich Aufgabe der Gerichte, unbestimmte Rechtsbegriffe im Einzelfall auszulegen und zu konkretisieren. Ergibt die Gesetzesauslegung indessen, dass der Gesetzgeber mit der offenen Normierung der Entscheidbehörde einen zu respektierenden Beurteilungsspielraum einräumen wollte, darf und muss das Gericht seine Kognition entsprechend einschränken (René Wiederkehr/ Kaspar Plüss in: Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts, Zürich/Winterthur 2020, Rz 2795). Ob das Bauvorhaben nicht bewilligungsfähig ist oder insbesondere eine Ermessensüberschreitung vorliege, ist im Folgenden zu prüfen.
5. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass das angestrebte Bauvorhaben zur Verbesserung der Wohnhygiene beitrage. So könne der Lärmimmission begegnet werden, da mit dem geschlossenen Wintergarten Strassen-, Bahn- und Spielplatzlärm (deutlich) reduziert werden. Ebenfalls sei der betroffene Betonplatz ständig feucht, da die betroffene Ecke nie besonnt werde und auch keine Windzirkulation stattfinde. Dies führe aufgrund der ständigen Feuchtigkeit zu gesundheitlichen Problemen. Schliesslich verlängere der Wintergarten das Wohlbefinden der Benützer und spare darüber hinaus noch Energie, wie es jeder unbeheizte Wintergarten mache.
6. Unzweifelhaft fällt das geplante Bauvorhaben nicht unter die Ausnahmebestimmung der Verbesserung des Ortsbildes oder der Erweiterung eines bestehenden Gewerbebetriebes (§ 7 Abs. 4 ZR). Der offenbar von Dritten nicht einsehbare Wintergarten kann damit nicht zu einer Verbesserung des Ortsbildes beitragen. Ebenfalls handelt es sich nicht um einen Gewerbebetrieb.
7. Gemäss § 57 KBV ist unter Gesundheitsschutz/Hygiene vorgeschrieben, dass Wohnungen und Arbeitsräume so gestaltet sein müssen, dass sie den Anforderungen der Hygiene entsprechen und die Gesundheit der Benützer nicht gefährdet wird. Hierbei namentlich erwähnt werden Raum- und Fenstergrössen, Belüftung, Trockenheit und Schutz vor Kälte, Wärme und Lärm. Für Wohn- und Schlafräume werden konkrete Bedingungen formuliert. Die kantonale und kommunale Gesetzgebung, soweit ersichtlich, äussern sich nicht weiter zur Wohnhygiene. Gemäss Entscheid BRKE I Nr. 67/2008 vom 4. April 2008 des Baurekursgerichts des Kantons Zürich müssen Bauten nach aussen wie im Innern unter anderem den Geboten der Wohnhygiene genügen. Als Teilgebiet der Hygiene befasst sich die Wohnhygiene mit den Wechselwirkungen zwischen dem Menschen und seiner Wohnumwelt. Die Wohnhygiene beschäftigt sich mit allen Faktoren, die das physische und psychische Wohlbefinden in einer Wohnung bedingen. Von aktuellem Interesse ist dabei vordergründig die Vermeidung von Innenraumbelastungen.
7.1 Eine Ausnahmebewilligung liegt vor, wenn von der im Normalfall geltenden Regelung, insbesondere von einer bestimmten polizeilichen Vorschrift, in einzelnen Sonderfällen gestützt auf eine gesetzliche Ermächtigung abgewichen werden darf. Voraussetzung hierfür ist eine gesetzliche Grundlage (Gesetz oder eine gestützt auf das Gesetz erlassene Verordnung), welche dies ausdrücklich vorsieht. Darüber hinaus muss die vom Gesetz verlangte Ausnahmesituation vorliegen und der Gesetzeszweck muss gewahrt werden, wobei auch keine öffentlichen Interessen verletzt werden dürfen. Ob eine Ausnahmesituation vorliegt, ist eine Rechtsfrage, die von einem Verwaltungsgericht überprüft werden kann. Hingegen ist die Regelung des Ausnahmefalles (Mass der Abweichung, Inhalt der Bewilligung) dem pflichtgemässen Ermessen der Verwaltungsbehörde anheimgestellt (Häfelin / Müller / Uhlmann in: Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, Rz 2663 ff.).
7.2 Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid korrekt ausgeführt hat, richten sich die Anforderungen an die Wohnhygiene primär an (bestehende) Wohnräume. Beim geplanten, unbeheizten Wintergarten handelt es sich nicht um einen Wohnraum. Der im Zonenreglement vorgesehene Ausnahmetatbestand der «Verbesserung der wohnhygienischen Situation» kann somit nicht zur Anwendung gelangen, da weder der bestehende Betonplatz noch der geplante Wintergarten als Wohnraum zu qualifizieren ist. Zwar kann auch eine äussere Arealgestaltung Einfluss auf die Wohnhygiene haben. Dies betrifft aber vornehmlich Gemeinschaftsanlagen wie Einstellhallen, gemeinsame Freiflächen oder gemeinschaftliche Freiflächen. Dies ist vorliegend augenscheinlich nicht der Fall, zumal sich die Bestimmung im Zonenreglement auf kleinere bauliche Erweiterungen bezieht, was bei gemeinschaftlichen Anlagen aufgrund der Projektgrösse ohnehin nicht der Fall ist. Es ist somit vorliegend nicht zu beanstanden, wenn die Baubehörde nicht von einer Ausnahmesituation ausgegangen ist.
8. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die geltende Zonenplanung in der Einwohnergemeinde B.___ demokratisch unter Einbezug der Bevölkerung im Rahmen der Mitwirkung zu Stande gekommen ist. Die mit diesen Vorschriften einhergehenden Beschränkungen sind somit rechtmässig. Schliesslich ist auch wesentlich, dass die Baubehörde die Erteilung einer Ausnahmebewilligung, auch bei Vorliegen der im Reglement genannten Voraussetzungen verweigern kann. Es wird dies mit der Wendung «kann…bewilligen» zum Ausdruck gebracht. Es handelt sich hier um eine sogenannte «Kann-Vorschrift». Der Behörde steht ein gewisses Ermessen zu. Die Baubehörde B.___ hat das Baugesuch an ihrer Sitzung vom 22. März 2023 konkret beurteilt und ihren Entscheid dem Beschwerdeführer am 31. März 2023 schriftlich und nachvollziehbar begründet eröffnet. Eine Verletzung übergeordneten Rechts oder eine Ermessensverletzung kann nicht festgestellt werden. Eine Angemessenheitskontrolle steht dem Verwaltungsgericht auch unter Beachtung der Gemeindeautonomie nicht zu (E. 4. hiervor).
9. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, eine Rechtsverletzung ist nicht zu erkennen. Sie ist somit abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat A.___ die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'500.00 festzusetzen sind.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'500.00 zu bezahlen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Präsident Der Gerichtsschreiber
Thomann Schaad