Verwaltungsgericht
Urteil vom 29. August 2019
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichterin Weber-Probst
Oberrichter Stöckli
Gerichtsschreiberin Kaufmann
In Sachen
A.___
Beschwerdeführer
gegen
1. Departement des Innern, vertreten durch Rechtsdienst Departement des Innern, Solothurn
2. Soziale Dienste [...],
Beschwerdegegner
betreffend Sozialhilfe
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. A.___ wird (mit Unterbruch) seit Dezember 2012 von den Sozialen Diensten [...] (nachfolgend Soziale Dienste) sozialhilferechtlich unterstützt. Am 22. Dezember 2017 verfügten die Sozialen Dienste eine Kürzung des Grundbedarfs um 30% während 12 Monaten, weil A.___ die Auflagen der zuvor ergangenen Verfügung vom 24. August 2017 nicht erfüllt habe. Wegen ausstehender hoher Selbstbehaltskosten aus Zahnarztrechnungen wurde die Kürzung des Grundbedarfs erst ab dem 1. April 2018 in Kraft gesetzt. Die für ein Jahr ausgesprochene Kürzung hätte demnach bis 31. März 2019 gedauert. Weil A.___ zwischenzeitlich ein Praktikum als Zeichner machen konnte, wurde die Kürzung von Juni bis September 2018 sistiert.
2. Am 14. Dezember 2018 verfügten die Sozialen Dienste sinngemäss und im Wesentlichen, A.___ sei verpflichtet, alles daran zu setzen, seine Bedürftigkeit zu verringern oder zu beenden. Er hätte nach erfolgreicher Ausbildung zum Zeichner EFZ seinen Lebensunterhalt selber bestreiten können, habe aber aus Selbstverschulden seinen Ausbildungsplatz verloren. Er weigere sich, in das Beschäftigungsprogramm der VEBO Solutions einzutreten, womit er seine Mitwirkungspflicht massiv verletze. Aus diesen Gründen werde A.___ ab dem 1. Januar 2019 nur noch Nothilfe in der Höhe von CHF 9.00 pro Tag ausgerichtet. Diese sei täglich am Schalter der Sozialen Dienste abzuholen. Falls sich A.___ entscheide, doch noch in das Beschäftigungsprogramm der VEBO Solutions einzutreten und einen Monat lang ohne Unterbruch zur Arbeit gehe, könne die Nothilfe wieder aufgehoben werden. Die Kürzung des Grundbedarfs um 30% sei damit nicht aufgehoben, die Frist werde durch die Zeit der Nothilfe lediglich nach hinten verschoben.
3. Dagegen gelangte A.___ ans Departement des Innern (DdI). Dieses hiess die Beschwerde am 10. Juli 2019 teilweise gut und befristete die Nothilfe auf drei Monate ab dem 1. Juli 2019. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab. Eine Kürzung des Grundbedarfs sei stets zeitlich zu begrenzen, was die Sozialen Dienste unterlassen hätten. Aufgrund der Umstände wurde eine Kürzung des Grundbedarfs auf Nothilfe für die Dauer von drei Monaten als verhältnismässig erachtet. Gleichzeitig wies das DdI darauf hin, dass die Kürzung auch vorher aufgehoben werden könne, sofern A.___ der verfügten Auflage – nämlich der Teilnahme am Beschäftigungsprogramm der VEBO – nachkomme.
4. A.___ erhob gegen diesen Entscheid «Einsprache» (Beschwerde) beim Verwaltungsgericht (eingehend am 22. Juli 2019). Er führte sinngemäss aus, er habe sich an die Abmachung, die VEBO zu besuchen, gehalten. Teil der Abmachung sei auch gewesen, dass die Kürzung um 30% nach 30-tägigem Einsatz wieder aufgehoben werde. Nach 30-tägiger Arbeit habe sich dies als unwahr erwiesen. Die zuständige Sachbearbeiterin der Sozialen Dienste behaupte, nur das Amt für Soziale Sicherheit (ASO) könne die Kürzung aufheben. Dort wiederum heisse es, die Zuständigkeit liege bei den Sozialen Diensten. Er fühle sich «sehr hintergangen». Alle Absenzen habe er stets entschuldigen können. Da er die VEBO weiterhin besuchen werde, halte er diese Kürzung auf Nothilfe für absolut unverhältnismässig und nicht nachvollziehbar. Stattdessen solle die Kürzung komplett aufgehoben werden, so wie es abgemacht gewesen sei.
5. Mit Verfügung vom 23. Juli 2019 wurde der Beschwerde vom Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
6. Das DdI schloss am 8. August 2019 auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Es sei festzuhalten, dass unabhängig vom Entscheid des DdI die Möglichkeit bestehe, die Kürzung aufzuheben, sofern der Beschwerdeführer am Programm der VEBO teilnehme. Der Entscheid darüber liege allein bei den Sozialen Diensten. Die Prüfung im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren habe sich allein darauf beschränkt, ob die Kürzung auf Nothilfe rechtmässig angeordnet worden und verhältnismässig sei.
7. Die Sozialen Dienste liessen sich mit Schreiben vom 13. August 2019 zur Angelegenheit vernehmen: Wie sich den Präsenzzeitkontrollen der VEBO für die Monate Mai, Juni und Juli 2019 entnehmen lasse, habe der Beschwerdeführer in jedem der drei Monate unentschuldigte Absenzen. Er habe bisher keinen einzigen Monat die Auflagen erfüllt. Aus diesem Grund hielten die Sozialen Dienste an der verfügten Auszahlung der Nothilfe fest.
8. Am 26. August 2019 wurde dem Verwaltungsgericht eine weitere Stellungnahme des Beschwerdeführers überbracht. Darin schilderte der Beschwerdeführer seine missliche finanzielle Lage und erklärt, warum er einmal eine E-Mail gefälscht habe, um das Geld für die Fahrtkosten «zu erschleichen». Betreffend Mietschulden gestehe er ein, oftmals aus Not die Belege gefälscht zu haben. Jedoch habe er den Vermieter jeweils informiert. Die Sozialen Dienste hätten genauso wie er selber nicht immer korrekt gearbeitet. Beide Seiten hätten gelogen. Darum sollten beide Parteien einen Vergleich erzielen.
II.
1.1 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (§ 159 Abs. 3 des Sozialgesetzes, SG, BGS 841.1 i.V.m. § 49 des Gerichtsorganisationsgesetzes, GO, BGS 125.12). A.___ ist durch den angefochtenen Entscheid, mit dem die verfügte Nothilfe grundsätzlich bestätigt wurde, beschwert und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung (vgl. § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, VRG, BGS 124.11). Die Eintretensvoraussetzungen sind damit erfüllt.
1.2 Vorab ist festzuhalten, dass hier lediglich die Herabsetzung der sozialhilferechtlichen Unterstützung auf die Nothilfe zu prüfen ist.
2.1 Die Sozialhilfe bezweckt die Existenzsicherung. Sie fördert die wirtschaftliche und persönliche Selbständigkeit und unterstützt die berufliche und gesellschaftliche Integration (§ 147 Abs. 2 SG). Sozialhilfe wird auf der Basis einer individuellen Zielvereinbarung (Hilfeplan) gewährt und berücksichtigt angemessen die persönlichen Verhältnisse (§ 148 Abs. 1 SG). Sie setzt aktive Mitwirkung der hilfesuchenden Person voraus und beruht auf dem Prinzip der Gegenleistung. Sie kann an Bedingungen und Auflagen gebunden werden, insbesondere daran, aktiv eine Arbeitsstelle zu suchen und zumutbare Arbeit anzunehmen (§ 148 Abs. 2 lit. a SG). Eigen- und Gegenleistungen sind bei der Bemessung der Geldleistungen angemessen zu berücksichtigen (§ 148 Abs. 3 SG). § 17 SG sieht sodann vor, dass gesuchstellende und leistungsbeziehende Personen u.a. verpflichtet sind, Auflagen und Weisungen zu befolgen (lit. d). Gemäss lit. dbis der zitierten Bestimmung haben sie Eigenleistungen entsprechend ihrer zumutbaren wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu erbringen. Die Bemessung der Sozialhilfeleistungen richtet sich gemäss § 152 Abs. 1 SG grundsätzlich nach den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für öffentliche Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien). Eine Dienstleistung oder Sozialleistung kann befristet verweigert, gekürzt oder in schweren Fällen eingestellt werden, wenn die Verpflichtungen nach § 17 in unentschuldbarer Weise missachtet werden. Die betroffene Person muss vorher schriftlich auf die Rechtsfolgen hingewiesen werden (§ 165 SG). In Abweichung von den SKOS-Richtlinien kann der Grundbedarf gemäss § 93 lit. a der Sozialverordnung (SV; BGS 831.2) i.V.m. § 152 Abs. 2 SG bei Pflichtverletzungen bis zu 30% gekürzt werden. Bei wiederholten, schweren Pflichtverletzungen kann auf Nothilfe herabgesetzt werden.
2.2 Die Ausrichtung wirtschaftlicher Hilfe kann also mit einer Auflage verbunden werden. Damit soll auf das Verhalten der unterstützten Person eingewirkt und die Erfüllung von Pflichten verbindlich eingefordert werden. Auflagen müssen sich auf eine rechtliche Grundlage stützen. Der mit der Auflage verfolgte Zweck muss sich zwingend mit dem Zweck der Sozialhilfe decken. Die Auflage soll demnach die wirtschaftliche und persönliche Selbstständigkeit fördern oder die zweckdienliche Verwendung der Sozialhilfegelder sicherstellen. Die Prinzipien der Verhältnismässigkeit und der Gleichbehandlung sind zu beachten (SKOS-Richtlinien, Ausgabe 2005, Stand 2017, abgerufen am 27. August 2019, Kapitel A.8.1).
2.3 Wer Sozialhilfe bezieht, hat nach seinen Kräften zur Verminderung und Behebung der Notlage beizutragen. Der Minderung der Bedürftigkeit dienen insbesondere Suche und Aufnahme einer zumutbaren Erwerbstätigkeit. Zumutbar ist eine Arbeit, die dem Alter, dem Gesundheitszustand und den persönlichen Verhältnissen der bedürftigen Person angemessen ist. Der zumutbaren Erwerbstätigkeit gleichzusetzen ist die Teilnahme an einem von den Sozialhilfeorganen anerkannten lohnwirksamen Beschäftigungsprogramm des zweiten Arbeitsmarktes, mit dem der eigene Unterhalt zumindest teilweise gedeckt werden kann. Bei der Arbeitssuche kann verlangt werden, dass nicht nur im angestammten Beruf, sondern in weiteren Erwerbsfeldern nach Arbeit gesucht wird (SKOS-Richtlinien Kapitel A.5.2).
2.4 Wie das DdI richtig festgestellt hat, hatten die Sozialen Dienste den Beschwerdeführer vor Erlass der strittigen Verfügung nicht angehört. Das Departement ist aber auch zu Recht von der Heilung der Gehörsverletzung im Beschwerdeverfahren ausgegangen (vgl. VWBES.2018.396 vom 28. Januar 2019 E. 3.1-3.4). Zu prüfen bleibt, ob die von den Sozialen Diensten verhängte Nothilfe rechtmässig war.
3.1 Aus den Akten ergibt sich, dass der Beschwerdeführer am 21. August 2017 ein Beschäftigungsprogramm bei der Regiomech begonnen hatte, dort aber durch enorm viele Absenzen auffiel (u.a. wegen Zahnarztbesuchen, aber auch aufgrund von Krankmeldungen). Am 24. August 2017 war er von der Regiomech wegen Fernbleibens ohne Entschuldigung verwarnt worden. Gleichentags hatten die Sozialen Dienste verfügt, der Beschwerdeführer habe ab dem ersten Krankheitstag ein Arztzeugnis vorzulegen; weitere unentschuldigte Absenzen würden zu einer Kürzung des Grundbedarfs um 30% während 12 Monaten führen. Da sich keinerlei Besserung im Verhalten des Beschwerdeführers abzeichnete, wurde der Einsatz bei der Regiomech per 21. Dezember 2017 wegen stetiger Absenzen beendet. Deswegen verfügten die Sozialen Dienste am 22. Dezember 2017 im Wesentlichen die angekündigte Kürzung des Grundbedarfs um 30% während 12 Monaten und verpflichteten den Beschwerdeführer unter Formulierung zahlreicher Auflagen, sich am 15. Januar 2018 um 7.45 Uhr bei der VEBO zu melden und am Programm regelmässig und nach Anweisungen teilzunehmen. Sollte der Beschwerdeführer den Weisungen nicht nachkommen, werde der Grundbedarf auf Nothilfe von CHF 9.00/Tag und Person gekürzt. Bei wiederholtem Verstoss gegen die Auflagen könne die Sozialhilfe ganz eingestellt werden. Aufgrund von ausstehenden hohen Selbstbehaltskosten aus Zahnarztrechnungen trete die ausgesprochene Kürzung des Grundbedarfs erst ab 1. April 2018 während 12 Monaten in Kraft.
3.2 Nachdem der Beschwerdeführer mit Verfügung vom 6. April 2018 neuerlich verpflichtet worden war, am Programm der VEBO teilzunehmen, ansonsten sein Grundbedarf auf die Nothilfe gekürzt werde, meldete der Beschwerdeführer den Sozialen Diensten am 20. April 2018, er habe in [...] einen Praktikumsplatz gefunden. Das Praktikum beginne am 14. Mai 2018. Am 23. April 2018 traf der Praktikumsvertrag mit Option auf eine Ausbildung beim [...], bei den Sozialen Diensten ein. Während des Praktikums war der Beschwerdeführer fast lückenlos anwesend und soll sich gut in den Betrieb eingebracht haben. Er erhielt denn auch einen Lehrvertrag per 1. August 2018, nutzte seine Chance jedoch nicht. Wie sich ergab, hatte der Beschwerdeführer im allgemeinbildenden Unterricht grösstenteils gefehlt, den Turnunterricht hatte er gar nie besucht. Bereits Ende August 2018 meldete er sich krank und reagierte in der Folge nicht auf eine ausführliche Mail seines Ausbildners. Der Lehrvertrag wurde deswegen am 12. September 2018 per Ende September aufgelöst.
3.3 Mit Verfügung vom 2. Oktober 2018 hatten die Sozialen Dienste in Erwägung gezogen, der Beschwerdeführer sei in den vergangenen Jahren für Beschäftigungsprojekte angemeldet worden, habe den Besuch dieser Programme aber verweigert. Nach Abbruch der Ausbildung (zum Zeichner) während der Probezeit werde der Beschwerdeführer nun für das Beschäftigungsprogramm 1 der VEBO angemeldet. U.a. wurde die Auflage erteilt, der Beschwerdeführer habe täglich am Programm teilzunehmen, sobald er dazu aufgefordert werde. Er habe den Anweisungen der Ansprechpersonen Folge zu leisten und immer ab dem ersten Krankheitstag ein Arztzeugnis einzureichen. Krankheitsmeldungen hätten immer telefonisch oder persönlich bis spätestens 08.00 Uhr nur bei der zuständigen Person bei der VEBO zu erfolgen. SMS und Mails würden nicht akzeptiert. Da der Beschwerdeführer bereits eine Kürzung des Grundbedarfs von 30% wegen Nichtbefolgens der Mitwirkungspflicht habe, werde ein Nichtbefolgen der Auflagen die Kürzung auf Nothilfe zur Folge haben.
Tags darauf erliessen die Sozialen Dienste eine weitere Verfügung, in der im Dispositiv festgehalten wurde, der Beschwerdeführer sei verpflichtet, alles daran zu setzen, seine Bedürftigkeit zu verringern oder zu beenden. Er hätte nach erfolgreicher Ausbildung zum Zeichner EFZ seinen Lebensunterhalt selbständig bestreiten können, habe aber aus Selbstverschulden seinen Ausbildungsplatz als Zeichner EFZ verloren. Aus diesen Gründen werde der Grundbedarf anschliessend an die aktuelle Kürzung für weitere zwölf Monate um 30% gekürzt, also vom 1. Juli 2019 bis 30. Juni 2020.
3.4 Schliesslich erging am 14. Dezember 2018 die hier strittige Verfügung, mit welcher definitiv die lange angekündigte Kürzung auf Nothilfe beschlossen wurde. Dem Beschwerdeführer wurde u.a. vorgehalten, die Lehrstelle durch Selbstverschulden verloren zu haben. Dem Vorbringen des Beschwerdeführers, wonach er kein Geld gehabt habe und deswegen die Schule nicht habe besuchen können, könne nicht gefolgt werden. Er habe das Auto eines Freundes benützen dürfen und habe von den Sozialen Diensten eine Kilometerentschädigung erhalten. Die zuständige Person der VEBO habe den Beschwerdeführer aufgrund der Verfügung vom 2. Oktober 2018 mehrmals zu einem Vorstellungsgespräch eingeladen, ohne dass der Beschwerdeführer jedoch erschienen sei. Die zuständige Sozialarbeiterin habe am 4. Dezember 2018 vergeblich versucht, den Beschwerdeführer telefonisch zu erreichen. Sie habe ihn darum gleichentags per Mail aufgefordert, sich zu melden, was er unterlassen habe.
3.5 Dieser Verfahrensablauf macht deutlich, dass der Beschwerdeführer seinen Pflichten zur Behebung seiner Notlage trotz etlicher Aufforderungen über Jahre hinweg, trotz Kürzung des Grundbedarfs um 30% und trotz mehrfacher Androhung der Nothilfe nicht nachgekommen ist. Die Chance auf eine Lehre als Zeichner hat er sich selber verbaut. Offenbar hatte er zuvor auch das von den Sozialen Diensten für die Miete ausbezahlte Geld nicht zu diesem Zweck verwendet. Ebenso wenig hat er die Stromrechnung bezahlt, obwohl diese Kosten im Grundbedarf enthalten wären. Dass ihm die verfügte Arbeit nicht zumutbar wäre, ist weder ersichtlich noch rechtsgenüglich dargetan. Auch gesundheitliche Gründe werden nicht geltend gemacht. Aus dem letzten Arztzeugnis vom Mai 2019 ergibt sich nicht, weshalb der Beschwerdeführer damals krank war. Im Verfahren vor dem Departement bezeichnete er die VEBO noch als «tubeli»-Betrieb, inzwischen beteuert er immerhin, am Programm teilzunehmen. Gemäss der Verfügung vom 14. Dezember 2018 wurde denn auch in Aussicht gestellt, die Nothilfe könne wieder aufgehoben werden, wenn der Beschwerdeführer einen Monat lang ohne Unterbruch zur Arbeit gehe. Die Sozialen Dienste haben indes im hier hängigen Verfahren die Präsenzkontrollen der VEBO für die Monate Mai bis Juli 2019 eingereicht. Allein im Juli 2019 hatte der Beschwerdeführer 13 unentschuldigte Absenzen. Insofern war die Kürzung auf Nothilfe grundsätzlich zulässig.
3.6 Das DdI hat die als rechtens qualifizierte Sanktion im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips zeitlich auf maximal drei Monate befristet und zu Recht darauf hingewiesen, bei Erfüllung der verfügten Auflage könne die Kürzung auch vorher aufgehoben werden. Dies ist nicht zu beanstanden. Es kann auf die zutreffenden Erwägungen im angefochtenen Entscheid verweisen werden. Und es liegt in der Kompetenz der Sozialen Dienste, die Kürzung auf Nothilfe vor Ablauf von drei Monaten aufzuheben, wenn der Beschwerdeführer seiner Verpflichtung vorher nachkommt.
4. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen. Da der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt worden war, ist die Ausrichtung der Nothilfe neu auf den 1. September 2019 festzusetzen. Kosten sind im Sozialhilfeverfahren praxisgemäss keine zu erheben.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. A.___ wird ab dem 1. September 2019 für die Dauer von drei Monaten nur noch Nothilfe im Betrag von CHF 9.00 pro Tag ausgerichtet. Die Nothilfe ist täglich (Mo-Fr) am Schalter der Sozialen Dienste [...] zu beziehen.
3. Es werden keine Kosten erhoben.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin
Scherrer Reber Kaufmann
Auf eine gegen das vorliegende Urteil erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil 8C_679/2019 nicht ein.