Verwaltungsgericht
Urteil vom 25. August 2020
Es wirken mit:
Vizepräsident Stöckli
Oberrichter Frey
Oberrichter Müller
Gerichtsschreiber Schaad
In Sachen
A.___
Beschwerdeführerin
gegen
Departement für Bildung und Kultur, vertreten durch das Volksschulamt
Beschwerdegegner
betreffend Sonderschulungsmassnahme
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1.1 [...] (geb. […] 2005) ist der Sohn von A.___. Er kam in Saudi-Arabien zur Welt, gelangte im Alter von 4 Jahren mit seiner Mutter nach Somalia und 2016 im Familiennachzug zu der unterdessen in die Schweiz geflüchteten Mutter, wo er seither zusammen mit seinen Geschwistern bei seiner Mutter und deren Partner und den weitern Kindern lebt.
Nachdem bereits 2018 eine Anmeldung an den schulpsychologischen Dienst (SPD) erfolgt war, wurde [...] im August 2019 durch seine Lehrpersonen (Klassenlehrperson und Förderlehrperson) in der wiederholten 7. Klasse erneut beim SPD angemeldet.
1.2 Die Schulpsychologin schrieb in ihrem Antrag vom 5. März 2020 von einem unterdurchschnittlichen intellektuellen Potenzial, einer leichten geistigen Behinderung. Der Stand des Schulstoffs (Rechnen, Lesen, Rechtschreibung) entspreche der 2./3. Klasse der Primarschule. Er benötige eine enge Führung und Betreuung. Er habe in der bisherigen Schulzeit geringe Fortschritte gemacht. Der Spracherwerb sei sehr reduziert. Er brauche eine Förderung in Kleingruppen. Ein sonderpädagogisches Lernsetting solle ihn auf die Berufswahl vorbereiten. Von der separativen Massnahme verspreche man sich eine Stabilisierung der emotionalen Schwankungen.
2. Das Departement für Bildung und Kultur verfügte am 2. Juli 2020 Folgendes:
1. Für [...] werden folgende Massnahmen angeordnet:
1.1. Massnahme: Tagessonderschule
Laufdauer: 01.08.2020 - 31.07.2021
Durchführung: Heilpädagogisches Schulzentrum Solothurn, Solothurn (313)
Schulgeld Gemeinde: Fr. 2000.-/ Monat
Verpflegung Eltern: Fr. 100.-/ Monat
2. Die Durchführungsstelle organisiert die notwendigen Transporte. Je nach Bedarf in Form von Einzel- oder Sammeltransporten oder durch Benutzung des öffentlichen Verkehrs. Angestrebt wird eine möglichst selbstständige Bewältigung des Schulwegs.
3. Die Eltern wirken bei der Planung, Umsetzung und Auswertung der Massnahme(n) mit. (…)
Man habe den Antrag des schulpädagogischen Dienstes geprüft und festgestellt, dass der sonderpädagogische Bedarf ausgewiesen sei. Die Familie sei in die Abklärung einbezogen gewesen und mit den geplanten Massnahmen einverstanden.
3. Dagegen erhob A.___ Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Ihr Sohn [...] gehe in die normale Schule, seit er in der Schweiz sei. Die Lehrer würden meinen, dass er mit acht Stunden sonderpädagogischer Unterstützung im bisherigen Klassenverband bleiben könnte. Es sei für ihn schwierig gewesen, die behinderten Kinder in der neuen Schule zu sehen. Er möchte wieder in seiner alten Klasse zur Schule gehen. Er fühle sich wohl im Klassenverband. Die Kantone seien zur Integration verpflichtet. Mit Unterstützung habe es in der Schule bis jetzt funktioniert. Man solle den Entscheid des Schulwechsels überprüfen.
4. Die Vorinstanz beantragte, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen. Eine integrative Massnahme sei für die zwei letzten Schuljahre in der Sekundarschule I nicht zielführend. Die verbleibende Schulzeit müsse genutzt werden, um [...] auf eine Anschlusslösung vorzubereiten. Man habe bei Besprechungen jeweils eine Übersetzung organisiert. Die Beschwerdeführerin habe einer externen Sonderschulmassnahme zugestimmt. [...] absorbiere die Ressourcen der Regelklasse in einem nicht verantwortbaren Mass.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12).
Die Beschwerdeführerin ist als Mutter des von der sonderpädagogischen Massnahme betroffenen Kinds durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit grundsätzlich zur Beschwerde legitimiert, auch wenn ihr Rechtsschutzinteresse etwas fraglich erscheint, da sie den Antrag für die Massnahme mitunterzeichnet hat. Dies kann indessen nach den folgenden Erwägungen offenbleiben.
2.1 Gemäss Art. 104 Abs. 2 der Kantonsverfassung (KV; BGS 111.1) hat jeder Schüler Anspruch auf eine seinen geistigen, seelischen und körperlichen Fähigkeiten angemessene Bildung. Nach § 3 des Volksschulgesetzes (VSG, BGS 413.111) umfasst die solothurnische Volksschule die Schularten der Regelschule und der Sonderpädagogik, wobei die Sonderpädagogik die Sonderschulen und Schulheime sowie die pädagogisch-therapeutischen Angebote umfasst (§ 3ter VSG). Gemäss § 37 Abs. 1 VSG fördern die Sonderschulen und Schulheime Kinder und Jugendliche mit einer Behinderung, welche dem Unterricht im Rahmen der Regelschule nicht zu folgen vermögen. Sie unterstützen deren Persönlichkeitsentwicklung und selbstständige Lebensführung, ermöglichen die gesellschaftliche Integration und vermitteln eine der Behinderung angepasste Schulbildung (§ 37 Abs. 2 VSG). Das Sonderschulangebot für Kinder mit einer Behinderung umfasst insbesondere den Unterricht in Sonderschulen (§ 37bis lit. a VSG), integrative Schulungsformen (lit. b), heilpädagogische und therapeutische Stützmassnahmen (lit. c), behinderungsbedingte ausserschulische Betreuung (lit. d), behinderungsbedingte Schulheimaufenthalte (Internate, lit. e) und behinderungsbedingte Schülertransporte (lit. f).
2.2 Laut § 37ter Abs. 1 VSG klärt die von der kantonalen Aufsichtsbehörde bestimmte Fachstelle den Anspruch auf Sonderschulung ab. Kantonale Aufsichtsbehörde ist das Volksschulamt (§ 80 VSG), als Fachstelle amtet der Schulpsychologische Dienst (SPD, § 16bis der Vollzugsverordnung zum VSG, VVSG, BGS 413.121.1). Die kantonale Aufsichtsbehörde verfügt namens des Departements die Sonderschulung auf Antrag der kantonalen Fachstelle (§ 37ter Abs. 2 VSG). Sie hört laut Abs. 3 zuvor die kommunale Aufsichtsbehörde, die Schulleitung und die Inhaber der elterlichen Sorge an. Die Verfügung wird nach Abs. 4 in der Regel zeitlich befristet und mit dem Auftrag erlassen, die Massnahme vor Ablauf der Frist zu überprüfen.
2.3 Schüler, deren schulische Ausbildung wegen Behinderungen erschwert ist, haben laut § 37quater VSG Anrecht darauf, dass eine integrative Schulung in einer Regelklasse geprüft wird (Abs. 1). Die schulische Integration wird mit besonderen Massnahmen, wie namentlich mit fachlicher Beratung, Unterstützung der Lehrperson, Begleitung der Regelklasse, sonderpädagogischem oder therapeutischem Einzel- oder Kleingruppenunterricht sowie individueller Förderplanung ermöglicht (Abs. 2).
2.4 Der «Leitfaden Sonderpädagogik» aus dem Jahr 2013 beschreibt den kantonalen Umsetzungsrahmen der Sonderpädagogik im Kanton Solothurn. Er basiert auf dem Konzept und der Angebotsplanung Sonderpädagogik. Der Leitfaden dient allen an der Förderung und Schulung von Kindern und Jugendlichen mit Behinderungen beteiligten Schul- und Zentrumsleitungen, Lehr- und Fachpersonen sowie Eltern in der alltäglichen Praxis. Er zeigt die spezifischen verwaltungsinternen Abläufe, Verfahren und Zuständigkeiten auf und unterstützt dadurch die Zusammenarbeit der Beteiligten (Leitfaden S. 7). Er bildet die Grundlage für die kantonsweit rechtsgleiche Umsetzung der sonderpädagogischen Massnahmen. Auch wenn dem Leitfaden keine Gesetzeskraft zukommt, ist er doch einer Richtlinie gleichzusetzen. Solche sind nach konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts in der Regel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung bewährter Fachstellen und in diesem Sinn beachtlich (BGE 118 lb 614 E. 4b S. 618; Urteil 1 A.51/2005 des Bundesgerichts vom 29. November 2005, E. 2.3).
Nach dem Leitfaden sind für die Verfügung einer sonderpädagogischen Massnahme der nach fachlichen und objektiven Kriterien erhobene Bedarf und die institutionellen Möglichkeiten diesen zu decken, massgebend. Dabei wird vorrangig geprüft, ob eine integrative Förderung mit verhältnismässigem Mitteleinsatz möglich ist (vgl. Rahmenbedingungen, S. 7 des Leitfadens).
2.5 Gemäss dem Konzept Sonderpädagogik 2020 werden Schülerinnen und Schüler mit besonderem Förderbedarf im Kanton Solothurn grundsätzlich integrativ gefördert. Der Einsatz von schulischen Heilpädagogen und von nach kantonalen Vorgaben spezifisch weitergebildeten Lehrpersonen soll es ermöglichen, vielen Schülerinnen und Schülern mit Teilleistungsstörungen, mit Lernbehinderungen, mit besonderen Begabungen oder mit Verhaltensauffälligkeiten bereits im normalen Klassenrahmen der Regelschule gerecht zu werden (Ziffer 3 des Konzepts). Können Schülerinnen und Schüler behinderungsbedingt der Regelschule nicht folgen (bzw. kann deren Bedarf aus Mitteln, Methoden und Erfahrungen der Regelschule nicht abgedeckt werden), ergänzen bzw. ersetzen sonderpädagogische Massnahmen im abgeklärten Einzelfall das Regelschulangebot. Massgebend sind dabei in erster Linie die qualitativen Aspekte des Unterstützungsbedarfs. Ziel aller sonderpädagogischen Angebote ist es, die Partizipation und Teilhabe und die Anschlussfähigkeit der Schüler und Schülerinnen mit Behinderungen zu verbessern (Ziffer 4.3 des Konzepts).
2.6 Bei der konkreten Prüfung und Anordnung einer Massnahme gilt es, Erfahrungen aus bisherigen Umsetzungen zu berücksichtigen, die Fragen einer möglichst effizienten und effektiven Umsetzung und der Verhältnismässigkeit zu klären, die geeignete Durchführungsstelle festzulegen und bei dieser einen Platz zu sichern. Zudem sind die Vorgaben der Rechtsprechung zu berücksichtigen. Die Ergebnisse dieser Prüfungs- und Klärungsarbeit münden in eine Verfügungsempfehlung an das Volksschulamt, welches namens des Departements für Bildung und Kultur die konkrete sonderpädagogische Massnahme anordnet (vgl. S. 14 des Leitfadens).
3.1 [...] ist nun beinahe 15 Jahre alt. Er wurde in seiner bisherigen Schulzeit in der Schweiz mit ausserordentlichem Aufwand lange und intensiv integrativ gefördert. Indessen weist er in den Kernfächern noch das Niveau eines Drittklässlers auf, wie aus der Anmeldung bzw. dem schriftlichen Fragebogen für Lehrpersonen, ausgefüllt von der Klassenlehrperson und der Förderlehrperson vom 2. März 2020 hervorgeht. Die Lehrpersonen bemerkten darin, es sei für [...] nicht möglich, selbständig zu arbeiten. Es müsse immer jemand neben ihm sitzen, damit er dranbleibe. Es bestehe ein äusserst grosser Lernrückstand. Im Klassenunterricht – in einer Klasse, in welcher bis auf zwei Kinder alle einen Migrationshintergrund und eine fremde Muttersprache hätten - könne der Rückstand nicht aufgearbeitet werden. [...] laufe im Zimmer umher und lenke die anderen Kinder ab. Eine spezielle Förderung in der Klasse, wie sie bisher geschehen sei, reiche nicht aus. In den Fächern Turnen, Werken, Bildnerisches Gestalten und Musik verstehe er die Aufgaben nicht. Den Fremdsprachenunterricht besuche er schon gar nicht mehr. Die Deutschkenntnisse seien gering. Hauptziel und Anliegen sei es, [...] in die Lage zu versetzen, nach Abschluss der Schule eine Ausbildung zu absolvieren.
3.2 Der Bericht über die Abklärung durch den SPD vom 9. März 2020 bestätigt die Feststellungen der Lehrpersonen. [...] hat nach dem Bericht zwar zwischen 2018 und 2019 eine verbesserte Arbeitshaltung entwickeln können, benötigt aber nach wie vor inhaltlich, strukturell und motivational enge Führung und Betreuung. Es besteht offenbar auch ein grosser emotionaler und existentieller Leidensdruck sowohl bezüglich seiner schulischen wie seiner familiären Situation, was auch testpsychologisch bestätigt sei. In der Schule ging er einem Sonderprogramm nach, in welchem er annähernd dauernde Betreuung benötigte. Die bisher mit den diversen Unterstützungsmassnahmen erreichten Fortschritte sind nur gering. In der bisherigen Klasse erhält er nicht die notwendige Förderung, weil die zur Verfügung stehenden Förderlektionen und weiteren Unterstützungsmassnahmen begrenzt sind und auch etliche andere Jugendliche darauf angewiesen sind.
3.3 Auf den Bericht des SPD hat das verfügende Departement zu Recht abgestellt und die darin empfohlene Massnahme beschlossen. Die vorher versuchten Fördermassnahmen wie der weiterführende Deutsch-Zusatzunterricht, die starke Individualisierung, die heilpädagogische Unterstützung im Rahmen von individuellen Lernzielen und eine Verlangsamung in der 1. Klasse der Sekundarschule sowie der Beizug und das Unterstützungsangebot der Sozialen Dienste der Stadt Solothurn vermochten die Situation nicht ausreichend zu verbessern. Die weitere integrative Beschulung mit der chronischen Überforderung ist in dieser Situation für [...] nicht sinnvoll, die Beschulung in der Tagessonderschule den Verhältnissen angemessen. Nur so besteht die Möglichkeit, dass [...] in den verbleibenden zwei Schuljahren noch so viel profitieren kann, dass er anschliessend die Möglichkeit hat, eine Ausbildung zu absolvieren und im Berufsleben Fuss zu fassen.
4. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen. Die Mutter hat ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gestellt. Angesichts der finanziellen Situation mit der Sozialhilfeabhängigkeit ist es zu bewilligen.
Die Gerichtskosten, die auf CHF 600.00 festzusetzen sind, sind der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Zufolge unentgeltlicher Rechtspflege sind sie vom Kanton Solothurn zu tragen, unter Vorbehalt der Rückforderung während zehn Jahren, sobald die Beschwerdeführerin zur Nachzahlung in der Lage ist (Art. 123 ZPO).
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird bewilligt.
3. Die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 600.00 sind von A.___ zu bezahlen. Zufolge unentgeltlicher Rechtspflege trägt sie der Kanton Solothurn; dies unter Vorbehalt des Rückforderungsrechts während zehn Jahren, sobald die Beschwerdeführerin zur Nachzahlung in der Lage ist (Art. 123 ZPO).
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Vizepräsident Der Gerichtsschreiber
Stöckli Schaad