Verwaltungsgericht
Urteil vom 26. Oktober 2020
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Stöckli
Oberrichter Müller
Gerichtsschreiber Bachmann
In Sachen
A.___ AG, vertreten durch Rechtsanwälte Dr. Dominik Strub und Janine Spirig
Beschwerdeführerin
gegen
Einwohnergemeinde B.___,
Beschwerdegegnerin
betreffend Ersatzabgabe
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Im Zusammenhang mit der Baubewilligung [...] vom 26. Februar 2019 beschloss der [...]rat der Einwohnergemeinde B.___ am 20. Mai 2019 eine Ersatzabgabe für 21 nicht erstellte Autoabstellplätze in der Höhe von CHF 63'000.00. Gegen diesen Beschluss erhob die Bauherrin, A.___ AG, vertreten durch Rechtsanwälte Dr. Dominik Strub und Sophie Balz-Geiser, am 28. Juni 2019 Einsprache mit dem Antrag auf Aufhebung des Beschlusses sowie eventualiter Reduktion der Abgabe. Die Einsprachebegründung wurde am 30. August 2019 eingereicht. Mit Beschluss des [...]rates der Einwohnergemeinde B.___ vom 17. Februar 2020 wurde die Einsprache teilweise gutgeheissen. Aufgrund des Nachweises über bereits bezahlte Ersatzabgaben für drei nicht erstellte Autoabstellplätze wurde die Abgabe auf den Ersatz von 18 nicht erstellten Autoabstellplätzen in der Höhe von CHF 54'000.00 reduziert. Es wurde angeordnet, dass die Leistung der Ersatzabgabe in einer zwischen der Einwohnergemeinde B.___ und der Einsprecherin abzuschliessenden Vereinbarung geregelt wird.
2. Mit Beschwerde vom 2. März 2020 gelangte die A.___ AG, vertreten durch Rechtsanwälte Dr. Dominik Strub und Janine Spirig, an die Kantonale Schätzungskommission und verlangte die Aufhebung des Beschlusses des [...]rates von B.___ vom 17. Februar 2020, eventualiter die Reduktion der Ersatzabgabe auf CHF 17'000.00 sowie subeventualiter auf einen angemessenen Betrag. Die Beschwerdebegründung wurde am 24. März 2020 eingereicht. Mit Verfügung vom 27. März 2020 wurde der Beschwerde antragsgemäss die aufschiebende Wirkung erteilt. Mit Urteil der Kantonalen Schätzungskommission vom 25. Juni 2020 wurde die Beschwerde abgewiesen.
3. Mit Beschwerde vom 13. Juli 2020 wandte sich die A.___ AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin), nach wie vor vertreten durch Rechtsanwälte Dr. Dominik Strub und Janine Spirig, an das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn und stellte folgende Rechtsbegehren:
1. Das Urteil der kantonalen Schätzungskommission vom 25. Juni 2020 sei vollumfänglich aufzuheben.
2. Es sei festzustellen, dass die Ersatzabgabe für 18 nicht erstellte Autoabstellplätze nicht geschuldet ist.
3. Eventualiter sei die Ersatzabgabe für 18 nicht erstellte Autoabstellplätze auf gesamthaft CHF 17'000.00, subeventualiter auf einen angemessenen Betrag zu reduzieren.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich MWST zulasten der Vorinstanz.
4. Mit Verfügung vom 15. Juli 2020 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt. Die Beschwerdebegründung datiert vom 17. August 2020.
5. Mit Stellungnahme vom 8. September 2020 schloss die Einwohnergemeinde B.___ auf Abweisung der Beschwerde.
6. Auf die Ausführungen der Parteien wird, soweit für die Entscheidfindung wesentlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden (§§ 67 und 68 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG, BGS 124.11]). Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (§ 49 Abs. 2 Gerichtsorganisationsgesetz [GO, BGS 125.12]; § 43 Abs. 1 i.V.m. § 17 Verordnung über Grundeigentümerbeiträge und -gebühren [GBV, BGS 711.41]; SOG 2017 Nr. 22). Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Entscheid, mit welchem ihre Begehren abgewiesen wurden, beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert (§ 12 Abs. 1 VRG). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Beschwerdegegenstand ist die Höhe der Ersatzabgabe für 18 nicht erstellte Autoabstellplätze an der [...] in B.___. Rechtskräftig und damit nicht weiter zu prüfen ist die in der Baubewilligung vom 26. Februar 2019 festgesetzte Anzahl von Parkplätzen, für welche die Ersatzabgabe geschuldet ist, zumal hiergegen der Rechtsmittelweg über das Bauund Justizdepartement führt (SOG 2017 Nr. 22).
3. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Legalitätsprinzips im Abgaberecht (Art. 127 Abs. 1 Bundesverfassung [BV, SR 101]).
3.1 Nach Art. 127 Abs. 1 BV ist die Ausgestaltung der Steuern, namentlich der Kreis der Steuerpflichtigen, der Gegenstand der Steuer und deren Bemessung in den Grundzügen im Gesetz selbst zu regeln. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten diese Anforderungen nicht nur für Steuern, sondern für alle Arten von Abgaben (BGE 143 I 220, E. 5.1; 143 I 227, E. 4.2) mit Ausnahme von geringen Kanzleigebühren. Der Ausdruck «im Gesetz selbst» meint das formelle Gesetz; delegiert dieses die Zuständigkeit zur Festlegung einer Abgabe an die Exekutive, muss es zumindest in den Grundzügen die genannten Elemente festlegen, so dass den rechtsanwendenden Behörden kein übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten voraussehbar und rechtsgleich sind (BGE 143 I 220, E. 5.1.1; 143 I 227, E. 4.2; 136 I 142, E. 3.1). Die Rechtsprechung hat diese Anforderungen bei gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert: Die Anforderungen an die Bemessung der Abgabe (nicht aber an das Abgabesubjekt und -objekt) dürfen dort herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 143 I 227, E. 4.2.1; 140 I 176, E. 5.2; 135 I 130, E. 7.2). Neben Gebühren und Beiträgen (Vorzugslasten) kennt das schweizerische Recht mit den Ersatzabgaben einen dritten Typ von Kausalabgaben. Diese erfüllen eine Ausgleichsfunktion für die Befreiung von einer Realleistungspflicht. Sie unterstehen dem Äquivalenz-, hingegen nicht dem Kostendeckungsprinzip, denn der Grund für die Abgabepflicht liegt nicht in allfälligen Mehrkosten des Staates, sondern der Gleichbehandlung der Naturalleistungspflichtigen (Peter Karlen, Schweizerisches Verwaltungsrecht, Zürich/Basel/Genf 2018, S. 432; BGE 97 I 792, E. 8 [zur Ersatzabgabe für nicht erstellte Autoabstellplätze]).
3.2 Die formell-gesetzliche Grundlage der Ersatzabgabepflicht für nicht erstellte Parkplätze findet sich in § 147 Abs. 5 Planungs- und Baugesetz (PBG, BGS 711.1). Diese Bestimmung, welche sich an die in den Abs. 1–4 von § 147 PBG enthaltenen Vorschriften zur hier nicht weiter zu prüfenden grundsätzlichen Pflicht zur Erstellung von Autoabstellplätzen anschliesst (siehe oben E. 2), lautet wie folgt:
«5 Können oder dürfen die erforderlichen Abstellflächen nicht in geeigneter Lage erstellt werden, so hat der Grundeigentümer nach Vorschrift der Gemeinde
a) sich entweder an einem Gemeinschaftsunternehmen zur Schaffung von Parkraum zu beteiligen;
b) oder nach § 43 der Verordnung über Grundeigentümerbeiträge und –gebühren vom 3. Juli 1978 für die Gemeinden des Kantons Solothurn eine Ersatzabgabe zu entrichten, welche von der Gemeinde für öffentliche Abstellflächen und den öffentlichen Verkehr zu verwenden ist.»
3.3 Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass die Bestimmung von § 147 Abs. 5 PBG Abgabeobjekt und -subjekt sowie die Bemessungsgrundlage rechtsgenüglich umschreibe. Die Rüge geht fehl. § 147 Abs. 5 PBG nennt sowohl das Abgabeobjekt wie auch -subjekt unmissverständlich. Das Abgabeobjekt besteht im Ersatz für Parkplätze, welche nicht erstellt werden können. Abgabesubjekt und Leistungspflichtiger ist der Grundeigentümer, auf dessen Grundstück sich die Abgabepflicht bezieht. Es ist zwar richtig, dass sich § 147 Abs. 5 PBG nicht zur Bemessung der Abgabe äussert. Diesbezüglich sind die Anforderungen an die formell-gesetzliche Grundlage jedoch herabgesetzt, da eine Überprüfung der Abgabe anhand des verfassungsrechtlichen Äquivalenzprinzips möglich ist. Die Wahl der Handlungsform (Verfügung oder Vertrag) sagt dabei nichts über die Einhaltung des Legalitätsprinzips aus, zumal jedes staatliche Handeln «Rechtshandeln» darstellt, mithin auf rechtlichen Grundlagen basiert und in ein enges Geflecht von allgemeinen Handlungsmaximen und Grundrechten eingebunden ist (vgl. BGE 146 V 38, E. 4.1). Es lässt sich damit zunächst festhalten, dass die formell-gesetzliche Grundlage der Abgabe in § 147 Abs. 5 PBG den Anforderungen des Legalitätsprinzips im Abgaberecht (Art. 127 Abs. 1 BV) genügt.
3.4 Die Beschwerdeführerin hält dafür, dass es sich bei den kantonalen Bestimmungen, welche sich zur Ersatzabgabe für nicht erstellte Autoabstellplätze äussern (§ 147 PBG, § 43 GBV und § 42 Kantonale Bauverordnung [KBV, BGS 711.61]), lediglich um Delegationsnormen handle und mithin die Gemeinde Art, Umfang und Höhe der Ersatzabgabe zu regeln habe. Vorliegend ergibt sich, wie dargelegt, die Pflicht zur Leistung der Abgabe und mithin das Abgabeobjekt und -subjekt aus § 147 Abs. 5 PBG (soeben E. 3.3). Diese Bestimmung statuiert eine Abgabepflicht im Fall von nicht erstellten Autoabstellplätzen. Die Erhebung der Abgabe an sich steht nicht im Ermessen der Gemeinde und wird nicht von deren Autonomiebereich erfasst. Jedoch steht der Gemeinde die Wahl zu, ob die betroffenen Grundeigentümer sich an einem Gemeinschaftsunternehmen zur Schaffung von Parkraum beteiligen müssen (§ 147 Abs. 5 lit. a PBG) oder ob eine Ersatzabgabe gefordert wird (§ 147 Abs. 5 lit. b PBG). Vorliegend hat die Einwohnergemeinde B.___ in Art. 184 ihres Baureglements festgehalten, dass eine Ersatzabgabe gemäss § 147 Abs. 1 lit. b PBG geschuldet ist. Sie hat damit diesbezüglich ihre Regelungspflicht erfüllt. Die in § 147 Abs. 5 lit. b PBG statuierte Abgabepflicht wird sodann in § 43 GBV konkretisiert. Nach § 43 Abs. 2 GBV ist die Höhe der Ersatzabgabe für jeden erforderlichen Abstellplatz im Reglement der Gemeinde festzuhalten. Auch dieser vom kantonalen Recht vorgegebenen Regelungspflicht ist die Einwohnergemeinde B.___ nachgekommen. Gemäss Art. 184 des Baureglements hat der Grundeigentümer in der Kern- und Kernrandzone eine Ersatzabgabe von CHF 6'000.00 und in den übrigen Bauzonen von CHF 3'000.00 zu leisten. Es lässt sich entsprechend festhalten, dass die Einwohnergemeinde B.___ die vom kantonalen Recht vorgegebenen Bereiche geregelt hat. Eine Verletzung von Delegationsnormen ist nicht ersichtlich. Daran ändert nichts, dass in der fraglichen Bestimmung von Art. 184 des Baureglements der Einwohnergemeinde B.___ auf mittlerweile aufgehobene Artikel desselben Reglements verwiesen wird: Abgabeobjekt und -subjekt ergeben sich aus dem formellen Gesetz. Die Bemessungsgrundlage findet sich zwar im Reglement der Gemeinde, doch ist hierbei die Überprüfung mittels des verfassungsrechtlichen Äquivalenzprinzips möglich. Ferner ist auch der Verweis auf das an der Urne abgelehnte Parkierungsreglement unbehelflich. Massgebend ist die aktuelle Rechtslage. Eine Verletzung des Legalitätsprinzips im Abgaberecht (Art. 127 Abs. 1 BV) ist damit nicht ersichtlich.
4. Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich eine Verletzung des abgabenrechtlichen Äquivalenzprinzips. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kommt vorliegend das Kostendeckungsprinzip nicht zum Tragen, da es sich bei der zu prüfenden Ersatzabgabe nicht um eine kostenabhängige Kausalabgabe handelt (vgl. oben E. 3.1).
4.1 Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben (Art. 5 Abs. 2 und Art. 9 BV); es bestimmt, dass eine Abgabe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss (BGE 140 I 176, E. 5.2 mit Hinweisen). Der Wert der Leistung bemisst sich entweder nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Bürger verschafft (nutzenorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungsempfängers) oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs (aufwandorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungserbringers; zum Ganzen BGE 141 V 509, E. 7.1.2 mit Hinweisen).
4.2 Die Beschwerdeführerin erachtet die Ersatzabgabe in Höhe von CHF 3'000.00 pro nicht erstellten Parkplatz als unverhältnismässig. Sie vermag jedoch kein offensichtliches Missverhältnis zwischen der Ersatzgabe und dem objektiven Wert der Leistung aufzuzeigen. Das Bundesgericht hat in BGE 97 I 792, E. 8, die Grundsätze zur Bestimmung der Höhe einer Ersatzabgabe für nicht erstellte Autoabstellplätze festgehalten. Demnach ist grundsätzlich von den durchschnittlichen Kosten eines offenen Parkplatzes auszugehen, wobei lediglich ein Viertel dieser Kosten überbunden werden dürfen. Eine gewisse Schematisierung und die Unterteilung des Gemeindegebiets in Zonen mit verschiedenen Ansätzen ist zulässig. Vorliegend erscheint unter Berücksichtigung des Bodenpreises die Annahme von Kosten für die Erstellung eines offenen Parkplatzes in der [...] von CHF 12'000.00 nicht als übermässig. Entsprechendes wird denn auch gar nicht vorgebracht. Eine Verletzung des Äquivalenzprinzips ist damit nicht ersichtlich. Daran ändert die Rüge, dass die Gelder im Fonds nicht bestimmungsgemäss verwendet würden, nichts, betrifft dies doch nicht die Höhe der Abgabe. Auch verleihen weder das Legalitätsprinzip im Abgaberecht noch das Äquivalenzprinzip einen Anspruch auf bestimmungsgemässe Verwendung einer Abgabe.
5. Nach dem Gesagten hat die Einwohnergemeinde B.___ rechtmässig die Erhebung einer Ersatzabgabe für 18 nicht erstellte Autoabstellplätze an der [...] in B.___ in Höhe in der Höhe von CHF 54'000.00 beschlossen. Entsprechend ist das Urteil der Vorinstanz vom 25. Juni 2020 nicht zu beanstanden. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet; sie ist abzuweisen.
6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens von CHF 2'500.00 zu bezahlen (§ 77 VRG i.V.m. Art. 106 Abs. 1 Zivilprozessordnung [ZPO, SR 272]). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Beschwerdeführerin hat die Kosten des Verfahrens von CHF 2'500.00 zu bezahlen. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Der Gerichtsschreiber
Scherrer Reber Bachmann
Das vorliegende Urteil wurde vom Bundesgericht mit Urteil 1C_654/2020 vom 27. Dezember 2021 bestätigt.