Solothurn Verwaltungsgericht 18.02.2014 VWBES.2012.332

SOG 2014 Nr. 20

§ 111 Abs. 1 PBG. Die Grundeigentümerbeitragspflicht muss grundsätzlich vor der Bauausführung, nicht aber bereits vor dem Gemeindeversammlungsbeschluss über den Verpflichtungskredit festgesetzt sein.

§ 108 Abs. 2 PBG, § 5 Abs. 3 GBV. Die Sanierung einer bereits bestehenden Mischwasserleitung durch den Einbau einer zusätzlichen Sauberwasserleitung stellt keine beitragspflichtige Neuerschliessung dar, wenn vorher eine der früheren Nutzungsplanung entsprechende Erschliessungsanlage bestanden hat.

§ 7 Abs. 2 GBV. Auch eine bloss teilweise Erneuerung des Strassenunterbaus löst eine Beitragspflicht aus, solange die Kosten der neuen Kofferung einen namhaften Anteil der Gesamtaufwendungen ausmachen.

§ 42 Abs. 3 GBV. Bei Ausbauten oder Korrekturen von Strassen ist in der Regel eine Reduktion der Grundeigentümerbeiträge um 1/5 bis 2/3 geboten.

Sachverhalt:

An der Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde B. vom 13. Dezember 2010 wurde beschlossen, einen Bruttokredit von CHF 2‘570‘000.00  für die Sanierung der Oberdorfstrasse inkl. der Werkleitungen zu bewilligen. In der Folge wurden die Perimeterpläne «Meteorwasserkanal», «Sammelstrasse» und «Erschliessungsstrasse» öffentlich aufgelegt. Das Ehepaar H. erhob Einsprache bei der Einwohnergemeinde B. und machte geltend, die Beitragspläne seien nichtig, da die Gemeindeversammlung über die Grundeigentümerbeitragspflicht nicht informiert worden sei und noch gar nicht klar sei, ob eine Erneuerung des Strassenkoffers überhaupt notwendig sei. Das Gebiet sei abwassertechnisch bereits erschlossen, weshalb keine Beiträge an den Einbau eines Meteorwasserkanals verlangt werden könnten. Selbst wenn die Erhebung von Perimeterbeiträgen an die Strasse gestützt auf den Beschluss der Gemeindeversammlung grundsätzlich zulässig sein sollte, sei eine Erhebung von Beiträgen im Falle der Erstellung eines neuen Strassenkoffers nur dann zulässig, wenn die Kosten der neuen Kofferung einen namhaften Anteil der Gesamtaufwendungen ausmachten, was vorliegend mit einem Anteil von nur 11 % nicht gegeben sei. Zudem sei zu berücksichtigen, dass ein grosser Teil des Strassenkoffers aufgrund der Erneuerung der Werkleitungen ohnehin ausgehoben bzw. ersetzt werden müsste. Dieser Teil dürfe bei der Frage, ob ein namhafter Kostenanteil vorliege, nicht berücksichtigt werden. In jedem Fall sei eine Reduktion der Beiträge nach § 42 Abs. 3 der kantonalen Verordnung über Grundeigentümerbeiträge und -gebühren vorzunehmen, da die Grundeigentümer nicht damit hätten rechnen müssen, dass die Gemeinde plötzlich Beiträge verlange, was für manche Anstösser existenzbedrohend sei. Die Kostenverteilung auf die Erschliessungs- und die Sammelstrasse mit der Gewichtung 0,6 zu 0,4 sei zudem nicht nachvollziehbar.

Die Einsprache wurde vollumfänglich abgewiesen, woraufhin das Ehepaar H. Beschwerde an die kantonale Schätzungskommission erhob. Die Schätzungskommission hiess die Beschwerde teilweise gut, indem sie den Beitragsplan «Meteorwasserkanal» mit der Begründung aufhob, das Gebiet sei abwassermässig rechtsgenüglich erschlossen. Im Übrigen wurde die Beschwerde abgewiesen. Anlässlich eines Augenscheins habe ersehen werden können, dass in keinem Bereich ein eigentlicher Koffer bestanden habe und kein Material vorhanden gewesen sei, das als Koffermaterial wieder hätte verwendet werden können. Es liege somit ein wesentlicher Strassenausbau vor.

Die Einwohnergemeinde B. beschwerte sich in der Folge gegen die Aufhebung des Beitragsplans «Meteorwasserkanal» beim Verwaltungsgericht. Das Bundesgesetz über den Gewässerschutz verlange, dass nicht verschmutztes Abwasser versickern zu lassen sei, was jedoch mit der bisherigen Erschliessungsanlage nicht möglich gewesen sei. Beim Meteorwasserkanal handle es sich deshalb um einen beitragspflichtigen Neubau. Auch die Beschwerdeführer gelangten ans Verwaltungsgericht und hielten an ihren Einwendungen gegen den Beitragsplan «Erschliessungsstrasse» fest. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde der Einwohnergemeinde B. vollumfänglich ab und heisst die Beschwerde des Ehepaars H. teilweise gut, indem es die Einwohnergemeinde B. anweist, den durch das Ehepaar H. an den Ausbau der Oberdorfstrasse zu leistenden Beitrag im Sinn von Erwägung 6 neu festzusetzen.

Aus den Erwägungen:

2.1 Die Beschwerdeführer H. bringen vor, die beiden Beitragspläne seien nichtig, da die Gemeindeversammlung in der Einladung nicht darüber informiert worden sei, dass Erschliessungsbeiträge erhoben werden sollten und bezüglich der Strasse auch nichts im Protokoll stehe, dass über die Grundeigentümerbeitragspflicht informiert worden wäre. Zudem sei der Begriff «Sanierung» irreführend, weshalb nicht damit gerechnet werden müsse, dass es sich um einen beitragspflichtigen Strassenausbau handeln würde.

Die Einwohnergemeinde B. macht geltend, der Beschluss der Gemeindeversammlung sei ordnungsgemäss erfolgt. Die Kostenpflichtigen bestimmten sich nach den Gesetzesvorschriften, eine Erwähnung derselben anlässlich der Abstimmung über einen Bruttokredit sei nicht erforderlich und insbesondere finde durch die Nichterwähnung keine Täuschung der Stimmberechtigten statt. Ebenso wenig sei die Verwendung der Begriffe «Sanierung» oder «Ausbau» täuschend.

2.2 Nach § 142 des Gemeindegesetzes (GG, BGS 131.1) sind, bevor über den Voranschlag beschlossen wird, nicht gebundene einmalige neue Ausgaben, die einen in der Gemeindeordnung zu bestimmenden Betrag übersteigen, vom zuständigen Organ unter einem besonderen Traktandum zu beschliessen. Das ist in der Einwohnergemeinde B. so geschehen, wie sich der Einladung zur Gemeindeversammlung vom 13. Dezember 2010 und dem Protokollauszug zum Geschäft Nr. 4 dieser Versammlung entnehmen lässt.

2.3 Das Handbuch des Rechnungswesens der solothurnischen Gemeinden (Band 2: Rechnungsmodell und Finanzhaushalt) kennt das Bruttokreditprinzip: Ausgabenbeschlüsse sind grundsätzlich über die Gesamtkosten, ohne Abzug von Subventionen, Kostenbeiträgen oder andern Zuwendungen zu fassen. Andererseits zeigen die Beispiele zur Budgetierung, dass potenzielle Einnahmen aus Grundeigentümerbeiträgen ebenfalls auszuweisen sind. Verbindlich entschieden wird jedoch einzig über die Höhe des Verpflichtungs(brutto)kredits. Dieser erlaubt den zuständigen Behörden der Gemeinde in der Folge, die entsprechenden Ausgabenbeschlüsse zu tätigen. Für die Festlegung von Grundeigentümerbeiträgen wäre die Gemeindeversammlung gar nicht zuständig; sie kann einzig über deren grundsätzliche Höhe für die verschiedenen Strassenkategorien in ihrem entsprechenden Reglement befinden.

Laut dem Gemeindeversammlungsprotokoll vom 13. Dezember 2010 wurde die Gemeindeversammlung über voraussichtliche Einnahmen aus Grundeigentümerbeiträgen für den Meteorwasserkanal informiert, jedoch nicht über deren Höhe. Bezüglich Einnahmen aus Grundeigentümerbeiträgen für den Strassenbau ist aus dem Protokoll gar nichts ersichtlich. Das zeigt, dass die Gemeinde zu diesem Zeitpunkt damit rechnete, dass für den Neubau der Meteorwasserrechnung Grundeigentümerbeiträge erhältlich gemacht werden könnten, beim Strassenausbau hingegen noch nicht wusste, ob dafür auch Beiträge erhoben werden könnten. Da insbesondere bei der Sanierung der Strasse noch nicht klar war, in welchem Umfang diese erfolgen würde, insbesondere ob der Unterbau teilweise oder vollständig zu ersetzen wäre, ist diese vorsichtige Budgetierung kaum zu beanstanden. Mangels Anfechtung beim Regierungsrat ist der Kreditbeschluss jedenfalls längst rechtskräftig. Und mit Sicherheit führt die Nichterwähnung von möglichen Beiträgen aus dem Strassenausbau nicht zur Nichtigkeit des entsprechenden Gemeindeversammlungsbeschlusses.

Die Beschwerdeführer hätten im übrigen Gelegenheit gehabt, sich anlässlich der Gemeindeversammlung zu erkundigen, ob eine Beitragspflicht auch bezüglich Strassenbau bestehe. Laut dem Protokoll folgten jedoch keine Wortmeldungen und der Bruttokredit für die Sanierung der Oberdorfstrasse inkl. der Werkleitungen wurde einstimmig bewilligt.

2.4 Zuständig für den Beschluss, welche Grundeigentümerbeiträge in welcher Höhe zu erheben sind, ist nach § 111 Abs. 1 Planungs- und Baugesetz (PBG, BGS 711.1) der Gemeinderat, der die Beitragspflicht und die Höhe der einzelnen Beiträge in der Regel vor der Bauausführung nach Kostenvoranschlag im Beitragsplan festsetzt. Die Beitragspflicht muss somit grundsätzlich vor der Bauausführung, nicht aber bereits vor dem Gemeindeversammlungsbeschluss über den Verpflichtungskredit, festgesetzt sein. Das ist auch gar nicht anders möglich, da im Zeitpunkt der Bewilligung des Verpflichtungskredits in aller Regel noch kein Ausführungsprojekt besteht und somit auch die notwendigen Grundlagen für einen Beitragsplan noch nicht bestehen. Die Kreditbewilligung durch die Gemeindeversammlung ist jedenfalls auch rechtmässig, wenn noch gar nicht geprüft wurde, ob eine Beitragspflicht der Grundeigentümer besteht.

2.5 Ob im entsprechenden Antrag an die Gemeindeversammlung oder dem Kreditbeschluss von «Ausbau» oder «Sanierung» gesprochen wird, ist unerheblich. Die beiden Begriffe werden weitgehend synonym verwendet. Entscheidend ist, ob den Grundstücken Mehrwerte oder Sondervorteile im Sinne von § 108 PBG bzw. § 7 der kantonalen Verordnung über Grundeigentümerbeiträge und -gebühren (GBV, BGS 711.41) erwachsen oder ob es sich um blosse Unterhaltsarbeiten im Sinne von § 8 GBV handelt.

3.1 Nach § 108 PBG haben die Gemeinden von den Grundeigentümern angemessene Beiträge zu verlangen, wenn deren Grundstücken durch die Erstellung öffentlicher Erschliessungsanlagen Mehrwerte oder Sondervorteile erwachsen (Abs. 1). Für Anlagen der Abwasserbeseitigung und der Wasserversorgung werden Erschliessungsbeiträge nur in Baugebieten erhoben, die neu erschlossen werden (Abs. 2).

Die Grundeigentümerbeitragsverordnung definiert die Neuerschliessung näher. Nach § 5 Abs. 3 GBV wird ein Gebiet im Sinne von § 108 Abs. 2 PBG neu erschlossen, wenn es bisher gar keine, keine öffentlichen, keine der früheren Nutzungsplanung entsprechenden oder keine dem Gewässerschutzgesetz genügenden Erschliessungsanlagen aufweist.

3.2 Die gesetzliche Umschreibung in § 108 Abs. 2 PBG spricht bereits vom Wortlaut her gegen eine Beitragspflicht für einen nachträglichen zusätzlichen Meteorwasserkanal. Von einem (abwassermässig) neu erschlossenen Baugebiet, das vorher (abwassermässig) unerschlossen war, kann beim Einzugsgebiet des neuen Meteorwasserkanals keine Rede sein. Es handelt sich beim Gebiet, welchem dieser Kanal dienen soll, um Liegenschaften im alten Dorfkern oberhalb der Kirche und um abwassermässig längst erschlossene Baugrundstücke, die ausnahmslos auch längst überbaut und an die Kanalisation angeschlossen sind.

Die bisherige Erschliessung mit einer Abwassermischleitung von 300 mm Nennweite in der Oberdorfstrasse bis zur Wiedereinmündung der Kirchgasse und ab dort bis zur Bauzonengrenze mit einer Nennweite von 250 mm entspricht vollständig dem Generellen Kanalisationsprojekt (GKP) 1971 der Gemeinde, welches vom Regierungsrat genehmigt worden war, und der durch den Generellen Entwässerungsplan (GEP) 2006 abgelöst wurde. Eine (zusätzliche) Sauberwasserleitung war in diesem Gebiet im GKP 1971 nicht vorgesehen. Auch nach der in § 5 GBV präzisierten Definition der Neuerschliessung eines Baugebietes wird das Einzugsgebiet der neu zu erstellenden Kanalisationsleitungen nicht neu erschlossen im Sinne des Gesetzes, da das Gebiet eben bereits eine der früheren Nutzungsplanung entsprechende Erschliessungsanlage aufweist (§ 5 Abs. 3 lit. c GBV). Aus dem damaligen – gleichzeitig genehmigten – technischen Bericht zum GKP der Gemeinde B. geht hervor, dass das gewählte Abwasser­system vollständig dem Gewässerschutzgesetz entsprach und nach seinen Grundsätzen ihm auch heute noch entspricht. Ein Mischsystem mit Mischwasserleitungen wurde als am geeignetsten betrachtet, und für dauernd fliessende Quellen und Drainagen sollte, wenn immer möglich, ein direkter Anschluss an einen Vorfluter gefunden werden. In Gebieten mit viel Reinwasseranfall sollten zwei Leitungen vorgesehen werden, eine Schmutz- und eine Sauberwasserleitung. Die Dimensionierung der Leitungen wurde nach dem ausgeschiedenen Baugebiet bemessen, wobei je nach Zone mit unterschiedlichen Ansätzen gerechnet wurde.

Neu ist, dass in diesem Baugebiet nun gestützt auf den im Jahr 2006 erstellten neuen GEP neben einem Ersatz der bestehenden Schmutzwasserleitung parallel dazu ein zusätzlicher Meteorwasserkanal zur Entlastung gebaut und dadurch das Trennsystem realisiert, also das Sauberwasser in einer separaten Leitung geführt werden soll. Diese neue Leitung soll – so beschrieben nach den Unterlagen der Gemeinde – der abwassermässigen «Sanierung» dieses Dorfteils dienen, einen «Ausbau» im Bereich der Siedlungsentwässerung darstellen und insbesondere eingedoltes Bach- und Quellwasser, Wasser von vier Brunnen und den Reservoir-Überlauf  in einen Fluss führen. Auch diese Umschreibung deutet schon klar darauf hin, dass es eben um ein Sanierungsprojekt geht, und nicht um die Neuerschliessung von Baugebiet. Zusätzliches Baugebiet wird durch die neu geplanten Leitungen effektiv auch keines erschlossen. Sämtliche seit den 1970er Jahren in diesem Gebiet zusätzlich eingezonten Grundstücke – es handelt sich um einige wenige Liegenschaften am Rand des Baugebietes – sind abwassermässig durch die bisherige Leitung erschlossen und an diese angeschlossen.

Dass im neuen GEP die Sanierung eines bisher bereits erschlossenen Baugebietes statt mit einer neuen, unter Umständen grösser dimensionierten Mischwasserleitung, mittels einer zusätzlichen Sauberwasserleitung geschieht, ist nichts Aussergewöhnliches. Wenn in einem Gebiet sauberes Wasser vorhanden ist, welches nicht zur Versickerung gebracht werden kann und in einen Vorfluter abgeleitet werden muss, ist diese Variante unter Umständen auch kostengünstiger, da die zu ersetzende Schmutzwasserleitung kleiner dimensioniert und unter Umständen mit einem Inliner saniert werden kann, statt dass sie vollständig ersetzt werden muss. Dadurch wird aber das entsprechende Gebiet nicht neu erschlossen im Sinne des Gesetzes.

3.3 Die Gemeinde macht schliesslich noch geltend, es handle sich um eine Neuerschliessung, weil das fragliche Gebiet keine dem Gewässerschutzgesetz genügenden Erschliessungsanlagen aufweise. Soweit dieser Einwand nicht bereits widerlegt ist (vgl. oben E. 3.2), ist festzuhalten, dass das Gewässerschutzgesetz keine Sauberwasserleitungen vorschreibt. Gemäss Art. 7 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer (GSchG, SR 814.20) ist nicht verschmutztes Abwasser nach den Anordnungen der kantonalen Behörde versickern zu lassen. Erlauben die örtlichen Verhältnisse dies nicht, so kann es in ein oberirdisches Gewässer eingeleitet werden; dabei sind nach Möglichkeit Rückhaltemassnahmen zu treffen, damit das Wasser bei grossem Anfall gleichmässig abfliessen kann. Einleitungen, die nicht in einer vom Kanton genehmigten kommunalen Entwässerungsplanung ausgewiesen sind, bedürfen der Bewilligung der kantonalen Behörde. Die Bestimmung in Art. 7 Abs. 2 GSchG lässt offen, ob die Versickerungs- oder Einleitungspflicht auch für bestehende Bauten angeordnet werden kann. Im Gegensatz zur Anschlusspflicht für das verschmutzte Abwasser (Art. 11 Abs. 1 GSchG) fehlt bezüglich einer Sauberwasserleitung eine ausdrückliche bundesrechtliche Pflicht zum Anschluss. In der Botschaft zur Revision des Gewässerschutzgesetzes vom 29. April 1987 (BBl 1987 II, S. 1111) weist der Bundesrat darauf hin, «dass es hier – vor allem aus Kostengründen – nicht darum geht, bestehende Situationen zu sanieren. Artikel 7 Absatz 2 kommt somit lediglich bei neuen Anlagen zur Anwendung.» Auch dem kantonalen Recht kann keine gesetzliche Grundlage für eine Sauberwasserleitungs-Anschlusspflicht bestehender Gebäude entnommen werden. Die Anpassung bestehender, durch die Besitzstandsgarantie geschützter Bauten an neue Vorschriften kann nur im Rahmen ausdrücklicher Rechtsnormen gefordert werden. Somit weist die Oberdorfstrasse dem Gewässerschutzgesetz genügende Erschliessungsanlagen auf, weshalb es sich beim Bau des Meteorwasserkanals nicht um eine Neuerschliessung handelt und keine Grundeigentümerbeiträge dafür geschuldet sind.

3.4 Während bei Strassen für den normalen Gebrauch weder Anschluss- noch Benützungsgebühren erhoben werden dürfen, besteht bei der Sanierung von Wasser- und Abwasserleitungen die Möglichkeit, diese mit Anschluss- und Benützungsgebühren zu finanzieren. Im Kanton Solothurn besteht sogar die Verpflichtung, keine allgemeinen Steuergelder dafür aufzuwenden, sondern diese Werke über die entsprechende Spezialfinanzierung zu sanieren. Dieser Unterschied in der Finanzierungsmöglichkeit entspricht der unterschiedlichen Behandlung von Strassen und Leitungen in § 108 Abs. 1 und Abs. 2 PBG.

3.5 Das Verwaltungsgericht hat in seiner bisherigen Rechtsprechung nie eine andere Auffassung vertreten. Schon im Entscheid SOG 1999 Nr. 32 ist deutlich festgehalten (E. 5 bc), dass [sogar] der Umstand, dass ein GKP, welches seit langem nicht mehr den Vorschriften des Gewässerschutzes entspricht, nicht den Beschwerdeführern angelastet werden kann. «Eine solche gewässerschutztechnische Sanierung einer Abwasserbeseitigungsanlage kann nicht über Perimeterbeiträge auf den Eigentümer eines bereits erschlossenen Grundstücks überwälzt werden. Zu diesem Zweck erhebt die Gemeinde eine Benützungsgebühr».

Im Urteil 2D_81/2007 hat das Bundesgericht festgestellt, dass der in einem Entscheid vom Verwaltungsgericht festgehaltene Ansatz, die bereits bestehende Kanalisation hätte nicht dem früheren GKP (1963) entsprochen, weshalb ein Grundstück, das nun entsprechend der neuen Planung (1995) erschlossen werde, beitragspflichtig erklärt werden könne, zu formell sei. Sogar wenn eine Leitung im alten GKP nicht enthalten gewesen sei, so habe sich aus der in ihm eingetragenen Bauzonengrösse doch eine Vorgabe für die Grösse der Leitung ergeben. Wenn sich diese später als ungenügend erwiesen habe, so sei dies allein darauf zurückzuführen, dass in den Achzigerjahren zusätzliches Land eingezont worden sei, und nicht auf eine zu kleine Dimensionierung im Zeitpunkt der Erstellung. Die 1973 erstellte Leitung habe inhaltlich der damaligen nutzungsplanerischen Ordnung entsprochen. Das Bundesgericht hob dementsprechend die von der Gemeinde verfügten Beiträge auf.

Diese Überlegungen gelten jedenfalls auch im hier zu beurteilenden Fall. Die im Einzugsgebiet der neu geplanten Leitungen liegenden Grundstücke sind allesamt bereits durch die Leitung erschlossen, welche dem alten GKP entspricht. Dieses GKP war auf die damalige Bauzone ausgerichtet und entsprach dem Gewässerschutzgesetz. Sogar wenn die Situation unterdessen dem Gewässerschutzgesetz nicht mehr (vollständig) entsprechen sollte, wäre eine Beitragserhebung für die neue Meteorwasserleitung daher nicht möglich.

Die Beschwerde der Einwohnergemeinde B. ist somit abzuweisen.

4.1 Laut § 6 Abs. 1 GBV haben Eigentümer von Grundstücken der Gemeinde nicht nur beim Neubau von Verkehrsanlagen, sondern auch bei deren Ausbau und Korrektion Beiträge zu leisten. Strassenausbau bedeutet die wesentliche Verbesserung oder Verbreiterung einer bestehenden Strasse, das erstmalige Auftragen eines Hartbelages oder die Erneuerung des Strassenunterbaus (§ 7 Abs. 2 GBV).

Nach § 111 Abs. 1 PBG setzt der Gemeinderat bei der Erhebung von Erschliessungsbeiträgen die Beitragspflicht und die Höhe der einzelnen Beiträge in der Regel vor der Bauausführung nach Kostenvoranschlag im Beitragsplan fest. Gegen diesen Beschluss kann Einsprache und dann Beschwerde erhoben werden (§§ 16 und 17 GBV). Nach Erstellung der Anlage werden gestützt auf die Bauabrechnung die definitiven Beiträge bestimmt, die von den Grundeigentümern zu leisten sind. Auch gegen diesen Entscheid können Rechtsmittel ergriffen werden; allerdings sind in diesem Verfahrensstadium nur noch Einwände gegen die Abrechnungssumme zulässig (§ 18 GBV).

Der Gemeinderat ist entsprechend diesen gesetzlichen Vorgaben vorgegangen und hat nach Genehmigung des Kredites durch die Gemeindeversammlung einen Beitragsplan ausarbeiten lassen und öffentlich aufgelegt. Dass der aufgelegte Plan nicht wegen einer anlässlich der Kreditbewilligung an der Gemeindeversammlung allenfalls unterbliebenen Information über die Beitragspflicht nichtig ist, ist bereits dargelegt (oben E. 2).

4.2 Nach der Rechtsprechung kann beim Ausbau einer Erschliessungsanlage ein beitragspflichtiger Sondervorteil entstehen, wenn die Erschliessung dadurch wesentlich verbessert wird (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2P.278/2001). Eine solche wesentliche Verbesserung liegt unter anderem dann vor, wenn eine bestehende Strasse im Sinn einer neubauähnlichen Umgestaltung «abgebrochen» und in besserer Qualität mit neueren Methoden an gleicher Stelle neu gebaut wird. Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts löst auch eine bloss teilweise Erneuerung des Strassenunterbaus eine Beitragspflicht gemäss § 7 Abs. 2 GBV aus, solange die Kosten der neuen Kofferung einen namhaften Anteil der Gesamtaufwendungen ausmachen. Diese Praxis wurde durch das Bundesgericht mehrfach bestätigt (vgl. Urteile des Bundesgerichts 2C_638/2009 E. 2.1, 2C_619/2011 E. 4.2). Diese Rechtsprechung entspricht auch derjenigen in andern Kantonen. Das Vorliegen einer Verbesserung wurde in der Praxis bei einer Strasse bejaht, die stark bombiert war, tiefe Spurrinnen aufwies, teilweise einen gerissenen Deckbelag mit Flicken und Löchern hatte, deren Unterbau nur aus einem Steinbett bestand und nicht frostsicher war, nachdem die Strasse durch Ausgleichung des Längenprofils, talseitigem Einbau einer Winkelstütze, Kofferung, Ersetzung von Randabschlüssen, Einbau von Tragschicht mit Deckbelag saniert wurde (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Bern vom 29. September 2006, in BVR 2007, S. 70 ff., S. 75). Beitragspflichtig war gemäss dem Berner Verwaltungsgericht auch die Sanierung einer Strasse mit circa 20 cm hohem Naturbelag, auf dem eine Asphaltschicht aufgezogen wurde. Die Sanierung bestand aus der Anlegung eines Koffers und der talseitigen Errichtung einer Stützmauer (BVR 2007, S. 77).

4.3 Bereits aus dem Projektbeschrieb im Kostenvoranschlag des Ingenieurbüros vom 3. Oktober 2010 ergibt sich, dass wesentliche Verbesserungen beim Strassenbau der Oberdorfstrasse geplant sind. So heisst es, die Oberdorfstrasse sei nicht zuletzt aufgrund ihres Einzugsgebiets und der Anzahl Anstösser eine der bedeutenderen Verkehrserschliessungen in der Gemeinde B. Der Strassenoberbau sei durchwegs in einem schlechten Zustand und die bestehende Fundationsschicht sei für die herrschende Verkehrsbelastung ungenügend. Neben den reinen Strassenbauarbeiten würden ebenfalls die Beleuchtung und die Strassenentwässerung den geltenden Anforderungen entsprechend angepasst. Bereits daraus ergibt sich, dass es sich nicht bloss um Unterhaltsarbeiten, sondern um einen beitragspflichtigen Ausbau handelt.

Zudem ergibt sich aus den Berechnungen des Ingenieurs, dass für die Einsetzung einer Kofferung CHF 286‘020.00, bestehend aus Aufwendungen für Erdarbeiten und die Fundationsschicht, veranschlagt wurden. Das entspricht etwa einem Viertel der gesamten Strassenbaukosten (von CHF 1,22 Mio.). Die gesamten Strassenausbaukosten machen etwas weniger als die Hälfte (gut 47 %) der gesamten Sanierungskosten von CHF 2,57 Mio. aus. Ferner bringen auch die Erneuerung der Strassenbeleuchtung und die Verbesserung der Strassenentwässerung wesentliche Vorteile für die Anstösser mit sich, welche ebenfalls in die Berechnung miteinzubeziehen sind. Auch daraus wird klar, dass die Aufwendungen für den Strassenausbau einen wesentlichen Anteil und nicht nur wenige Prozentpunkte an den Gesamtkosten ausmachen, weshalb der Strassenausbau zu Recht als beitragspflichtig erklärt worden ist. Zu beachten ist, dass im Beitragsplan für die Erschliessungsstrasse nicht sämtliche Kosten für den Strassenbau im engeren Sinn (Kofferung, Tragschicht) den Grundeigentümern zugerechnet, sondern 40 % als Anteil für Werkleitungsbauten abgezogen worden sind.

Auch wenn heute noch nicht klar ist, ob tatsächlich in der ganzen Oberdorfstrasse ein neuer Strassenunterbau eingesetzt werden muss, da erst während der Bauphase ermittelt werden kann, ob und allenfalls in welchen Teilen der Strasse bereits eine Kofferung besteht oder nicht, ist das Verfahren nicht zu sistieren. Die definitiven Beiträge werden ohnehin erst nach Erstellung der Anlage, gestützt auf die Bauabrechnung, festgesetzt. Fallen die tatsächlichen Baukosten später tiefer aus als im Beitragsplan vorgesehen, reduziert sich im entsprechenden Umfang die Höhe der definitiv geschuldeten Beiträge.

5.1 Die Beschwerdeführer H. lassen vorbringen, die Kostenverteilung zwischen dem Teil «Sammelstrasse» und dem Teil «Erschliessungsstrasse» sei nicht klar. Die Kosten seien hälftig aufzuteilen, da sich die «klassischen Strassenkosten» (Koffer, Deckbelag, etc.) sowie die «weiteren Kosten» (Beleuchtung, Entwässerung, Randabschlüsse, etc.) im Ergebnis gegeneinander aufwiegen würden.

5.2 Laut der Einwohnergemeinde B. wurde die Aufteilung mit den Faktoren 0,4 und 0,6 auf der Grundlage der Flächenverhältnisse der beiden Strassenteile gewählt. In jedem Fall erfolge die definitive Abrechnung aufgrund der detailliert zu erstellenden Dokumentation über die geleisteten Arbeiten und Aufwendungen, sodass schliesslich die Kosten entsprechend den Vorgaben des Beitragsreglements auf die Strassenabschnitte «Erschliessungsstrasse» und «Sammelstrasse» auf der Grundlage der effektiv auf die Strassenabschnitte entfallenden Kosten verlegt würden. Mit der Kostenabrechnung werde auch die detaillierte Dokumentation bezüglich Zustand der Strasse nach Öffnung, Koffer etc. zur Verfügung stehen, um die Kostenabrechnung transparent zu machen.

5.3 Die Verteilung der Kosten nach den Flächenverhältnissen der Strassenabschnitte ist nicht zu beanstanden. Die Kosten sind nicht anders, ob die Strasse nun als Sammelstrasse oder als Erschliessungsstrasse gilt, da sie in der gleichen Qualität erstellt wird und sich daher die gleichen Kubik- bzw. Quadratmeterpreise ergeben. Da es sich ohnehin erst um einen Voranschlag handelt und die Kosten schlussendlich nach den effektiv geleisteten Arbeiten und Aufwendungen auf die beiden Strassenabschnitte verteilt werden, sind das Vorgehen der Gemeinde und der Beitragsplan in diesem Punkt nicht zu beanstanden.

6.1 Die Beschwerdeführer H. bringen vor, es sei eine Reduktion der Beiträge nach § 42 Abs. 3 GBV vorzunehmen, da die Grundeigentümer nicht damit hätten rechnen müssen, dass die Gemeinde plötzlich Beiträge verlange, was für manche Anstösser existenzbedrohend sei. Dass die Anstösser 1991 keine Beiträge an die Sanierung des Deckbelags hätten bezahlen müssen, sei kein Vorteil, der nun quasi ausgeglichen werden müsse; die Erhebung von Beiträgen wäre damals gar nicht zulässig gewesen.

6.2 Erschliessungsbeiträge unterliegen als Vorzugslasten dem Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip. § 42 Abs. 1 GBV legt die Mindestbeträge bzw. -ansätze fest, welche die Gesamtheit der Grundeigentümer, deren Grundstücke durch den Neubau einer Strasse einen Mehrwert oder Sondervorteil erhalten, der Gemeinde an die Erstellungskosten für bestimmte Strassentypen zu bezahlen haben. Die Gemeinden sind befugt, diese Mindestansätze zu erhöhen. § 42 Abs. 3 GBV sieht vor, dass die Gemeinde die Ansätze nach Abs. 1, welcher die Kostentragung bei einem Neubau einer Strasse regelt, ermässigen kann, wenn lediglich bereits bestehende Strassen ausgebaut oder korrigiert werden, wobei die Gemeinde dabei berücksichtigen muss, ob bereits Beiträge an den Neubau geleistet worden sind.

Bei § 42 Abs. 3 GBV handelt es sich bei Betrachtung des Wortlautes um eine sog. «Kann-Vorschrift». Ob und in welchem Umfang die Gemeinde Ermässigungen im Rahmen von § 42 Abs. 3 GBV gewähren will, ist vom Grundsatz her Teil ihrer Autonomie. Eingeschränkt ist diese Freiheit jedoch durch den Mehrwert oder Sondervorteil, welcher dem Grundeigentümer durch den Ausbau oder die Korrektur der bereits vorbestehenden Strasse effektiv zufliesst. Handelt es sich nämlich nur um einen geringen Vorteil, können sich die vorgesehenen Beitragssätze als zu hoch erweisen, sodass das übergeordnete Äquivalenzprinzip verletzt wäre und die Gemeinde die Beiträge ermässigen muss (so schon SOG 1980 Nr. 23 E. 4; SOG 1988 Nr. 25 E. 8a; SOG 1990 Nr. 44 E. 5b). Dabei liegt auf der Hand, dass weder der Vorteil noch die diesem gegenüberstehende Ermässigung exakt bestimmt werden können. Um rechtmässig und ohne Willkür zu handeln, muss sich die Gemeinde bei der Gewährung von Ermässigungen in einem bestimmten Rahmen bewegen, welcher ihre Autonomie begrenzt. Es bleibt zu prüfen, wie dieser Rahmen festzulegen ist.

Entstehen Mehrwerte oder Sondervorteile, sind diese grundsätzlich vom Eigentümer abzugelten und nicht von der Allgemeinheit zu tragen. Dies bedeutet, dass es willkürlich wäre, dem Grundeigentümer die Kostentragung praktisch vollständig zu erlassen. Umgekehrt entstehen die Vorteile bei bereits vorhandenen Strassen höchstens teilweise beim Grundeigentümer, sodass es ebenso willkürlich wäre, ihn die vollen Kosten tragen zu lassen. Daraus ist zu folgern, dass weder eine Reduktion von bloss wenigen Prozenten noch eine fast vollständige Reduktion in Frage kommen kann. Das Verwaltungsgericht hat in der Vergangenheit die Beitragssätze ermessensweise reduziert; häufig ist man aufgrund der konkreten Verhältnisse von einer Halbierung ausgegangen (SOG 1988 Nr. 25; SOG 1980 Nr. 23; Urteil vom 18. November 1994 betr. Gemeinde F., Urteil vom 22. Januar 1992 betr. Gemeinde H.), sofern schon einmal Beiträge bezahlt worden sind (Urteil vom 2. Mai 2008 betr. Einwohnergemeinde S.). In einem Fall neueren Datums wurde erkannt, dass die Reduktion des Beitragssatzes um einen Viertel auf 45 % der Erstellungskosten im autonomen Ermessensbereich der Gemeinde liegt und nicht zu beanstanden ist (Urteil vom 25. Juli 2012 betr. Gemeinde N.). Im Urteil vom 19. Oktober 1999 betr. Gemeinde D. erfolgte eine Reduktion um einen Drittel. Demgegenüber wurde im Urteil vom 17. November 1993 betr. Gemeinde H. erkannt, dass im konkreten Fall lediglich eine Reduktion des Betragssatzes von 80 % auf 70 % (bzw. um 12,5 % im Sinne von § 42 Abs. 3 GBV) angemessen sei, nachdem die Gemeinde bereits einen Vorwegabzug von 10 % der Strassenbaukosten wegen lange vernachlässigten Strassenunterhalts vorgenommen hatte und die Grundeigentümer in der Vergangenheit noch nie Perimeterbeiträge an den Strassenbau bezahlt hatten (der effektive Beitragssatz wurde insgesamt also auf 0,9 x 70 % bzw. auf 63 % reduziert, sodass vom vollem Ansatz von 80 % im Sinne von § 42 Abs. 3 GBV insgesamt eine Reduktion von 21,25 % gewährt wurde).

Die in einem neueren Entscheid (SOG 2013 Nr. 33) dargelegte Praxis zeigt, dass bei blossen Ausbauten oder Korrekturen von Strassen eine Reduktion von mindestens 20 % in allen Fällen als geboten erachtet worden ist. Auf der anderen Seite dürften Reduktionen von mehr als zwei Dritteln nur unter ganz besonderen Umständen angemessen sein und vor dem Gleichbehandlungsgebot standhalten. Bei pflichtgemässer Ausübung ihres Ermessens wird die Gemeinde den Reduktionsansatz unter Einbezug der konkreten Verhältnisse innerhalb dieses Rahmens festlegen. Je nachdem, ob mehr oder weniger durch den Ausbau oder die Korrektur der Strasse verändert oder angepasst wird (Linienführung, Querneigung, Verbreiterung, Kofferung, Frostsicherung, Entwässerung, Belag, Randabschlüsse, Trottoir, Beleuchtung etc.), fällt der Vorteil für die Grundeigentümer umfassender oder geringer aus.

Anders als bei einem Strassenneubau bestand bei einem Ausbau oder einer Korrektur einer Strasse bereits in der Vergangenheit eine Erschliessung. Der dem Eigentümer zufliessende Vorteil fällt bei einem blossen Ausbau oder einer Korrektur daher in jedem Fall geringer aus, als wenn sein Grundstück erstmals durch einen Strassenneubau erschlossen würde. Aufgrund des Äquivalenzprinzips muss daher bei einem blossen Ausbau oder einer Korrektur eine Beitragsreduktion im Verhältnis zu den Kosten eines Neubaus erfolgen. Dies gilt unabhängig von der Frage, ob in der Vergangenheit bereits Perimeterbeiträge bezahlt worden sind oder nicht. Anders ausgedrückt: sind in der Vergangenheit bereits Perimeterbeiträge bezahlt worden, so ist dies zusätzlich zu berücksichtigen. In einem weiteren Schritt hat die Gemeinde dementsprechend einzubeziehen, ob und in welchem Umfang bereits Perimeterbeiträge für den Strassenbau durch die Grundeigentümer bezahlt worden sind. Auch hier ist die Gemeinde auf ihr pflichtgemässes Ermessen verwiesen, weil die blosse Berücksichtigung von absoluten Zahlungsbeiträgen den Verhältnissen möglicherweise nicht gerecht wird, insbesondere bei vor sehr langer Zeit erstellten Strassen bzw. vor Jahrzehnten bezahlten Perimeterbeiträgen.

6.3 Die Gemeinde B. erhebt gemäss kommunalem Reglement über Grundeigentümerbeiträge, Abwasser- und Wassergebühren die Beiträge bei Strassenneubauten entsprechend den kantonalen Mindestansätzen. Für Erschliessungsstrassen sind bei Neubauten 80 % der Kosten zu bezahlen, für Sammelstrassen 60 % (§ 4 Abs. 2 lit. a und b des Reglements). Besondere Ansätze bzw. generelle Reduktionen der Ansätze bei Strassenausbauten sind nach ihrem Reglement nicht vorgesehen. Es gelangt deshalb § 42 Abs. 3 GBV zur Anwendung.

Der beschlossene und geplante Strassenausbau ist als neubauähnlich zu betrachten. Es ist vorgesehen, die gesamte Strasse vollständig neu zu bauen, mit neuer Kofferung, neuem Belag, neuen Randabschlüssen, neuer Strassenentwässerung und –beleuchtung. Die profitierenden beitragspflichtigen Grundeigentümer werden nach dem Ausbau über eine vollständig neuwertige Erschliessungsanlage verfügen, welche bei entsprechendem Unterhalt mehrere Jahrzehnte ihren Dienst verrichten wird.

Da die Strasse weitestgehend der bisherigen Linienführung folgt, ist der Vorteil für die Grundeigentümer, wie dargelegt, jedoch deutlich geringer, als wenn deren Grundstücke erstmals neu strassenmässig erschlossen würden. Gegenüber einer Neuerschliessung müssen deshalb die zu bezahlenden Beiträge deutlich geringer ausfallen. Dabei ist zwar auch zu beachten, dass gegenüber einer Neuerschliessung infolge des nicht notwendigen Landerwerbs bereits erheblich weniger Kosten anfallen. Allein der Landerwerb würde bei einer Strassenfläche von 4‘200 m2 nämlich zusätzliche Kosten von ca. CHF 1,26 Mio. verursachen. Das zeigt, dass der Strassenausbau gegenüber einem Neubau bereits wegen des nicht notwendigen Landerwerbs zu einer Reduktion der beitragspflichtigen Kosten von ca. 50 % führt. Dies ändert aber nach der bisherigen ständigen Rechtsprechung nichts daran, dass der Beitragssatz bei Strassenausbauten gegenüber demjenigen von Neubauten in Nachachtung des Äquivalenzprinzips zu reduzieren ist, weil der Mehrwert bzw. die Vorteile auf jeden Fall geringer ausfallen.

Zieht man in Betracht, dass der Gemeinderat, wie sich aus den Projektunterlagen ergibt, gewillt ist, einen Teil von etwa 40 % der neuen Strassenkofferung und des neuen Belages den Rechnungen der Werkleitungen zu belasten – obwohl dies gesetzlich bzw. gebührenrechtlich in der vorliegenden Situation nicht geboten wäre, da nicht ein an sich genügender Belag und Koffer wegen des Leitungsersatzes wieder instand gestellt werden muss, sondern ein ungenügender Koffer und Belag vollständig ersetzt werden müssen, wobei gleichzeitig die Werkleitungen ersetzt werden (SOG 1988 Nr. 25) –, so ergibt sich daraus bereits eine Reduktion der von den Grundeigentümern zu leistenden Beiträge an die Strassenbaukosten im Umfang von mehr als 20 %, was nach der dargestellten Praxis von der Prozentzahl her etwa der minimal zu gewährenden Reduktion entspricht.

Die von den Grundeigentümern effektiv verlangten Beiträge gemäss Beitragsplan von knapp CHF 35.00 pro m2 Beitragsfläche liegen allerdings weit über demjenigen Betrag, der nach der bisherigen Rechtsprechung unter dem Gesichtspunkt der Äquivalenz noch zulässig ist. Sie entsprechen erfahrungsgemäss etwa der Hälfte der Kosten einer normalen strassenmässigen Neuerschliessung. Wenn die Gemeinde bei Neuerschliessungen für Erschliessungsstrassen lediglich 80 % der Kosten als Grundeigentümerbeiträge in Rechnung stellt, hat sie die Beiträge für einen Strassenausbau in bisheriger Breite und Linienführung deutlich zu ermässigen, auch wenn die Grundeigentümer unbestrittenermassen noch nie an die Erschliessung der Oberdorfstrasse zu bezahlen hatten. Eine Reduktion durch die teilweise Ausscheidung der Kosten des neuen Strassenkoffers und -belags im Umfang von etwa 24 % (CHF 292‘800.00 von CHF 1,22 Mio.) genügt in dieser Si­tuation der von § 42 Abs. 3 GBV verlangten Ermässigung nicht.

Der Gemeinderat hat den Beitrag der Beschwerdeführer an die Strassenausbaukosten im oben (E. 6.2) skizzierten Ausmass zu reduzieren. Es steht ihm dabei im Rahmen der Gemeindeautonomie ein Ermessensspielraum zur Verfügung, den das Gericht nicht mit seinem Ermessen ersetzen darf. Eine absolute Beitragshöhe von mehr als ca. CHF 24.00/m2 würde aber jedenfalls den Rahmen des beitragsrechtlich Erlaubten sprengen.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 18. Februar 2014 (VWBES.2012.332)