§§ 19 ff. VRG. Wer unsicher ist, ob ein Schreiben einer Behörde eine Verfügung darstellt, hat sich nach Treu und Glauben zu verhalten.
§ 28 VRG. Ein neues Gutachten stellt keinen Grund für eine Wiedererwägung dar.
Sachverhalt:
X. ist Eigentümer einer Liegenschaft. Als diese saniert wurde, brannte das Gebäude ab. Bauversicherung bestand keine. Nach Schätzung des Brandschadens durch die Amteischätzungskommission setzte die Solothurnische Gebäudeversicherung (SGV) den Schaden mit Verfügung vom 15. Oktober 2009 fest. Diese Verfügung erwuchs in Rechtskraft. Fast ein Jahr später meldete X. der SGV, er habe erfahren, dass bei der Gemeinde die Anmeldung für die Bauversicherung vorliege, weshalb die SGV eine Bauversicherung hätte abschliessen müssen. Bei der SGV lag jedoch kein entsprechendes Schreiben vor. Da nicht ermittelt werden konnte, wo der Fehler lag, zeigte sich die SGV kulant und forderte X. auf, den Gebäudewert zurzeit des Brandes zu plausibilisieren. In der Folge nahm die SGV eine neue Schätzung vor und teilte X. mit, wenn kein Gegenbericht von ihm komme, werde man den Differenzbetrag an ihn ausbezahlen. Der Anwalt von X. teilte der SGV innert Frist mit, die Auszahlung könne erfolgen, doch solle das Verfahren noch nicht abgeschlossen werden. Am 24. Juni 2011 nahm die SGV die als solche bezeichnete «Schlusszahlung» vor. Als der Vertreter von X. der SGV mitteilte, er habe eine private Expertise in Auftrag gegeben, teilte die SGV diesem mit Schreiben vom 7. Juli 2011 mit, man werde die private Expertise nicht anerkennen, die Schlusszahlung sei erfolgt und die SGV erachte die Angelegenheit als erledigt. Dies teilte sie dem Rechtsvertreter von X. auf dessen weitere Interventionen auch mit Schreiben vom 21. Dezember 2011 und E-Mail vom 4. Januar 2012 mit. Gestützt auf die inzwischen erfolgte private Expertise verlangte der Vertreter von X. von der SGV am 3. Mai 2012 eine Zusatzzahlung. Die SGV reagierte darauf nicht. Am 3. September 2012 machte der Vertreter von X. beim Verwaltungsgericht eine Rechtsverweigerungsbeschwerde und ersuchte um Ausrichtung der beantragten Zusatzzahlung. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
Aus den Erwägungen:
2.3.2 Eine Verfügung ist nach § 19 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG, BGS 124.11) als solche zu bezeichnen und im vorgeschriebenen Verfahren zu eröffnen. Die Verfügung ist eine Anordnung einer Behörde im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Kantons oder des Bundes stützt und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten und Pflichten zum Gegenstand hat, solche feststellt, Begehren um solche abweist oder auf entsprechende Begehren nicht eintritt (§ 20 VRG). Verfügungen und Entscheide sind den Parteien schriftlich zu eröffnen, so weit nötig zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen (§ 21 VRG).
Besteht Unsicherheit, ob ein entsprechendes Schreiben einer Behörde (oder sogar eine E-Mail) eine Verfügung darstellt – was in der Praxis sehr häufig anzutreffen ist – hat sich die rechtsuchende Person nach Lehre und Praxis nach Treu und Glauben zu verhalten. Die für die mangelnde Rechtsmittelbelehrung entwickelte Praxis gilt sinngemäss. Ist unsicher, ob einem Schreiben, das weder als Verfügung bezeichnet ist noch eine Rechtsmittelbelehrung enthält, Verfügungscharakter zugemessen werden kann, hat die rechtsuchende Person somit innert angemessener Frist eine anfechtbare Verfügung zu verlangen oder sich zumindest nach der Bedeutung des Schreibens zu erkundigen (Alfred Kölz / Isabelle Häner / Martin Bertschi: Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich / Basel / Genf 2013, N 888). Das Bundesgericht hält diesbezüglich fest, gemäss einem aus dem Prinzip von Treu und Glauben fliessenden Grundsatz des öffentlichen Prozessrechts dürfe den Parteien aus einer fehlerhaften behördlichen Rechtsmittelbelehrung zwar kein Nachteil erwachsen. Wer aber die Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung erkannt habe oder bei zumutbarer Sorgfalt hätte erkennen müssen, könne sich nicht auf den genannten Grundsatz berufen. Rechtsuchende würden keinen Vertrauensschutz geniessen, wenn sie bzw. ihr Rechtsvertreter den Mangel allein schon durch Konsultierung der massgeblichen Verfahrensbestimmung hätten erkennen können. Allerdings vermöge nur eine grobe prozessuale Unsorgfalt der betroffenen Partei oder ihres Anwaltes eine falsche Rechtsmittelbelehrung aufzuwiegen. Sinngemäss das Gleiche müsse gelten, wenn umstritten sei, ob der Verfügungscharakter eines Schreibens erkennbar gewesen sei (vgl. BGE 129 II 125 E. 3.3 S. 134).
2.3.3 Dass der Beschwerdeführer als juristischer Laie die ergänzende Schadenabschätzung vom 4. März 2011 nicht unbedingt als Verfügung erkannte, zumal sie weder ausdrücklich als solche bezeichnet war noch eine Rechtsmittelbelehrung enthielt, ist nachvollziehbar. Immerhin veranlasste ihn diese ergänzende Schadenabschätzung, welche ihm mit eingeschriebener Post zugestellt wurde, unverzüglich einen Rechtsanwalt zu engagieren, was zeigt, dass er dem Schreiben durchaus Bedeutung zumass. Dass er anschliessend das Verfahren seinem Anwalt, der sich am 14. März 2011 bei der SGV als Vertreter gemeldet hatte, überliess, darf ihm nicht zum Nachteil gereichen. Daraus folgt, dass der Beschwerdeführer auf das Schreiben vom 24. Juni 2011, welches mit «Schadenvergütung Schlusszahlung» betitelt war und nur an ihn selbst und nicht auch an seinen Rechtsvertreter versendet wurde, nicht innert kurzer Frist selber reagieren musste.
2.3.4 Von seinem Vertreter, welcher als Rechtsanwalt tätig ist, durfte und musste jedoch erwartet werden, dass er spätestens auf das Schreiben vom 7. Juli 2011 reagiert hätte, mit welchem ihm mitgeteilt wurde, am 24. Juni 2011 sei die Schlusszahlung vorgenommen worden und die SGV erachte die Angelegenheit damit als erledigt. Die SGV hat damit klar zum Ausdruck gebracht, dass sie auf keine weiteren Forderungen eingehen werde und mit der «Schlusszahlung» das Verfahren abgeschlossen wurde. Der Vertreter hatte zu diesem Zeitpunkt Kenntnis von der ursprünglichen Verfügung vom 15. Oktober 2009 und von der ergänzenden Schadenabschätzung vom 4. März 2011. Auch wenn er im Grunde bereits im Zeitpunkt, wo er sich bei der SGV als Vertreter meldete, vom Verfügungscharakter der Schadenabschätzung vom 4. März 2011 hätte ausgehen müssen, hätte er sich doch jedenfalls nach dem Charakter dieser neuen Abschätzung erkundigen oder allenfalls eine anfechtbare Verfügung verlangen müssen. Doch erfolgte keine Reaktion von seiner Seite, ausser dass er in einem Schreiben erklärte, er gehe davon aus, dass die Angelegenheit noch nicht abgeschlossen sei.
Wenn der Vertreter des Geschädigten, wie er schreibt, davon ausging, dass die Abschätzung vom 4. März 2011 nur zur Gewährung des Anspruchs auf rechtliches Gehör diente und nicht bereits der Verfahrensabschluss war, hätte er doch jedenfalls spätestens nach dem Zugang des Schreibens vom 7. Juli, in welchem ihm seitens der SGV unmissverständlich klar gemacht wurde, dass für diese die Angelegenheit mit der Ausrichtung der Schlusszahlung vom 24. Juni 2011 definitiv abgeschlossen war, reagieren müssen.
Mit Schreiben vom 21. Dezember 2011 und E-Mail vom 4. Januar 2012 wiederholte die SGV ihren Standpunkt erneut und wies immer wieder darauf hin, dass das Verfahren von ihrer Seite her abgeschlossen sei. Seitens des Beschwerdeführers wurde jedoch auch zu diesem Zeitpunkt keine anfechtbare Verfügung verlangt, obwohl aus den Schreiben der SGV sogar für einen juristischen Laien klar erkennbar war, dass die SGV das Verfahren spätestens mit der Schlusszahlung abgeschlossen hatte. Wenn der Beschwerdeführer bzw. sein Vertreter dann erst am 3. Mai 2012 mit einem Ersuchen um Erlass einer Verfügung reagierte, und dies mit einer neuen Nachforderung und der Androhung einer Rechtsverweigerungsbeschwerde, ist sein Gesuch um Erlass einer Verfügung über die Wiedererwägung klar verspätet. Die SGV hatte längst entschieden und das Wiedererwägungsverfahren abgeschlossen.
2.3.5 Eine Rechtsverweigerung seitens der SGV, begangen durch die Verweigerung einer erneuten förmlichen Eröffnung der wiedererwägungsweise vorgenommenen Schadenabschätzung vom 4. März 2011, kann deshalb nicht mehr gerügt werden.
2.3.6 Eine Rechtsverweigerung liegt auch nicht darin, dass sich die SGV weigerte, nach Vorliegen der privaten Schadenexpertise erneut eine Wiedererwägung vorzunehmen. Nach der Rechtsprechung genügt es nämlich nicht, dass ein neues Gutachten den Sachverhalt anders bewertet; vielmehr bedarf es für eine Wiedererwägung neuer Elemente tatsächlicher Natur, welche die Entscheidungsgrundlagen als objektiv mangelhaft erscheinen lassen, oder allenfalls neu entdeckter, bereits ursprünglich vorhandener Beweismittel (vgl. BGE 127 V 353 E. 5b S. 358). Im nachträglich geschaffenen Beweismittel liegt also kein Grund für eine Wiedererwägung, da es sich um ein echtes Novum, nicht um eine nachträglich entdeckte Tatsache oder ein nachträglich entdecktes Beweismittel handelt. Die Verhältnisse hatten sich inzwischen nicht geändert. Im Übrigen wäre auch dazu zu sagen, dass das Begehren um Eröffnung einer neuerlichen Wiedererwägung vom 3. Mai 2012 klar verspätet wäre (vgl. oben Ziff. 2.3.4). Die Wiedererwägung darf nicht dazu dienen, rechtskräftige Verwaltungsentscheide immer wieder in Frage zu stellen oder die Fristen zur Ergreifung von Rechtsmitteln zu umgehen (BGE 120 lb 42 E. 2b). Die Vorinstanz war somit nicht verpflichtet, auf das Gesuch des Beschwerdeführers vom 3. Mai 2012 zu reagieren und hat durch ihr Nichthandeln keine Rechtsverweigerung begangen. Und selbst wenn sie darauf eingegangen wäre, hätte sie ohne Weiteres einen Nichteintretensentscheid fällen müssen.
3. Klar verspätet wären auch die Eingabe vom 3. Mai 2012 und erst recht die Beschwerde vom 3. September 2012, wenn diese als (inhaltliche) Beschwerde gegen die Schadenabschätzungsverfügung der SGV im Wiedererwägungsverfahren oder gegen die Verweigerung eines Nichteintretensentscheides betrachtet würden. Wie dargelegt, hätte der Beschwerdeführer bzw. sein Vertreter spätestens auf das Schreiben der SGV vom 7. Juli 2011 reagieren müssen, wenn die Schadenabschätzung vom 4. März 2011 hätte angefochten werden wollen. Er durfte nicht mehr davon ausgehen, dass die SGV noch ein Verfahren pendent hielt und noch eine Verfügung zu erwarten wäre. Alle Elemente einer anfechtbaren Verfügung lagen in der erneuten Schadenabschätzung vor. Es handelte sich um eine konkrete Anordnung der SGV im Einzelfall, welche die Entschädigung des Brandschadens betraf. Und sie regelte diesen Brandschaden definitiv, wie spätestens nach der Schlusszahlung bzw. dem Schreiben vom 7. Juli 2011 klargestellt war. Dass die privat veranlasste Expertise die SGV nicht zu einer (nochmaligen) Wiederaufnahme des Verfahrens veranlassen könnte, hatte diese auch bereits zur Genüge schriftlich mitgeteilt. Eine Anfechtung nach Jahr und Tag (Eingabe vom 3. Mai 2012, Beschwerde vom 3. September 2012) wäre klar verspätet, auch wenn man zu Gunsten des Beschwerdeführers wegen der fehlenden Rechtsmittelbelehrung bzw. der fehlenden Bezeichnung als Verfügung oder Nichteintretensentscheid nicht von einer bloss zehntägigen Beschwerdefrist ab Zugang der Schreiben ausgehen könnte.
Verwaltungsgericht, Urteil vom 5. Juni 2014 (VWBES.2012.330). Das Bundesgericht wies eine dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil vom 19. März 2015 ab: 2C_647/2014.