Verwaltungsgericht
Urteil vom 11. November 2019
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Stöckli
Ersatzrichter Vögeli
Gerichtsschreiber Schaad
In Sachen
1. Schweizer Alpen-Club SAC Sektion Angenstein,
2. A.___
3. B.___
4. C.___
5. D.___
6. E.___
7. F.___
8. G.___
9. H.___
10. I.___
Ziffer 5 bis 10 hier vertreten durch IG Klettern Basler Jura,
Beschwerdeführer
gegen
Regierungsrat des Kantons Solothurn vertreten durch Bau- und Justizdepartement
Beschwerdegegner
betreffend Zonen- und Gestaltungsplan Naturreservat "Fulnau" Seewen
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1.1 Der Wald im Gebiet «Fulnau» im oberen Teil des Pelzmühletals liegt vollständig im Eigentum des Kantons Solothurn. Im Jahre 1997 wurde über dem sich im Gebiet befindenden Abrissgebiet eines historischen Bergsturzes ein Waldreservat ausgeschieden, welches einen Nutzungsverzicht während 100 Jahren zum Ziel hat (RRB Nr. 2915 vom 9. Dezember 1997). Als Folge des Bergsturzes entwickelten sich im «Fulnau» verschiedene Böden und Waldgesellschaften, welche gute Voraussetzungen für spezialisierte Tier- und Pflanzenarten bieten. So kommen u.a. verschiedene geschützte und schützenswerte Arten vor, wovon elf auf der Roten Liste stehen.
1.2 Aufgrund des durch mehrere Studien belegten Vorkommens zahlreicher geschützter und gefährdeter Arten hat der Regierungsrat mit RRB Nr. 2018/1807 vom 20. November 2018 den kantonalen Zonenund Gestaltungsplan Naturreservat «Fulnau» mit Sonderbauvorschriften genehmigt und über dem Gebiet «Fulnau» ein Naturreservat ausgeschieden. Dieses bezweckt die Erhaltung und Pflege der verschiedenen Lebensräume für schutzwürdige Pflanzen und Tiere. Im Vordergrund stehen dabei der Schutz der wertvollen Felsökosysteme und die Bereinigung des bestehenden Nutzungskonflikts zwischen dem Naturschutz und der Freizeitnutzung, insbesondere dem Kletterbetrieb im Felsgebiet «Borowan». Entsprechende Vorgaben sind im Gestaltungsplan und den Sonderbauvorschriften erlassen worden. Auf die zahlreichen gegen den Zonen- und Gestaltungsplan Naturreservat «Fulnau» erhobenen Einsprachen ist der Regierungsrat mangels Legitimation der Einsprecher nicht eingetreten.
2. Gegen den Regierungsratsbeschluss mit RRB Nr. 2018/1807 vom 20. November 2018 betreffend den kantonalen Zonen- und Gestaltungsplan Naturreservat «Fulnau» mit Sonderbauvorschriften erhoben Verwaltungsgerichtsbeschwerde:
- Schweizer Alpen-Club SAC, Sektion Angenstein mit Eingabe vom 29. November 2019 und ergänzender Begründung vom 16. Januar 2019, im Wesentlichen mit dem Antrag, dass das Kletterverbot sowie die Umstufung des Waldreservats «Fulnau» in ein Naturreservat zu überprüfen und neu zu beurteilen seien;
- A.___, mit Eingabe vom 29. November 2019 und ergänzender Begründung vom 09. Februar 2019 und Bemerkungen vom 26. April 2019, im Wesentlichen mit dem Antrag, dass das Felsklettern im ganzen Reservatsperimeter gestattet bleibe;
- B.___, mit Eingabe vom 30. November 2019 und ergänzender Begründung vom 22. Januar 2019 und Bemerkungen vom 26. April 2019, im Wesentlichen mit dem Antrag, dass das Kletterverbot sowie die forstlichen Massnahmen und die Unterschutzstellung zu überprüfen und neu zu beurteilen seien;
- IG Klettern Basler Jura, p.A. B.___, mit Eingabe vom 30. November 2019 und ergänzender Begründung vom 21. Januar 2019 und Bemerkungen vom 26. April 2019, im Wesentlichen mit dem Antrag auf Aufhebung des RRB Nr. 2018/1807 vom 20. November 2018 unter Zurückweisung der Streitsache zur materiellen Behandlung der Einsprache vom 10. Juni 2018;
- D.___, E.___, F.___, G.___, I.___ sowie H.___ mit Eingaben vom 29. November 2019 (alle mit Postaufgabe vom 30. November 2018), wobei sie sich alle durch die IG Klettern, p.A. B.___, vertreten lassen.
Mit Stellungnahme vom 5. April 2019 beantragt das Bau- und Justizdepartement Abweisung der Beschwerden, soweit darauf einzutreten ist.
3. Im Übrigen erhoben beim Verwaltungsgericht mehrere weitere Personen Beschwerde gegen RRB Nr. 2018/1807 vom 20. November 2018. Das Verwaltungsgericht hat mehrere Nichteintretensentscheide mangels Teilnahme am vorinstanzlichen Verfahren bzw. formeller Beschwer oder wegen verspäteter Beschwerdeerhebung getroffen, welche in Rechtskraft erwachsen sind und nicht mehr Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden (Urteil vom 05. Dezember 2018 zu den Beschwerden von [...], [...], [...], [...] und [...]; Urteil vom 07. Dezember 2018 zu den Beschwerden von [...]; Urteil vom 13. Dezember 2018 zur Beschwerde von [...]; Urteil vom 13. Dezember 2018 zur Beschwerde von [...]).
II.
1.1 Die oben unter Ziffer I/2 aufgeführten Beschwerden sind frist- und formgerecht erhoben worden. Sie sind zulässiges Rechtsmittel, und das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Auf die Beschwerden ist einzutreten.
1.2 Sämtliche Beschwerden richten sich gegen denselben mit Regierungsratsbeschluss (RRB Nr. 2018/1807 vom 20. November 2018) und mit sämtlichen Beschwerden wird inhaltlich eine Aufhebung des Kletterverbots sowie der Ausscheidung des Gebiets «Fulnau» als Naturreservat angestrebt. Die Beschwerden können daher gemeinsam behandelt werden.
1.3 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist bloss die Frage, ob der Regierungsrat auf die Einsprachen zu Recht nicht eingetreten sei.
2.1 Nur, wenn ein Einsprecher oder Beschwerdeführer durch einen Entscheid beschwert ist, ist er auch zur Einsprache oder Beschwerde legitimiert. Der Regierungsrat hat die Legitimation aller Einsprecher verneint, mit verschiedenen Begründungen. Die Legitimation ist daher für die jeweiligen Einsprecher separat zu überprüfen.
2.2 Nach § 12 VRG ist zur Verwaltungsund Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, wer durch eine Verfügung oder einen Entscheid besonders berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Nichtadressaten von Verfügungen bzw. nur indirekt von der Verfügung betroffene Dritte können nur dann legitimiert sein, wenn sie als «besonders berührt» gelten und eine besondere beachtenswerte, nahe Beziehung zur Streitsache aufweisen. Mit anderen Worten muss die beschwerdeführende Person stärker als jedermann betroffen sein. Dabei bestimmt sich die besondere Beziehungsnähe zur Streitsache nach objektiven Kriterien (Isabelle Häner: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG), 2. Auflage, Zürich 2019, N 12 zu Art. 48).
2.3 Schweizer Alpen-Club SAC, Sektion Angenstein
Gemäss Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG) sind Organisationen, die sich dem Naturschutz, dem Heimatschutz, der Denkmalpflege oder verwandten Zielen widmen beschwerdelegitimiert, sofern sie gesamtschweizerisch tätig sind und rein ideelle Zwecke verfolgen. Die Sektion Angenstein des SAC ist nicht gesamtschweizerisch tätig. Auch wenn rechtlich selbständige kantonale Unterorganisationen für deren örtliches Tätigkeitsgebiet durch die Zentralorganisation zur Erhebung von Einsprachen und im Einzelfall zur Erhebung von Beschwerden ermächtigt werden können (Isabelle Häner, a.a.O., N 31 und 30 zu Art. 48), wird eine solche Ermächtigung weder geltend gemacht noch nachgewiesen. Der SAC (Zentralverband) hat zwar im Vorverfahren mitgewirkt, aber nicht Einsprache erhoben.
Ein Verband kann jedoch gemäss BGE 136 II 539, E. 1.1 auch die Interessen seiner Mitglieder geltend machen, wenn es sich um solche handelt, die er nach seinen Statuten zu wahren hat, die der Mehrheit oder doch einer Grosszahl seiner Mitglieder gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung durch Beschwerde jedes dieser Mitglieder befugt wäre (sogenannte «egoistische Verbandsbeschwerde»). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein; sie sollen die Popularbeschwerde ausschliessen. Wer keine eigenen, sondern nur allgemeine oder öffentliche Interessen geltend machen kann, ist nicht befugt, Beschwerde zu führen. Das Beschwerderecht steht daher auch nicht jedem Verein zu, der sich in allgemeiner Weise mit dem fraglichen Sachgebiet befasst. Vielmehr muss ein enger, unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem statutarischen Vereinszweck und dem Gebiet bestehen, in welchem die fragliche Verfügung erlassen worden ist.
Die Sektion Angenstein des SAC müsste also vorweg aufzeigen, dass zumindest eine Grosszahl ihrer Mitglieder mehr als jeder andere von der Massnahme betroffen wäre (eine einfache Betroffenheit genügt nicht) und dass jedes dieser Mitglieder seinerseits zur Beschwerdeerhebung befugt wäre. Entgegen der Behauptung der Sektion Angenstein des SAC genügen ein virtuelles Interesse oder die blosse Möglichkeit, dass sich Vereinsmitglieder im Rahmen von Touren-, Natur oder Ausbildungstätigkeit im Felsgebiet «Borowan» betätigen wollen, eben gerade nicht für das Bestehen einer besonderen Betroffenheit. Da keine Verpflichtung der Sektion Angenstein zur Kommunikation eines Kletterverbots besteht, kann die fehlende Pflicht auch keine Betroffenheit auslösen. Zutreffend ist, dass ein Kletterverbot im Felsgebiet «Borowan» für Kletterer eine Einschränkung in der Auswahl von Klettergebieten darstellt. Da es jedoch keinen unbedingten und vollumfänglichen Anspruch auf Klettern an jedem Ort gibt, und sich im Raum des gesamten Basler Juras anstelle des Felsgebietes «Borowan» eine Vielzahl von Kletteralternativen anbieten, kann hier auch keine besondere Betroffenheit erblickt werden.
Auch die einzelnen Mitglieder der Sektion Angenstein des SAC wären wie vom Bundesgericht verlangt, nicht zur Beschwerde befugt: dies einerseits, weil sie nicht in der Nähe des Waldes im Gebiet «Fulnau» wohnen und daher kaum beschwert sind, andererseits weil ihre Mitglieder das Gebiet «Fulnau» nach eigenen Angaben weder regelmässig und häufig noch ganzjährig nutzen und meistens in anderen Klettergebieten der näheren und weiteren Umgebung anzutreffen sind und ihrem Hobby nachgehen. Sie sind daher nicht mehr als jeder andere vom Kletterverbot beeinträchtigt oder in ihrem Hobby eingeschränkt.
Der Schweizer Alpen-Club SAC, Sektion Angenstein, war daher nicht zur Einsprache legitimiert, weshalb seine Beschwerde abzuweisen ist.
2.4 Verein IG Klettern Basler Jura und durch diesen vertretene Personen / Mitglieder
Die IG Klettern Basler Jura ist ein Verein mit Sitz in Basel, welcher sich gemäss Art. 2 seiner Statuten unter Berücksichtigung ökologischer Interessen für die Förderung und Erhaltung der Klettergebiete im Basler Jura einsetzt.
Der Verein erfüllt die für eine egoistische Verbandsbeschwerde geforderten Legitimationsvoraussetzungen aus denselben Gründen, wie bei der Sektion Angenstein des SAC dargelegt, nicht: Die Mehrheit der aufgeführten Einzelmitglieder wohnt im Kanton Basel-Landschaft. Lediglich zwei Personen wohnen im Kanton Solothurn, aber selbst die beiden Einwohner aus […] wohnen in deutlicher Distanz zum Felsgebiet «Borowan» in Seewen. Weder eine Mehrheit der Vereinsmitglieder noch ein einzelnes Mitglied machen geltend oder belegen, dass sie häufig und regelmässig im Felsgebiet «Borowan» anzutreffen und am Klettern seien. Belegt wird vielmehr das Gegenteil: Die Beschwerdeführerin legt dar, dass sich die Kletterer je nach Können, Kletterpartner, Zeitbudget, Jahres- und Tageszeit oder Wetter für dieses – oder eben jenes – Klettergebiet entscheiden. Dabei seien die Voraussetzungen im Gebiet «Borowan» selten optimal, weshalb dieses auch nur selten frequentiert werde. Damit gesteht die IG Klettern selber ein, dass sie und ihre Mitglieder mehrheitlich und ohne Weiteres auf viele anderen Routen in der Umgebung ausweichen und von einem Kletterverbot im Gebiet «Borowan» kaum betroffen sind, weshalb die IG Klettern Basler Jura sowie auch deren einzelne Mitglieder oder von ihm vertretene Personen (D.___, E.___, F.___, G.___, H.___, I.___) nicht legitimiert waren. Deren Beschwerden sind abzuweisen. Dass der Verein IG Klettern Basler Jura nicht zu den beschwerdeberechtigten Organisationen nach Art. 12 NHG gehört wurde bereits im angefochtenen RRB treffend ausgeführt.
2.5 B.___ und A.___
B.___ des Vereins IG Klettern Basler Jura, für welchen er Beschwerde erhoben hat und welcher auch für sechs Einzelpersonen die Beschwerde vertritt. Er wohnt in [...] im Kanton Basel-Landschaft. An derselben Adresse wohnt auch die weitere Beschwerdeführerin A.___. Auch ihnen fehlt neben der verlangten räumlichen Beziehungsnähe die besondere Betroffenheit, da sie ohne Weiteres regelmässig und häufig in anderen Klettergebieten der näheren und weiteren Umgebung ihrem Hobby frönen und in ihrer Freizeitaktivität objektiv nicht eingeschränkt sind. Sie sind daher wie alle beschwerdeführenden Privatpersonen nicht mehr als jedermann betroffen und daher nicht legitimiert.
3. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden sind demnach abzuweisen. Es wären keine weiteren Erörterungen nötig. Dennoch sei in Kürze dargelegt, dass die Einsprachen von der Vorinstanz auch materiell abzuweisen gewesen wären:
Das Felsgebiet «Borowan» ist – wie die Beschwerdeführer selber betonen – einzigartig, unter anderem, weil es praktisch als einziges Felsgebiet eine Nordexposition ausweist und daher extrem schattig und nass ist (während die meisten Felspartien im Jura gegen Südwesten ausgerichtet und sehr sonnig sind). Gemäss der IG Klettern gibt es keine vergleichbaren Felswände im Basler Jura.
Das NHG bezweckt unter anderem, die einheimische Tier- und Pflanzenwelt sowie ihre biologische Vielfalt und ihren natürlichen Lebensraum zu schützen (Art. 1 lit. d NHG) und die Kantone in der Erfüllung ihrer Aufgaben im Bereich des Naturschutzes zu unterstützen (Art. 1 lit. b NHG). Biotope werden als schützenswert bezeichnet aufgrund der gefährdeten und seltenen Pflanzen- und Tierarten, die in den vom BAFU erlassenen oder anerkannten Roten Listen aufgeführt sind (Art. 14 Abs. 3 lit. d NHV). Biotope werden insbesondere geschützt durch Gestaltungsmassnahmen, mit denen das Schutzziel erreicht, bestehende Schäden behoben und künftige Schäden vermieden werden können (Art. 14 Abs. 2 lit. c NHV).
Der Kanton Solothurn ist Alleineigentümer des Waldes im Gebiet «Fulnau». Das dortige Abrissgebiet eines historischen Bergsturzes – das hier zur Diskussion stehende Klettergebiet «Borowan» – beherbergt zahlreiche geschützte und gefährdete Arten, wovon elf auf der Roten Liste stehen. Als besonders wertvoll gelten die dortigen Felsökosysteme, welche unbestrittenermassen etwas Besonderes sind. Deren Schutz liegt im öffentlichen Interesse. Gemäss dem Raumplanungsbericht «Zonen- und Gestaltungplan Kantonales Naturreservat ‘Fulnau’, Seewen» der BSB+Partner Ingenieure und Plan vom 4. Mai 2018 besteht im massgebenden Felsgebiet eine besonders hohe Vielfalt an Landschnecken und Moosen, welche in ihrem Vorkommen einzigartig sind und von denen viele Arten nicht nur gefährdet, sondern auf der Roten Liste aufgeführt und vom Aussterben bedroht sind. Nicht nur die Felswände, sondern auch die Felsfüsse und die Felsköpfe weisen eine sensible und seltene Flora und Fauna auf (Seite 7 f.). Weiter wurde festgestellt, dass im Gebiet «Fulnau» seit der Errichtung der Kletterrouten an vielen Stellen Moosschichten und Gefässpflanzen entfernt wurden (Seite 10). Demgegenüber stehen die Interessen des Klettersports (andere Interessen werden nicht geltend gemacht und sind nicht ersichtlich). Da für diese Freizeitbeschäftigung eine Vielzahl von Ausweichrouten zur Verfügung stehen (und das nun geschützte Felsgebiet auch bisher nur relativ selten beklettert worden sein soll), wird die Sportausübung nicht massgeblich beeinträchtigt. Weil ausserdem der freie Zugang zum Waldgebiet durch ein Kletterverbot nicht tangiert wird, hat die Interessenabwägung klar zu Gunsten der Naturschutzmassnahme auszufallen.
Über das Entfernen von Moosschichten und Gefässpflanzen hinaus bestehen die offensichtlichen und auch im Raumplanungsbericht (Seite 10) aufgeführten Auswirkungen des Kletterns unter anderem in der Trampelpfadbildung an den Zu- und Abstiegen, Trittschäden und Bodenverdichtungen an Waldfuss- und Felsköpfen, sowie Beeinträchtigungen der Vegetation durch Griff- und Tritteinwirkungen an der Wand. Diese können nur durch ein Kletterverbot verhindert werden, weshalb ein solches geeignet und erforderlich ist, um das Schutzziel zu erreichen. Insgesamt erweist sich das Kletterverbot damit als verhältnismässig.
4. Die Beschwerden sind demnach abzuweisen. Gemäss § 77 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG, BGS 124.11) werden die Prozesskosten (Gerichts- und Parteikosten) in sinngemässer Anwendung der Artikel 106-109 der Schweizerischen Zivilprozessordnung auferlegt. Den am verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren beteiligten Behörden werden in der Regel keine Verfahrenskosten auferlegt und keine Parteientschädigungen zugesprochen. Die Beschwerdeführer sind vollständig unterlegen. Entsprechend dem Ausgang haben die zehn Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 2‘000.00 festzusetzen sind, je zu einem Zehntel zu bezahlen.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerden des Schweizer Alpen-Club SAC Sektion Angenstein, von A.___, B.___, des IG Klettern Basler Jura, von D.___, E.___, F.___, G.___, H.___ und I.___ werden abgewiesen.
2. Die Kosten für das Verfahren vor Verwaltungsgericht werden auf CHF 2‘000.00 festgelegt und sind von den Parteien zu je einem Zehntel zu bezahlen. Die Verwaltungsgerichtskosten werden mit den geleisteten Kostenvorschüssen von je CHF 200.00 verrechnet.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Der Gerichtsschreiber
Scherrer Reber Schaad
Das vorliegende Urteil wurde vom Bundesgericht mit Urteil 1C_661/2019, 1C_665/2019, 1C_666/2019 bestätigt.