Verwaltungsgericht
Urteil vom 24. Oktober 2019
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Stöckli
Oberrichter Müller
Gerichtsschreiberin Gottesman
In Sachen
A.___
Beschwerdeführerin
gegen
1. Departement des Innern, vertreten durch Rechtsdienst Departement des Innern
2. Polizei Kanton Solothurn
Beschwerdegegner
betreffend Rechnung
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Mit Rechnung Nr. 90036153 vom 13. Juni 2018 stellte die Kantonspolizei A.___ für den Einsatz der Sicherheits-Dienst [...] AG Auslagen von CHF 511.90 (inkl. MWST) in Rechnung. Im entsprechenden Begleitschreiben vom 12. Juni 2019 teilte die Kantonspolizei A.___ im Wesentlichen mit, am 11. Mai 2018 sei bei ihnen eine Meldung eingegangen, man mache sich Sorgen um sie. Sie habe ihre 9-jährige Tochter bei der volljährigen Tochter abgegeben und mitgeteilt, sie würde sich einweisen lassen. Nachher habe sie nicht mehr erreicht werden können. Nachdem Abklärungen in verschiedenen Kliniken erfolglos geblieben seien, habe die Polizei eine Kontrolle an ihrem Domizil durchgeführt. Da die Wohnungstüre verschlossen gewesen sei, sei zwecks Türöffnung die Sicherheits-Dienst [...] AG aufgeboten worden. Dies sei das mildeste Mittel gewesen, um eine allfällige Eigengefährdung zu verhindern. Die Polizei habe verhältnismässig gehandelt. Die verursachten Kosten seien von der Kantonspolizei im Sinne einer Vorauszahlung zwischenzeitlich beglichen worden und man bitte sie darum, die Kosten zu begleichen.
2. Mit Schreiben vom 16. Juni 2018 wandte sich A.___ (nachfolgend Beschwerdeführerin genannt) an die Kantonspolizei und beanstandete deren Vorgehen am 11. Mai 2018 und bat diese, die entstandenen Kosten bei ihrem Vermieter geltend zu machen.
3. Nach der zweiten und letzten Mahnung vom 27. September 2018 betreffend die streitige Rechnung wandte sich die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 4. Oktober 2018 an das Departement des Innern (nachfolgend DdI) und beantragte sinngemäss, die Kosten für die Türöffnung vom 11. Mai 2018 der verantwortlichen Behörde oder der Kantonspolizei aufzuerlegen. Eventualiter bitte sie um Mitteilung, in wessen Auftrag die Wohnungstüre geöffnet worden sei und um einen Zahlungsaufschub, bis die Verantwortlichkeit bzw. ihr Schadenersatzbegehren geklärt sei.
4. Nach dem durchgeführten Schriftenwechsel wies das DdI mit Entscheid vom 1. Juli 2019 die Beschwerde ab und verzichtete auf die Erhebung von Verfahrenskosten. Zur Begründung wurde sinngemäss und im Wesentlichen ausgeführt, die Rechnung bilde Bestandteil des Schreibens vom 12. Juni 2018, welches sämtliche Voraussetzungen des materiellen Verfügungsbegriffs erfülle. Dass die Beschwerdeführerin ihre (sinngemässen) Begehren am 16. Juni 2018 an die dafür unzuständige Stelle gerichtet habe, könne ihr nicht zum Nachteil gereichen. Die Beschwerdefrist habe als gewahrt zu gelten. Sofern die Beschwerdeführerin geltend mache, die Polizei hätte vor Entsendung einer Patrouille an ihren Wohnort zuerst noch bei weiteren Spitälern anfragen müssen, lasse sie ausser Acht, dass es allein auf dem Gebiet des Kantons Basel-Stadt zehn unterschiedliche Spitäler gebe. In solchen Fällen wäre es im Gegenteil geradezu unverhältnismässig, weitere Zeit mit den Anfragen und dem Abwarten entsprechender Antworten zu verlieren. Zudem sei der Verweis auf die aus Sicht der Beschwerdeführerin wahrscheinlichste Option, dass sie sich in ein Akutspital oder eine Kriseninterventionsstelle an ihrem Aufenthaltsort habe einweisen lassen, nicht nachvollziehbar. Der aktuelle Aufenthaltsort sei weder den Gefährdungsmeldern noch der Polizei bekannt gewesen. Aus diesem Grund sei die Nachfrage in den umliegenden Spitälern des damaligen Wohnorts der Beschwerdeführerin entsprechend der anzuwendenden Vorgehensweise der Polizei bei dieser Art von Aufträgen durchaus geboten. Die Patrouille habe sodann zunächst versucht, innert nützlicher Frist eine andere Person mit einem entsprechenden Wohnungsschlüssel zu ermitteln. Erst nachdem sich dies als aussichtslos herausgestellt habe, habe die Patrouille einen Schlüsseldienst aufgeboten. Die getroffene Massnahme erweise sich als geeignet, erforderlich sowie zumutbar, um aufgrund der Dringlichkeit den Aufenthaltsort und den Zustand der Beschwerdeführerin zu ermitteln. Gemäss dem Verursacherprinzip sei die Polizei auch berechtigt, die angefallenen Kosten des beigezogenen Schlüsseldienstes der Beschwerdeführerin zu überbinden.
5. Mit Beschwerde vom 15. Juli 2019 wandte sich die Beschwerdeführerin an das Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:
1. Die Verfügung vom 12. Juli 2018 sei aufzuheben und die Rechnung Nr. 90036153 der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
2. Der Beschwerdeführerin sei Einsicht in die vollständigen Akten zu gewähren und es sei ihr zu ermöglichen, nach Einsicht der Akten die Anträge und die Begründung zu ergänzen, zu erweitern und zu spezifizieren.
3. Es sei der rechtserhebliche Sachverhalt in voller Kognition zu ermitteln und zu ergänzen.
4. Die Beschwerdeführerin beantragt für dieses Verfahren die unentgeltliche Rechtspflege.
6. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 16. Juli 2019 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt.
7. Mit ergänzender Beschwerdebegründung vom 6. August 2019 reichte die Beschwerdeführerin weitere Unterlagen zu den Akten.
8. Das DdI schloss mit Vernehmlassung vom 13. August 2019 auf Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin. Mit Schreiben vom 13. August 2019 nahm die Kantonspolizei Stellung zur Beschwerde.
9. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 16. August 2019 wurde der Beschwerdeführerin die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt.
10. Die Beschwerdeführerin replizierte am 30. August 2019. Sie beantragte darin, die Verwaltungsgerichtspräsidentin Karin Scherrer Reber und die beiden Richter des Verwaltungsgerichts, Frank-Urs Müller und Beat Stöckli hätten in den Ausstand zu treten.
11. Auf die Ausführungen der Parteien wird, soweit für die Entscheidfindung wesentlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 50 Abs. 1 Gesetz über die Kantonspolizei, KapoG, BGS 511.11, sowie § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). A.___ ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. An eine Laienbeschwerde, wie sie hier vorliegt, sind keine allzu hohen Anforderungen zu stellen. Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.
2.1 Mit Replik vom 30. August 2019 verlangte die Beschwerdeführerin erstmals, die Verwaltungsgerichtspräsidentin Karin Scherrer Reber und die beiden Richter des Verwaltungsgerichts, Frank-Urs Müller und Beat Stöckli hätten in den Ausstand zu treten, da das vorliegende Beschwerdeverfahren einen Kausalzusammenhang mit dem Verfahren VWBES.2018.337 habe.
2.2 Im Verfahren vor Verwaltungsgericht ist die Beschwerde schriftlich einzureichen und mit einem Antrag zu versehen; sie ist zu begründen; die Beweismittel sind anzugeben (§ 68 Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG, BGS 124.11]). Gemäss § 8 Abs. 1 VRG i.V.m. §§ 95 f. GO hat eine Partei ihr Ausstandsbegehren sofort nach Bekanntwerden eines Ausstandsgrundes einzureichen, spätestens aber bei Beginn der Hauptverhandlung. Die (übliche) personelle Zusammensetzung des Verwaltungsgerichts ist der Beschwerdeführerin aufgrund des von ihr genannten Verfahrens VWBES.2018.337, in welchem sie ebenfalls Beschwerdeführerin war, bekannt und auch aus dem Internet ohne Weiteres ersichtlich. Da die Beschwerdeführerin ihr Ausstandsbegehren erst in ihrer dritten Eingabe an das Verwaltungsgericht vorbrachte, erfolgte das Ausstandsbegehren ohne Weiteres verspätet. Im Übrigen hat die Beschwerdeführerin die angebliche Befangenheit der einzelnen Gerichtspersonen nicht substantiiert begründet. Eine pauschale Ablehnung des gesamten Spruchkörpers, der in anderer Angelegenheit einmal zu Ungunsten der Beschwerdeführerin geurteilt hat, ist nicht zulässig. Auf das Ausstandsgesuch ist nicht einzutreten.
3.1 Die Vorinstanz führt aus, das Begleitschreiben der Kantonspolizei (und die dazugehörige Rechnung) erfülle sämtliche Voraussetzungen des materiellen Verfügungsbegriffs. Aufgrund der fehlenden Rechtsmittelbelehrung liege zwar eine mangelhafte Eröffnung vor, diese könne der Beschwerdeführerin aber nicht zum Nachteil gemacht werden. Die Beschwerdefrist habe als gewahrt zu gelten.
3.2 Rechnungsstellungen oder Zahlungsaufforderungen des Gemeinwesens können Verfügungscharakter haben; dies ist aber nicht zwingend (Urteil des Bundesgerichts 2C_404/2016 vom 21. März 2017, E. 4.2.2). Vorliegend erscheint der Verfügungscharakter des Schreibens vom 12. Juni 2018 und der entsprechenden Rechnung höchst zweifelhaft: Das Schreiben ist weder als Verfügung bezeichnet noch enthält es – wie auch die Vorinstanz anerkennt – eine Rechtsmittelbelehrung. Die gesetzlichen Formvorschriften gemäss § 21 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG, BGS 124.11) sind damit nicht eingehalten worden. Sodann wurde der Beschwerdeführerin vor Erlass des Schreibens keine Möglichkeit gegeben, sich zur Sache schriftlich zu äussern, was mangels Dringlichkeit notwendig gewesen wäre und demnach eine Gehörsverletzung darstellt (vgl. § 23 VRG). Von der Vorinstanz ist schliesslich nicht geprüft worden ist, in welchem Verfahren der in Rechnung gestellte Betrag überhaupt einzufordern ist, ist doch bei vermögensrechtlichen Streitigkeiten zwischen Privaten und Staat nach der Gerichtsorganisation im Kanton Solothurn grundsätzlich die verwaltungsrechtliche Klage vorgesehen (vgl. § 48 Abs. 1 lit. a GO), jedenfalls, wenn keine andere gesetzliche Grundlage vorhanden ist. Fest steht jedenfalls, dass die Vorinstanz mit ihrer Argumentation ein Anfechtungsobjekt in Form einer Verfügung konstruiert hat, was bei der vorliegenden Sachlage nicht angehen kann.
4. Die Vorinstanz erachtet § 69 Gebührentarif (GT, BGS 615.11) als Rechtsgrundlage für die Geldforderung. Demgegenüber geht die Rechnungsstellerin von einer privatrechtlichen Forderung aus.
4.1 Gemäss § 69 GT sind besondere polizeiliche Leistungen des Kantons grundsätzlich kostenpflichtig. Der Einsatz von Sachmitteln wird nach den Ansätzen gemäss Gebührentarif verrechnet (Abs. 1). Kostenersatz wird insbesondere verlangt vom Veranstalter von Anlässen, die einen aufwendigen, ausserordentlichen Polizeieinsatz erforderlich machen. Kostenersatz kann auch verlangt werden vom Verursacher ausserordentlicher Aufwendungen, die bei einem anderen Polizeieinsatz entstehen, namentlich wenn er vorsätzlich oder grobfahrlässig verursacht worden ist oder wenn er in überwiegend privatem oder kommerziellem Interesse erfolgt ist (Abs. 2). Das Departement kann auf den Kostenersatz ganz oder teilweise verzichten bei Veranstaltungen, die teilweise im öffentlichen Interesse liegen oder einem ideellen Zweck dienen, sowie bei Anlässen, die keinen oder nur einen geringen Gewinn abwerfen (Abs. 3).
4.2 In der Botschaft und Entwurf des Regierungsrates an den Kantonsrat von Solothurn vom 21. September 2010 zur Änderung des Gebührentarifs (RRB Nr. 2010/1692) wird zur Neufassung von § 103 aGT, dem heutigen § 69 GT, Folgendes erläutert (S. 7 f.):
«Der erste Satz dieser Bestimmung soll die gesetzliche Grundlage schaffen, damit die Kosten für aufwendige ausserordentliche Polizeieinsätze grundsätzlich den Verursachern überbunden werden können. Bis anhin konnten dem privaten Veranstalter nur die Kosten verrechnet werden, die unmittelbar an der Veranstaltung selber angefallen sind. Die Kosten für ausserordentliche polizeiliche Aufwendungen, die im Zusammenhang mit der Veranstaltung im öffentlichen Raum entstanden sind, mussten praktisch vollumfänglich von der öffentlichen Hand getragen werden. Die privaten und gewinnorientierten Organisatoren konnten für diese von ihnen verursachten Kosten nicht einmal anteilsmässig zur Rechenschaft gezogen werden. Dies ist unbefriedigend und verlangt nach einer entsprechenden Regelung. Der neue Absatz 2 von § 103 soll diesem Anliegen gerecht werden. Mit diesem neuen Absatz soll ebenfalls die Möglichkeit geschaffen werden, dass die Kosten für die Notsuche gestützt auf Artikel 3a des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (BÜPF)1) ganz oder teilweise der vermissten Person, beziehungsweise deren gesetzlichen Vertreter überbunden werden kann. Das verfassungsmässige Recht auf Leben verpflichtet den Staat, bei entsprechendem Gefährdungsrisiko alles vorzukehren, um die betroffene Person schnellstmöglich unversehrt aufzufinden. Handelt es sich bei den Vermissten um Kinder oder Jugendliche, muss dies umso mehr gelten. Die Pflicht zur Anordnung der Notsuche ergibt sich somit aus der Schutzpflicht des Staates seinen Einwohnern gegenüber. Damit ist jedoch nicht gesagt, dass der Staat in jedem Fall auch die Kosten zu übernehmen hat. Die Kann-Formulierung ermöglicht es, bei der Kostentragung zu differenzieren zwischen Kindern/Jugendlichen und Erwachsenen sowie den Wiederholungsfall bei der Kostenüberwälzung zu berücksichtigen. Die Polizeigesetze der Kantone Zürich, Aargau und Basel-Landschaft sehen ähnliche Regelungen vor.
Die bestehende starre Formulierung des jetzigen § 103 lässt keinen Spielraum zu bezüglich einer Kostenermässigung bei Veranstaltungen mit kulturellem oder jugendförderndem Hintergrund. Veranstalter mit kleinen Budgets sind gar nicht in der Lage, die Vollkosten der Polizei zu bezahlen. Um bei der Überwälzung der Polizeikosten den unterschiedlichen wirtschaftlichen Verhältnissen der privaten Veranstalter sowie der Zweckverfolgung der Anlässe besser Rechnung tragen zu können, drängt sich eine Anpassung der bestehenden starren gesetzlichen Regelung auf. Absatz 3 soll mit einer Kann-Vorschrift dem zuständigen Departement bei der Verrechnung der Polizeikosten einen Ermessensspielraum einräumen bei Veranstaltungen, die teilweise im öffentlichen Interesse liegen oder einem ideellen Zweck dienen sowie bei Anlässen, die keinen oder nur einen geringen Gewinn abwerfen. Ebenfalls ermöglicht es diese Bestimmung, bei jährlich mehrmals stattfindenden Sportveranstaltungen, insbesondere Meisterschaften aus den zwei obersten nationalen Spielligen, zur Zufriedenheit aller Beteiligten im Rahmen einer Vereinbarung eine Jahrespauschale festzulegen, die nicht die gesamten Vollkosten der Polizei deckt. Die Möglichkeit des teilweisen oder ganzen Kostenerlasses sehen ebenfalls die Gesetzgebungen der Kantone Aargau, Basel-Landschaft und Zürich vor. Eine Kann-Vorschrift enthält das Polizeigesetz des Kantons Thurgau. Im Kanton Bern entscheiden die Gemeinden, denen die Sicherheitskosten im Zusammenhang mit Veranstaltungen in Rechnung gestellt werden, über die Gewährung von Rabatten an die Veranstalter.»
4.3 Die Vorinstanz übersieht, dass es sich vorliegend nicht um eine polizeiliche Leistung, sondern um Auslagen handelt, die im Rahmen der Suche einer Person entstanden sind, bei der man von einer Suizidgefährdung ausgegangen ist. Die Leistungen, welche die Polizei bei der Suche der Beschwerdeführerin und bei der notfallmässigen Unterbringung der Tochter im Kinderheim erbracht hat, wurden demgegenüber nicht in Rechnung gestellt. Schon aus diesem Grund erscheint fraglich, ob der entstandene Aufwand als Gebühr qualifiziert werden kann. Sodann wurde der in der Botschaft genannte Art. 3a aBÜPF mit Inkrafttreten der Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO, SR 312.0) per 1. Januar 2011 aufgehoben und bezog sich auf die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs im Rahmen der Suche einer vermissten Person ausserhalb eines Strafverfahrens, weshalb die Bestimmung im vorliegenden Fall ohnehin nicht einschlägig gewesen wäre. Bei § 69 GT geht es in erster Linie um die Verrechnung von Polizeikosten bei von privater Seite organisierten Anlässen mit kommerziellem Hintergrund, bei welchen die Kantonspolizei mit einem Polizeikontingent im Einsatz steht (vgl. schon Botschaft und Entwurf des Regierungsrates an den Kantonsrat von Solothurn vom 6. Januar 2009, RRB Nr. 2009/26, S. 10). Zutreffend ist, dass gemäss Gesetzeswortlaut durchaus auch in anderen Fällen Kosten überwälzt werden können. Vorliegend wird von keiner Seite vorgebracht, dass ein namhaftes personelles Polizeiaufgebot erforderlich gewesen ist. Der Polizeieinsatz betreffend die Suche nach der Beschwerdeführerin ging nicht über den Rahmen der polizeilichen Grundversorgung hinaus. Derartige Polizeieinsätze dürften so oder ähnlich regelmässig vorkommen. Ausserordentliche Aufwendungen gemäss § 69 Abs. 2 GT sind bei der vorliegenden Sachlage nicht erkennbar.
4.4 Sowohl der Blick in die Materialien als auch der Gesetzestext von § 69 GT zeigen demnach auf, dass die erbrachte Dienstleistung der Polizei nicht als gebührenpflichtig zu qualifizieren ist. § 69 GT kann keine gesetzliche Grundlage sein für die Überwälzung der Kosten an die Beschwerdeführerin, die aufgrund der Inanspruchnahme eines Schlüsseldienstes durch die Polizei entstanden sind. Im Übrigen hätte die Vorinstanz, welche von einer Gebühr ausging, bei einer Kostenüberwälzung namentlich die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Beschwerdeführerin berücksichtigen müssen, was sie unterlassen hat (vgl. § 3 Abs. 1 GT). Ob eine andere Rechtsgrundlage für eine Abwälzung der Kosten besteht, ist hier nicht zu prüfen.
5. Soweit die Beschwerdeführerin in ihren Eingaben über weite Strecken polizeiliches Fehlverhalten geltend macht und daraus einen Haftungsanspruch ableitet, zielt sie am Verfahrensgegenstand vorbei. Festzuhalten bleibt einzig, dass gestützt auf die Aktenlage davon auszugehen ist, dass der fragliche Polizeieinsatz unter Beachtung der Gesetzmässigkeit und Verhältnismässigkeit durchgeführt worden ist (vgl. § 25 sowie 34bis KapoG) und somit kein polizeiliches Fehlverhalten vorliegt. Auf die entsprechenden Ausführungen der Vorinstanz kann verwiesen werden.
6. Die Beschwerde erweist sich im Ergebnis als begründet, sie ist gutzuheissen, soweit darauf eingetreten wird. Der Entscheid des Departements des Innern vom 1. Juli 2019 wird aufgehoben.
7. Bei diesem Ausgang hat der Kanton Solothurn die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen. Eine Parteientschädigung ist nicht beantragt und wäre nicht zuzusprechen, zumal die Beschwerdeführerin nicht anwaltlich vertreten war.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird: Der Entscheid des Departements des Innern vom 1. Juli 2019 wird aufgehoben.
2. Der Kanton Solothurn trägt die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht
3. Der Beschwerdeführerin wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin
Scherrer Reber Gottesman