Solothurn Verwaltungsgericht 17.08.2020 VWBES.2020.28

SOG 2020 Nr. 6

Art. 11 Abs. 3 KV, §§ 12, 13, 14, 15, 21, 23 InfoDG. § 12 Abs. 1 InfoDG stellt eine genügende gesetzliche Grundlage dar, um das Recht auf informationelle Selbstbestimmung einzuschränken. Es besteht ein grosses öffentliches Interesse zu erfahren, wie Steuergelder ausgegeben werden. Das Schutzbedürfnis eines Kaderbeamten an seinen mit der beruflichen Stellung in Zusammenhang stehenden Personendaten ist geringer zu gewichten als das Informationsrecht eines Bürgers.

Sachverhalt:

Mit Vereinbarung zwischen der Kantonalen Verwaltung Solothurn und dem Kaderbeamten B.___ wurde dessen Anstellungsverhältnis in gegenseitigem Einvernehmen beendet. A.___ stellte ein Zugangsgesuch um Herausgabe dieser Aufhebungsvereinbarung, welches der Regierungsrat abwies. Das Verwaltungsgericht heisst eine dagegen erhobene Beschwerde gut.

Aus den Erwägungen:

3.1 Gemäss Art. 11 Abs. 3 der Kantonsverfassung (KV, BGS 111.1) und § 12 Abs. 1 Informations- und Datenschutzgesetzes (InfoDG, BGS 114.2) hat jede Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten. Würde der Zugang einen besonderen Aufwand der Behörde erfordern, kann er vom Nachweis eines schutzwürdigen Interesses abhängig gemacht werden (Abs. 2).

Vorliegend ist unstrittig, dass es sich bei der Aufhebungsvereinbarung um ein amtliches Dokument handelt und dass der Zugang keinen besonderen Aufwand erfordern würde.

3.2 Gemäss § 13 Abs. 1 InfoDG wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, soweit ein Gesetz oder schützenswerte private oder wichtige öffentliche Interessen entgegenstehen (lit. a) oder der Zugang Informationen vermitteln würde, die der Behörde von Dritten freiwillig und unter Zusicherung der Geheimhaltung mitgeteilt worden sind (lit. b).

Laut § 14 InfoDG richtet sich der Zugang zu Personendaten, die in amtlichen Dokumenten enthalten sind, nach den Bestimmungen dieses Gesetzes über das Bekanntgeben von Personendaten (§ 21-23) und über die Rechte der betroffenen Person (§ 26-30) sowie nach der Spezialgesetzgebung.

Gemäss § 21 Abs. 1 InfoDG dürfen Personendaten bekannt gegeben werden, wenn dafür eine Rechtsgrundlage nach § 15 besteht.

Gemäss § 15 Abs. 1 InfoDG dürfen Behörden Personendaten bearbeiten, wenn es in einem Gesetz oder in einer Verordnung vorgesehen ist (lit. a), wenn es nötig ist, um eine auf einem Gesetz oder einer Verordnung beruhende Aufgabe zu erfüllen (lit. b), wenn und soweit die betroffene Person die Daten allgemein zugänglich gemacht hat (lit. c) oder wenn die betroffene Person im Einzelfall eingewilligt hat (lit. d). Der Begriff des Bearbeitens umfasst aus datenschutzrechtlicher Sicht auch die Bekanntgabe, d.h. das Einsichtgewähren, Weitergeben oder Veröffentlichen von Personendaten (vgl. BGE 142 II 340 E. 4.2 S. 347).

Gemäss § 23 InfoDG wird das Bekanntgeben von Personendaten verweigert, eingeschränkt oder mit Auflagen verbunden, soweit ein Gesetz oder schützenswerte private oder wichtige öffentliche Interessen entgegenstehen.

3.3 Die Vorinstanz hält richtig fest, dass somit die Voraussetzungen zur Verweigerung der Bekanntgabe von Personendaten dieselben sind wie die in § 13 Abs. 1 lit. a InfoDG aufgeführten Voraussetzungen, welche eine Ausnahme zum Öffentlichkeitsgrundsatz zulassen. Der Zugang zu öffentlichen Dokumenten wird also eingeschränkt, soweit ein Gesetz oder schützenswerte private oder wichtige öffentliche Interessen entgegenstehen.

3.4 Als schützenswerte private Interessen zählt § 5 Abs. 1 InfoDG insbesondere die Gewährleistung der Privatsphäre sowie des Berufs-, Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisses auf. Wichtige öffentliche Interessen sind laut § 5 Abs. 2 InfoDG insbesondere die Wahrung der öffentlichen Sicherheit sowie der freien Meinungs- und Willensbildung der Behörden.

4.1 Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, bezüglich des Inhalts der Vereinbarung hätten die Vertragsparteien Stillschweigen vereinbart. Eine einseitige Offenlegung ohne Einwilligung des Betroffenen wäre daher wider Treu und Glauben und entbehre der notwendigen Rechtsgrundlage. Es handle sich vorliegend um ein amtliches Dokument mit Personendaten. Der Zugang zu diesem bedürfe deshalb einer Rechtsgrundlage. Das Recht auf Zugang könne zudem ganz aufgehoben sein, wenn ein Gesetz oder schützenswerte private oder wichtige öffentliche Interessen entgegenstehen würden. Vorliegend finde sich keine der in § 15 Abs. 1 lit. a-d InfoDG aufgeführten Rechtsgrundlagen. Es finde sich keine Grundlage in einem Gesetz oder einer Verordnung, die es erlaube, Personendaten ohne Rechtsgrundlage und ohne Einwilligung des Betroffenen bekanntzugeben. Die Bekanntgabe von Personendaten sei vorliegend auch nicht nötig, um eine auf einem Gesetz oder einer Verordnung beruhende Aufgabe zu erfüllen. Insbesondere habe B.___ weder die Daten allgemein zugänglich gemacht, noch habe er seine Einwilligung gegeben. Vielmehr lehne er eine Offenlegung der Vereinbarung ausdrücklich ab. Der Zugang wäre schon allein wegen der fehlenden Einwilligung des Betroffenen zu verweigern. Auch das Öffentlichkeitsprinzip vermöge den Anforderungen an die notwendige Rechtsgrundlage nicht zu genügen. Erforderlich wäre eine spezifische Rechtsgrundlage, welche die Bekanntgabe von Personendaten im Rahmen der behördlichen Informationstätigkeit gestützt auf das Öffentlichkeitsprinzip erlauben würde.

Auf Bundesebene stelle sich dasselbe Problem. Der Bundesgesetzgeber habe mit Abs. 1bis zu Art. 19 des Bundesgesetzes über den Datenschutz (DSG, SR 235.1) eine Koordinationsnorm geschaffen, die es erlaube, Personendaten auch ohne Rechtsgrundlage bekanntzugeben. Personendaten dürften demnach bekanntgegeben werden, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stünden und wenn an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse bestehe. Im Kanton Solothurn fehle eine vergleichbare Koordinationsnorm, welche eine Bekanntgabe von Personendaten ohne Rechtsgrundlage erlauben würde.

Da keine genügende Rechtsgrundlage vorliege und die Zustimmung des Betroffenen fehle, sei der Zugang zu verweigern.

4.2 Auch B.___ stellt sich auf den Standpunkt, es sei keine genügende gesetzliche Grundlage vorhanden. Und selbst wenn § 12 InfoDG eine genügende gesetzliche Grundlage darstellen würde, so handle es sich bei der Vereinbarung um das Resultat von Vertragsverhandlungen, welche nach § 13 Abs. 2 lit. b InfoDG erst nach einer Schutzfrist von 30 Jahren zugänglich sei. Zudem stünden dem Zugangsgesuch die privaten Interessen von B.___ wie dessen Privatsphäre und informationelle Selbstbestimmung entgegen. Die Aufhebungsvereinbarung enthalte namentlich Angaben zu Lohnzahlungen und sonstigen Entschädigungen sowie Modalitäten der einvernehmlichen Aufhebung des Arbeitsverhältnisses. Eine Anonymisierung sei nicht möglich und die Einwilligung von B.___ zur Veröffentlichung liege nicht vor. Umgekehrt habe es keine konkreten Vorfälle gegeben, welche zur Auflösung des Arbeitsverhältnisses geführt hätten, an welchen überhaupt ein öffentliches Interesse bestehen könnte. Schliesslich habe der Kanton als Anstellungsbehörde die Pflicht, die Persönlichkeit seiner Arbeitnehmer zu achten und zu schützen. Aus all diesen Gründen sei das Zugangsgesuch abzuweisen.

4.3 Der Beschwerdeführer stützt sich dagegen auf die Empfehlung der der Beauftragten für Information und Datenschutz (IDSB), welche festhielt, das Öffentlichkeitsprinzip könne nicht vertraglich eingeschränkt werden. Zudem sei mit § 12 InfoDG eine gesetz­liche Grundlage vorhanden, welche das Bundesgericht bereits als hinreichend erachtet habe. Der Zugang zur Aufhebungsvereinbarung könne nur verweigert werden, wenn überwiegende Interessen bestünden, was die IDSB verneint habe. Die Vorinstanz habe gar keine echte Interessenabwägung vorgenommen, sondern habe einseitig auf die Wünsche und Interessen des […]amtschefs abgestellt. Die Vorinstanz agiere zudem widersprüchlich, indem sie im Jahr 2006 bis ins letzte Detail Zugang zu einer etwa gleich gelagerten Aufhebungsvereinbarung im Fall der früheren Chefin des Finanzamts gewährt habe. Es sei unverständlich, dass jetzt das Öffentlichkeitsprinzip restriktiver ausgelegt werde, wenn doch der Trend Richtung Öffnung gehe.

5.1 Soweit sich die Vorinstanz auf den Standpunkt stellt, es mangle an einer gesetzlichen Grundlage für die Bekanntgabe von Personendaten, so trifft dies nicht zu. § 15 InfoDG statuiert das Recht auf informationelle Selbstbestimmung bzw. das in Art. 13 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) festgeschriebene Recht auf Schutz vor Missbrauch der persönlichen Daten. Grundrechte dürfen nach Art. 36 BV nur eingeschränkt werden, wenn eine genügende gesetzliche Grundlage vorhanden ist, wenn die Einschränkung durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt ist, die Einschränkung verhältnismässig ist und wenn nicht in den Kerngehalt des Grundrechts eingegriffen wird. Das in Art. 11 Abs. 3 KV und in § 12 Abs. 1 InfoDG festgeschriebene Recht von jedermann auf Zugang zu amtlichen Dokumenten stellt eine klare und genügende gesetzliche Grundlage dar, um das Recht der informationellen Selbstbestimmung einzuschränken, sofern der Eingriff im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist, wie dies auch die weiteren Bestimmungen des InfoDG vorsehen. Auch das Bundesgericht hat in einem Fall, der den Kanton Bern betrifft, die in Verfassung und Gesetz verankerte allgemeine Bestimmung auf Einsicht in amtliche Akten als genügende gesetzliche Grundlage anerkannt, um Personendaten herauszuverlangen – konkret Einsicht in das Steuerregister zu erhalten (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_447/2016, 1C_448/2016, 1C_449/2016 vom 31. August 2017 E. 5.4). Wie die Datenschutzbeauftragte richtig festgestellt hat, schliesst der Umstand, dass Personendaten im Dokument vorhanden sind, den Zugang nicht von vornherein aus, sondern es ist eine Interessensabwägung vorzunehmen.

5.2 Weiter ist festzuhalten, dass der von B.___ vorgebrachte § 13 Abs. 2 lit. b InfoDG der Herausgabe nicht entgegensteht. Dieser sieht lediglich für «Positionen in Vertragsverhandlungen» eine Schutzfrist von 30 Jahren vor. Die Botschaft hält dazu fest, es liege generell im öffentlichen Interesse, dass Vertragspositionen nicht «vorzeitig» bekannt würden. Das Ergebnis der Vertragsverhandlungen wird hingegen durch § 13 Abs. 2 lit. b InfoDG nicht vom Zugang ausgenommen; gleich wie nach § 13 Abs. 2 lit. a InfoDG Protokolle von nicht öffentlichen Verhandlungen nicht öffentlich zugänglich sind, die gefassten Beschlüsse hingegen schon (RRB Nr. 1653 vom 22. August 2000 S. 18).

5.3 Somit ist eine Interessenabwägung vorzunehmen, indem die Interessen von B.___ und des Staats an der Geheimhaltung gegen das öffentliche Interesse an der Herausgabe abzuwägen sind. Dabei ist vorwegzunehmen, dass eine Geheimhaltungsvereinbarung zwingendem öffentlichem Recht nicht entgegenstehen kann (vgl. Isabelle Häner: Öffentlichkeitsprinzip – Geschäftsgeheimnis, in Zeitschrift für Datenrecht und Informationssicherheit, S. 118 ff.).

Abzuwägen sind die sich gegenüberstehenden Interessen im Einzelfall. Massgebliche Kriterien sind laut dem Bundesgericht etwa die Funktion oder Stellung der betroffenen Person, die Art der betroffenen Daten, das Vorliegen eines besonderen Informations­interesses der Öffentlichkeit, der Schutz spezifischer Interessen, die Natur der Bezie­hung zwischen der Verwaltung und dem betroffenen Dritten sowie die Bedeutung der fraglichen Thematik (BGE 142 II 324 E. 3.3 S. 335).

Mit der Einführung des Informations- und Datenschutzgesetzes hat der Kanton Solothurn einen Paradigmenwechsel vom Prinzip der «Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt» zum «Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt» vorgenommen. Damit sollte grundsätzlich jeder Person ein subjektives und durchsetzbares Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten gewährt werden. Wird der Zugang einer Person gewährt, so muss er allen gewährt werden (vgl. Botschaft und Entwurf zum Öffentlichkeitsprinzip und Datenschutz vom 22. August 2000, RRB Nr. 1653 S. 3 ff.).

Nach dem Bundesgericht muss eine Verletzung der jeweiligen öffentlichen oder privaten Interessen aufgrund der Zugänglichkeit des betreffenden Dokuments wahrscheinlich erscheinen, wobei nicht jede geringfügige oder unangenehme Konsequenz als Beeinträchtigung gelten kann. Im Rahmen der vorzunehmenden Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Bekanntmachung und dem Schutz der Privatsphäre bzw. informationellen Selbstbestimmung jener Person, deren Daten im Dokument enthalten sind, präzisierte es diesen Ansatz dahingehend, als die Gefahr einer ernsthaften Schädigung der Persönlichkeit mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit drohen muss. Mithin hat die aufgrund der Zugangsgewährung drohende Verletzung gewichtig zu sein; sie muss zwar nicht mit Sicherheit eintreten, jedoch darf eine Beeinträchtigung oder Gefährdung auch nicht lediglich denkbar oder (entfernt) möglich erscheinen, ansonsten der vollzogene Paradigmenwechsel ausgehöhlt würde (BGE 142 II 324 E. 3.4 S. 336 mit Hinweisen auf BGE 133 II 209 E. 2.3.3 S. 215 und Urteil des Bundesgerichts 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1.3).

Die Gefahr einer Verletzung der Privatsphäre hängt nicht bloss davon ab, ob besonders schützenswerte Daten bzw. Persönlichkeitsprofile bekannt gegeben werden sollen; mitunter kann auch das Zugänglichmachen von «gewöhnlichen» Personendaten für die betroffene Person schwerwiegende Konsequenzen haben, weshalb die Umstände im konkreten Einzelfall zu würdigen sind. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Schutzbedürfnis grösser ist, wenn es sich bei der Person, deren Daten zugänglich gemacht werden sollen, um einen privaten Dritten handelt, als wenn die in Frage stehende Person eine des öffentlichen Lebens ist (BGE 142 II 340 E. 4.4 S. 348, BGE 137 I 16 E. 205 S. 22).

Das Bundesgericht hält beispielsweise in der Rechtsprechung zum Persönlichkeitsschutz eine Berichterstattung der Medien mit Namensnennung in Zusammenhang mit dem Verdacht, es sei eine Straftat begangen worden, bei Personen der Zeitgeschichte je nach der Interessenlage für gerechtfertigt, wobei es dieser Personenkategorie auch relativ prominente Personen zurechnet. Nach der Literatur sind absolute Personen der Zeitgeschichte solche, die kraft ihrer Stellung, ihrer Funktion oder ihrer Leistung derart in das Blickfeld der Öffentlichkeit getreten sind, dass ein legitimes Informationsinteresse an ihrer Person und ihrer gesamten Teilnahme am öffentlichen Leben zu bejahen ist, was etwa für Politiker, Spitzenbeamte, berühmte Sportler, Wissenschaftler oder Künstler zutrifft. Merkmal der relativen Person der Zeitgeschichte ist es demgegenüber, dass ein zur Berichterstattung legitimierendes Informationsbedürfnis nur aufgrund und in Zusammenhang mit einem bestimmten aussergewöhnlichen Ereignis besteht (BGE 127 III 481 E. 2c/aa S. 488 f. mit Hinweisen insbesondere auf Henri Deschenaux/Paul-Henri Steinauer: Personnes physiques et tutelle, Bern 2001, N 561a).

5.3.1 Bei B.___ als ehemaligen Vorsteher des […]amts handelt es sich nach der Definition um einen Kaderangestellten des Kantons, dessen Schutzbedürfnis an seinen Personendaten geringer zu beurteilen ist, als dasjenige eines beliebigen Dritten. Dies gilt hier umso mehr, als die in Frage stehenden Daten direkt mit seiner beruflichen Stellung in Zusammenhang stehen. Auch wenn das öffentliche Interesse für ein Kadermitglied auf kantonaler Ebene nicht gleich gross sein mag, wie für ein solches auf Bundesebene, so ist doch klar, dass zumindest für die Steuerzahler des Kantons Solothurn ein erhöhtes Interesse am Einblick in die Aufhebungsvereinbarung besteht, insbesondere in Bezug auf die Frage der Bezahlung einer Abgangsentschädigung. Es liegt im öffentlichen Interesse zu wissen, wie die Behörde im Einzelfall gehandelt hat und wie Steuergelder eingesetzt werden. Schliesslich dient der Wechsel zum Öffentlichkeitsprinzip auch der Korruptionsbekämpfung (vgl. Bundesamt für Justiz, Eidgenössischer Datenschutzund Öffentlichkeitsbeauftragter: Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, Bern, 7. August 2013, Ziff. 3.1.3, abrufbar unter https://www.edoeb.admin.ch/edoeb/de/home/dokumentation/oeffentlichkeitsgesetz/faq-zur-umsetzung-des-oeffentlichkeitsprinzips.html). Wie die Öffentlichkeitsbeauftragte richtig ausgeführt hat, besteht nicht nur ein grosses Interesse zu erfahren, wie Steuergelder ausgegeben werden, sondern auch daran, sich vergewissern zu können, dass im konkreten Fall die Grundsätze der Rechtmässigkeit und der Verhältnismässigkeit eingehalten wurden und keine unzulässige Abgangsentschädigung zugesprochen wurde. Somit ist festzuhalten, dass ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Herausgabe der Aufhebungsvereinbarung besteht.

5.3.2 B.___ nennt als private Interessen in allgemeiner Weise seine Privatsphäre und seine informationelle Selbstbestimmung und macht geltend, der Staat als Anstellungsbehörde habe die Persönlichkeit seiner Angestellten zu schützen. Er macht aber keine konkreten Gründe geltend, inwiefern es bei einer Veröffentlichung der Aufhebungsvereinbarung zu einer ernsthaften Persönlichkeitsschädigung bzw. gewichtigen Persönlichkeitsverletzung kommen könnte. In Aufhebungsvereinbarungen werden üblicherweise die organisatorischen und finanziellen Folgen der Aufhebung des Arbeitsverhältnisses geregelt, kaum aber die konkreten Gründe, die zur Aufhebung geführt haben, erwähnt. Dass in der vorliegenden Aufhebungsvereinbarung besonders heikle Persönlichkeitsdaten enthalten wären, wird von keiner Seite vorgebracht. Es würde wohl einzig dann zu Unannehmlichkeiten für den ehemaligen […]amtschef kommen, wenn die Öffentlichkeit von einer hohen Abgangsentschädigung erfahren würde. Dafür hätten er und die Regierung jedoch gerade zu stehen, was auch gerade den Sinn und Zweck des Öffentlichkeitsprinzips aufzeigt. Eine solche Unannehmlichkeit wäre hinzunehmen, da laut dem Bundesgericht nicht jede geringfügige oder unangenehme Konsequenz als Beeinträchtigung gelten kann. Es ist auch nicht davon auszugehen, dass durch die Bekanntgabe der Aufhebungsvereinbarung das berufliche oder persönliche Ansehen von B.___ geschädigt würde, zumal ihm in der Medienmitteilung zu seinem Abgang Dank und Anerkennung durch den Regierungsrat ausgesprochen wurde. Die privaten Interessen von B.___ an der Geheimhaltung der Aufhebungsvereinbarung erscheinen als weniger gewichtig als das öffentliche Interesse an deren Bekanntgabe. Es erscheint einzig angezeigt, die Privatadresse von B.___ zu schützen.

5.3.3 Der Regierungsrat hat in seinem Beschluss keine Interessenabwägung vorgenommen und auch in seiner Vernehmlassung keine Interessen des Kantons genannt, die durch die Geheimhaltung der Aufhebungsvereinbarung zu schützen wären. Gegenüber der Datenschutzbeauftragten war geltend gemacht worden, es werde befürchtet, dass künftig keine vergleichbaren Vereinbarungen mehr abgeschlossen werden könnten, wenn die Aufhebungsvereinbarung öffentlich gemacht werden müsste. Tatsächlich kann es bezüglich des Abschlusses gewisser Verträge Sinn machen, wenn deren Inhalt nicht öffentlich gemacht wird, um die Verhandlungsposition des Kantons bezüglich zukünftiger Vertragsverhandlungen nicht zu schwächen. Für den vorliegenden Fall hat jedoch die Datenschutzbeauftragte zu Recht darauf verwiesen, dass sich der Kanton als Anstellungsbehörde in der Aushandlung einer Aufhebungsvereinbarung an die Grundsätze der Gleichbehandlung, Rechtmässigkeit und Verhältnismässigkeit zu halten hat, was den Verhandlungsspielraum des Kantons entsprechend einschränkt. An diese Prinzipien wird sich der Kanton auch bei zukünftigen Vertragsverhandlungen halten müssen. Es ist daher nicht einzusehen, weshalb die vorliegende Aufhebungsvereinbarung vom Öffentlichkeitsprinzip ausgenommen werden sollte, zumal auch die Aufhebungsvereinbarung mit der damaligen Chefin des Amts für Finanzen im Jahr 2006 bis heute im Internet öffentlich zugänglich ist.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 17. August 2020 (VWBES.2020.28)