SOG 2011 Nr. 26
Art. 9 BV, Art. 59 USG. Kostentragung bei Sicherungs- und Behebungsmassnahmen; Kostenpflichtig sind gemäss Bundesgericht sowohl Zustands- als auch Verhaltensstörer. Die Voraussetzungen für ein Eingreifen unter Kostenfolgen sind ex ante zu beurteilen. Es ist nicht massgebend, ob sich die Gefahr ex post als weniger gravierend erwiesen hat als anfänglich vermutet.
Voraussetzungen für einen Anspruch des Privaten auf Schutz seines berechtigten Vertrauens in das Verhalten der Behörden (Grundsatz von Treu und Glauben).
Möglichkeit der Reduktion der Ersatzpflicht bei schuldlosen Zustandsstörern aus Gründen der Billigkeit, Berücksichtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Betroffenen.
Sachverhalt:
a) Die A. AG ist Eigentümerin einer in Olten am Ufer der Aare im Gewässerschutzbereich Au gelegenen Liegenschaft. Rund 820 m flussabwärts befindet sich ein Pumpwerk zur Trinkwasseraufbereitung.
In der Nacht vom 8. auf den 9. August 2007 wurde das Untergeschoss der Liegenschaft von der Hochwasser führenden Aare überflutet. Der dort in einem separaten Raum installierte Heizöltank wurde durch den Auftrieb angehoben, die Leitungen wurden abgerissen, das Heizöl trat aus und es entstand ein Wasser-Öl-Gemisch, welches später von der Feuerwehr Olten und der Firma X. AG abgepumpt wurde. Dabei wurde zuerst das sich unter der Ölschicht befindliche Wasser in die Aare abgeleitet. Anschliessend führte die X. AG ca. 1'257'860 kg des Wasser-Öl-Gemischs ab und entsorgte es.
Das Amt für Umwelt (AfU) stellte der A. AG Rechnung über CHF 411'908.20 für die Abpump- und Entsorgungskosten und betrieb diese, als keine Zahlung erfolgte. Die A. AG erhob Rechtsvorschlag.
b) Das AfU übergab in der Folge die Akten dem Bau- und Justizdepartement (BJD) zur weiteren Bearbeitung. Dieses gewährte der A. AG das rechtliche Gehör und verfügte am 10. Februar 2010, die A. AG habe für den Schadenfall CHF 411'908.20 zu bezahlen.
c) Die A. AG erhob Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab.
Aus den Erwägungen:
2.a) Die Kosten der zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr für die Gewässer sowie die zur Feststellung und zur Behebung eines Schadens getroffenen behördlichen Massnahmen sind dem Verursacher zu überbinden (Art. 54 Gewässerschutzgesetz, GSchG, SR 814.20). Diese Bestimmung entspricht Art. 8 aGSchG, so dass die Praxis zu dieser altrechtlichen Norm auch für die Auslegung der heute geltenden Bestimmung herangezogen werden kann (vgl. BBl 1987 II 1150). Dasselbe gilt in Bezug auf Art. 59 des Umweltschutzgesetzes (USG, SR 814.01; vgl. BGE 118 Ib 413; vgl. auch die zusammenfassende Darstellung von Massimo Pergolis: Umweltschaden-Haftpflicht – Ausgewählte Fragen im Zusammenhang mit der Kostenauflage an den Verursacher «Störer», in: SVZ 1995, S. 258 ff.). Mit dem Einbezug der Gewässerverunreinigungen und anderer Eingriffe in Gewässer in den Schutzbereich des USG verlor Art. 54 GSchG seine selbständige Bedeutung. Die Bestimmung erscheint nur mehr als Anwendungsfall der umfassenden öffentlichrechtlichen Haftungsregel von Art. 59 USG (Vereinigung für Umweltrecht/Helen Keller (Hrsg.), Kommentar zum USG, N 34 zu Art. 59, nachfolgend zitiert als USG-Kommentar).
Das Verursacherprinzip ist als allgemeiner Grundsatz des Umweltrechts ausserdem auch in den ersten Artikeln des Umweltschutz- und des Gewässerschutzgesetzes kodifiziert (vgl. Art. 2 USG und Art. 3a GSchG), wo festgehalten wird, dass, wer Massnahmen nach dem entsprechenden Gesetz verursacht, die Kosten dafür zu tragen hat.
b) Das Bundesgericht greift bei der Umschreibung des Verursacherkreises nach Art. 54 GSchG und Art. 59 USG auf das Störerprinzip zurück (BGE 1A.191/2000 vom 12.2.2001; BGE 118 Ib 407; BGE 114 Ib 44). Störer- und Verursacherbegriff nehmen jedoch genau genommen je eine eigene Funktion wahr. Während der Störerbegriff die polizeipflichtige Person, das heisst diejenige Person, welche die polizeilich gebotene Massnahme zu treffen oder zu dulden hat, bezeichnet, legt der Verursacherbegriff fest, wem die Massnahmekosten zu überbinden sind (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 2.3.2004, BVR 2004 S. 447 f.). Damit ist nicht jeder Störer, der die unmittelbare Ausführung in seinem Rechtsbereich zu dulden hat, automatisch auch ersatzpflichtiger Verursacher. Der Kreis der letzteren sollte anhand der aussergesetzlichen Zurechnungskriterien abgegrenzt werden. Obwohl nicht immer genau zwischen duldungspflichtigem Störer und ersatzpflichtigem Verursacher unterschieden wird, ist es der Praxis meist gelungen, die Frage der Kostentragung adäquat zu lösen (USG-Kommentar, a.a.O., N 22 zu Art. 59).
c) Kostenpflichtig sind gemäss Bundesgericht sowohl Zustands- als auch Verhaltensstörer. Ein Verschulden wird nicht vorausgesetzt, so dass auch verantwortlich gemacht werden kann, wer weder vorsätzlich noch fahrlässig handelt. Ebensowenig ist eine Rechtswidrigkeit erforderlich (BGE 114 Ib 52). Unter den Begriff des Störers fallen namentlich fehlbare Personen, Bewilligungsempfänger, Eigentümer oder Nutzungsberechtigte.
Verhaltensstörer ist, wer durch eigenes Verhalten oder unter seiner Verantwortung ausgeführte Tätigkeiten Dritter ein Gewässer gefährdet oder verunreinigt. Als Zustandsstörer gilt, wer über die störende Sache rechtliche oder tatsächliche Gewalt hat (URP 1997, S. 165; BGE 118 Ib 407; BGE 114 Ib 44). Der Kreis der Verursacher wird durch das Erfordernis der Unmittelbarkeit begrenzt: Verhaltensstörer ist nur eine Person, deren Verhalten unmittelbar die Gefahr gesetzt oder die Beeinträchtigung verursacht hat. Als Zustandsstörer kommt nur eine Person in Frage, deren Sache selber unmittelbar die Quelle der Gefahr oder der Beeinträchtigung gebildet hat.
3.a) Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin der Tankanlage, aus der Öl ausgelaufen ist. Es ist nicht nachgewiesen, dass sie sich fehl verhalten und irgendwelche Vorschriften verletzt hat. Das Öl ist ausgelaufen, weil der Tank durch das in den Keller eindringende Hochwasser Auftrieb erhalten hat und dadurch die Leitungen beschädigt wurden. Der Tank war bzw. ist in den Kellerräumlichkeiten in einem separaten, mit Betonmauern versehenen Raum eingebaut. Die Tankanlage war unbestrittenermassen in einwandfreiem Zustand. Mit einem «Jahrhunderthochwasser» wie demjenigen vom 8./9. August 2007 hat die Beschwerdeführerin zweifellos nicht rechnen müssen. Wer für ein nicht vorhersehbares Ereignis keine Vorkehren trifft, wird noch nicht zum Verhaltensstörer.
Eine Person, die aufgrund ihrer Beziehungen zu einer Sache (z.B. weil sie die Sache als Eigentümer inne hat oder als Besitzer nutzt) diese wieder in einen Zustand bringen muss, der der öffentlichen Ordnung entspricht, gilt als Zustandsstörer (BGE 119 Ib 492; BGE 118 Ib 407; BGE 114 Ib 44). Anknüpfungspunkt der Zustandshaftung ist somit die Verfügungsmacht, die es dem Gewalthaber ermöglicht, die Sache in ordnungsgemässem Zustand zu halten oder den Gefahrenherd zu beseitigen. Als Grund für die Verantwortlichkeit des Eigentümers wird ebenfalls genannt, dass er die Vorteile seiner Sache geniesse und daher auch die mit ihr verbundenen Nachteile selber zu tragen habe und nicht der Allgemeinheit aufbürden könne (BGE 114 Ib 50).
Nach herrschender Lehre ist es bei einem Zustandsstörer unerheblich, wodurch der polizeiwidrige Zustand der Sache verursacht worden ist. Die Störung kann durch Dritte, Naturereignisse, höhere Gewalt und Zufall entstanden sein. Entscheidend ist allein die objektive Tatsache, dass eine Störung vorliegt und dass die Sache selbst unmittelbar die Gefahrenquelle bildet (Urteil des Bundesgerichts vom 12. Februar 1986, veröffentlicht im ZBl 88/1987, S. 303; BGE 114 Ib 51). Aus dem Argument, es habe sich beim Hochwasser vom 8./9. August 2007 um höhere Gewalt bzw. ein absolut unvorhersehbares Naturereignis gehandelt, kann die Beschwerdeführerin daher betreffend ihre Eigenschaft als Störerin nichts ableiten. Eine Störung lag zweifellos vor, und die Tankanlage hat unmittelbar die Gefahrenquelle gebildet. Die Beschwerdeführerin ist daher als Zustandsstörerin einzustufen.
b) Art. 54 GSchG wie auch Art. 59 USG verlangen eine unmittelbar drohende Gefahr für die Gewässer bzw. eine unmittelbar drohende Einwirkung, damit behördliche Massnahmen gerechtfertigt sind.
aa) Die Beschwerdeführerin kritisiert vorab, die Massnahmen seien nicht von der zuständigen Stelle getroffen worden.
Die Organisation, die Alarmierung und der Einsatz des kantonalen Schadendienstes sind in der Verordnung über den kantonalen Schadendienst (BGS 712.922) geregelt. Bei Schadenfällen trifft der Schadendienst vor Ort die nötigen Massnahmen, um eine Beeinträchtigung von Mensch und Umwelt durch austretende feste, flüssige oder gasförmige Stoffe oder radioaktive Substanzen zu vermeiden oder möglichst gering zu halten. Der Begrenzung der Auswirkungen eines Schadensereignisses dienen auch Massnahmen zur Behebung der bereits eingetretenen Schadenfolgen (§ 2). Das AfU ist kantonale Fachstelle für den Schadendienst und gleichzeitig Schadendienststelle (§ 3 Abs. 1). Die Fachstelle übernimmt die Leitung und Koordination des Schadendienstes (§ 4 Abs. 1) und unterhält einen Pikettdienst (§ 9). Der Einsatz der einzelnen Schadendienststellen bei der Bewältigung eines Schadenfalles richtet sich nach dem Alarm- und Einsatzschema in Anhang I der Verordnung und der Feuerwehrgesetzgebung (§ 11). Da es sich beim Ereignis vom 8./9. August 2007 um eine Überschwemmung im Sinne eines Grossereignisses handelte, hatte die Alarmzentrale gemäss dem Einsatzschema die Einsatzleitung der Feuerwehr, die Kantonspolizei und die Fachstellen aufzubieten. Der Alarm ging daher u.a. ans AfU bzw. an dessen Pikettdienst. Das AfU war in der Folge als Fachstelle auch für die Leitung und Koordination zuständig.
Der Einsatzleiter leitet den Einsatz auf operativer Ebene. Er koordiniert die Massnahmen zur Abwehr, Feststellung und Behebung einer unmittelbar drohenden Einwirkung, verfügt über die personellen und materiellen Mittel und stelllt nötigenfalls Antrag an die vorgesetzten Behörden gemäss Alarm- und Einsatzschema (§ 13 Abs. 1). Es ist unbestritten, dass F., Feuerwehrkommandant a.i., im vorliegenden Fall Gesamteinsatzleiter und damit auf operativer Ebene zuständig war. Aufgrund der Dimension der Überschwemmungen hat die Feuerwehr Abschnittskommandanten eingesetzt, an welche die Aufgaben des Einsatzleiters delegiert wurden und die die Massnahmen vor Ort zu koordinieren hatten. Der für die Koordination und Leitung als Schadendienststelle zuständige Pikettfunktionär des AfU hat mit den zuständigen Personen seitens der Feuerwehr zusammengearbeitet und die Lage gemeinsam beurteilt. Y. hatte als Pikettfunktionär des AfU, welches zuständige Schadendienststelle war, die Kompetenz, namens des AfU die nötigen Anordnungen zu treffen, als man beim Abpumpen des Wassers in die Aare Öl feststellte. Er hat ausserdem mit der Leitung des AfU telefonisch Rücksprache genommen, bevor er den Auftrag an die X. AG erteilte. Damit hat Y. zweifellos innerhalb seiner Kompetenzen gehandelt. Er ist zwar im AfU nicht in leitender Position angestellt, doch beinhaltet die Funktion eines Pikettfunktionärs selbstredend das eigenständige Anordnen der erforderlichen Massnahmen. Ohne diese Kompetenzen würde die Funktion ihres Sinnes beraubt.
Im Übrigen ist für die Frage der Kostentragung nicht entscheidend, welche von mehreren zuständigen Behörden die Massnahmen angeordnet hat, konkret, ob nun die X. AG vom AfU oder von der Feuerwehr beigezogen wurde; über die Kostentragung hatte jedenfalls das BJD zu entscheiden, und der bundesrechtliche Grundsatz, dass der Verursacher dafür aufzukommen hat, gilt ohnehin.
Letztlich hatten schon gemäss § 4 des Gesetzes über die Schaffung einer Ölwehr vom 6. Oktober 1968 (BGS 712.921) die Verursacher von Ölunfällen die Kosten der Bekämpfungsaktionen und der Sanierungsmassnahmen zu tragen.
bb) Die Beschwerdeführerin bestreitet sowohl das Bestehen einer Gefahr als auch die Dringlichkeit der Massnahmen. Sie macht geltend, der Keller sei entgegen der Annahme der Vorinstanz nur vom Wasser der Aare und nicht auch vom steigenden Grundwasser überschwemmt worden. Der Keller sei rundum mit Betonmauern versehen und könne sehr wohl als dicht bezeichnet werden. Das kontaminierte Öl-Wasser-Gemisch habe unter keinen Umständen nach aussen gelangen können. Daran ändere auch der sich im Keller befindliche «Pumpensumpf» nichts. Dieser sei mit einer 57 cm hohen Betonmauer umschlossen und weise nur gerade eine Fläche von 0.8 m2 auf. Rein theoretisch könne somit frühestens kontaminiertes Wasser ins Grundwasser gelangen, wenn der Wasserpegel im überschwemmten Kellerraum weniger als 57 cm betrage und auch dann nur im Bereich der erwähnten Fläche von 0.8 m2. Man hätte also warten können, bis das Wasser-Öl-Gemisch nur noch knapp 57 cm hoch gestanden hätte und hätte dieses dann fachmännisch und ohne besondere zeitliche Dringlichkeit abpumpen und entsorgen können. Ausserdem steige das Niveau des Grundwasserspiegels nach heftigen Niederschlägen zwar an, doch immer mit einer zeitlichen Verzögerung von 2 bis 3 Tagen. Solange der Grundwasserspiegel unterhalb der Kellerräumlichkeiten noch im Steigen sei bzw. zumindest auf konstantem Niveau bleibe, sei es ausgeschlossen, dass aus den fraglichen Räumen irgendwelches Wasser ins Grundwasser gelangen könne, weil ein Absinken gar nicht möglich sei. Am Freitag, 10. August seien keine neuen Niederschläge zu erwarten gewesen und es habe festgestanden, dass der Grundwasserspiegel frühestens in 2 bis 3 Tagen im Umfang von ca. 5 cm pro Tag sinken werde. Für den Pikettfunktionär wäre es daher ein Leichtes gewesen, in den 4 Stunden, während welcher er gemäss Rapport an jenem Tag für den Fall A. AG gearbeitet hat, vor der Auftragserteilung an die X. AG Abklärungen zu treffen. So hätte er mit der Ölwehr Olten bzw. dem Einsatzleiter F. Rücksprache nehmen können, um abzuklären, ob die Feuerwehr den Pumpensumpf kannte bzw. ob der Kellerraum betreten und inspiziert werden könne und ob die Ölwehr Olten die personellen und materiellen Kapazitäten gehabt hätte, um die Abpumparbeiten selber vorzunehmen. Ebenso hätte der Pikettfunktionär mit dem einzigen Verwaltungsrat der Beschwerdeführerin, die konkrete Beschaffenheit des Pumpensumpfs klären und insbesondere die Höhe der Betonumkragung in Erfahrung bringen können, weiter wäre ein persönlicher Augenschein möglich gewesen und der Pikettfunktionär hätte mit den Grundwasserfachleuten des AfU betreffend Pumpensumpf Kontakt aufnehmen sollen. Schliesslich hält die Beschwerdeführerin fest, dass spätestens nach dem Wochenende vom 11./12. August 2007 keine Dringlichkeit mehr bestanden habe und der X. AG der Auftrag hätte entzogen werden müssen.
cc) Die Vorinstanz hält dem entgegen, das Gutachten, auf welches sich die Beschwerdeführerin stütze, enthalte ausdrücklich keine Ausführungen zur effektiven Kenntnislage, dem zeitlichen Druck, der Zuständigkeit für Massnahmen etc. Der Gutachter habe viel Zeit zur Verfügung gehabt, um Abklärungen und Berechnungen vorzunehmen, und er habe den «Pumpensumpf» besichtigen können. Die für den Schadenfall Verantwortlichen hätten nicht so viel Zeit gehabt und hätten sich auf die Angaben von Y. verlassen müssen. Dieser habe angegeben, dass sich ca. 40'000 Liter Heizöl im Tank befänden und es im Keller einen «Pumpensumpf» gebe. Man habe gewusst, dass sich mit dem Heizöl eine wassergefährdende Flüssigkeit im Keller befand und dass über den Pumpensumpf eine Verbindung ins Grundwasser bestand. Weitere umfangreiche Abklärungen seien nicht möglich gewesen. Die Feuerwehr und der Pikettfunktionär hätten unter enormem Zeitdruck gestanden. Die Verantwortlichen hätten auch rückblickend, mit den nun vorliegenden Informationen, richtig gehandelt. Die Liegenschaft der Beschwerdeführerin befinde sich wenige Meter neben der Aare im Schutzbereich Au (Grundwasser) und ca. 820 m im Abstrom liege das Pumpwerk Schachen, Olten. Objektiv habe eine hydraulische Verbindung ins Grundwasser bestanden und wassergefährdende Flüssigkeiten seien unkontrolliert im überfluteten Keller vorhanden gewesen. Die getroffenen Massnahmen seien notwendig und zur Abwehr der unmittelbar drohenden Gefahr für das Gewässer sowie zur Feststellung und zur Behebung des Schadens auch dringlich gewesen.
dd) Art. 59 USG (und Art. 54 GSchG) setzt eine (nach pflichtgemässem Ermessen zu substantiierende) hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass die geschützten Rechtsgüter konkret bedroht oder tatsächlich beeinträchtigt sind, voraus. Die blosse Möglichkeit eines Schadenseintritts ist unmassgeblich. Soweit die Behörde auf eine allgemeine oder bloss entfernteste Bedrohungslage reagiert, können den Verursachern auf der Grundlage von Art. 59 USG keine Kosten auferlegt werden. In komplexen Situationen wird man überdies auf die Grösse des Schadenspotentials abstellen; je schwerwiegender eine drohende Einwirkung, desto früher ist der Staat zu Abwehrmassnahmen berechtigt und verpflichtet. Die Voraussetzungen für ein Eingreifen unter Kostenfolgen sind ex ante zu beurteilen. Die Dringlichkeit der Massnahmen muss dabei berücksichtigt werden. Die der Behörde zur Verfügung stehenden Informationen sind in der Regel zunächst dürftig. Das Ausmass einer Gefahr oder eines Schadens lässt sich oft erst beurteilen, nachdem aufwändige Abklärungen getroffen wurden. Dies ist insbesondere bei der Bemessung der Ersatzforderung zu berücksichtigen. Der zuständigen Behörde ist aber auch bei der Einschätzung der Gefahrenlage ein Ermessensspielraum einzuräumen. Solange das Ermessen korrekt wahrgenommen wurde und die ergriffenen Vorkehrungen vertretbar sind, darf der Einwand, eine Gefahr habe sich (ex post) als weniger gravierend erwiesen als anfänglich vermutet, nicht gehört werden (USG-Kommentar, a.a.O., N 36 f. zu Art. 59).
ee) Im vorliegenden Fall war das Untergeschoss der Liegenschaft der A. AG bereits überflutet und Öl war ausgeflossen, als die Behörden eingeschaltet wurden. Wie es im Keller genau aussah, wussten die Pikettfunktionäre daher nicht. Aus Sicherheitsgründen (Dämpfe, allfällige Gräben/Vertiefungen im Boden) hat er den Keller auch am 10. August 2007 nicht betreten, als nur noch das Wasser-Öl-Gemisch von ca. 50 bis 60 cm Höhe in den Räumen stand. Auch wenn das Untergeschoss in diesem Zustand gemäss den Angaben von F. mit Spezialkleidern und Atemschutz nach einer Messung der Explosionsgefahr hätte betreten werden können, ist die Vorsicht des Pikettfunktionärs durchaus vertretbar. Von den anwesenden Fachkräften kannte niemand den Keller, und der Pumpensumpf hätte ohnehin auch bei einem Wasserpegel von 60 cm nicht inspiziert werden können. Man verfügte ebenso wenig über Pläne des Pumpensumpfs o.ä., sondern musste sich auf die Angaben des einzigen Verwaltungsratsmitglieds der A. AG, verlassen. Dieser hatte den Pikettfunktionär darüber informiert, im Keller befinde sich ein Pumpensumpf mit einer Betonröhre, die in den Boden hineingehe. Darin befänden sich zwei Pumpen, die nacheinander anspringen würden. Genauer beschreiben konnte er die Konstruktion auch nicht. Ob der Pumpensumpf von der Baubehörde einmal bewilligt worden war oder nicht, ist nicht von Bedeutung. Massgebend ist, dass er unbestrittenermassen vom AfU nicht bewilligt und dort nicht bekannt war und dass von den auf dem Areal der A. AG Anwesenden niemand die genaue Beschaffenheit des Pumpensumpfs kannte. Bekannt war hingegen weiter, dass im lecken Tank eine grosse Menge Heizöl – damals ging man von zwischen 30'000 und 40'000 Litern aus – vorhanden war. Wie viel davon ausgeflossen war, wusste man nicht. Durch die Überflutung des Untergeschosses war es zu einem Stromausfall gekommen und die Pumpen funktionierten nicht mehr. Der Pikettfunktionär hatte vom Krisenstab die Information erhalten, der Grundwasserspiegel werde sinken. Die Einsatzkräfte der Feuer- und Ölwehr Olten standen aufgrund der vielen Schadenfälle in der Region im Dauereinsatz und der Pikettfunktionär des AfU hatte auch verschiedenste Fälle gleichzeitig zu betreuen. Wenn er aufgrund dieser wenigen Informationen am Freitag, 10. August 2007, zum Schluss kam, es bestehe dringender Handlungsbedarf, weil von der grossen Menge Heizöl im überfluteten Keller eine unmittelbare Gefahr für die Gewässer und insbesondere für die Trinkwasserversorgung der Region drohte, und aus diesem Grund das sofortige Abpumpen und Entsorgen des restlichen Öl-Wassergemischs durch eine Spezialfirma anordnete, nachdem beim Abpumpen des Wassers aus dem Untergeschoss in die Aare erste Ölrückstände auftauchten, so ist dies aus der damaligen Sicht bestens nachvollziehbar. Er hat damit nicht nur auf eine allgemeine Gefahr reagiert. Er hatte sehr wenig gesicherte Informationen, wusste aber, dass sich die Liegenschaft in der Grundwasserschutzzone Au befand, aus dem Keller über den Pumpensumpf eine Verbindung ins Grundwasser bestand, der Pumpensumpf wegen des Stromausfalls nicht mehr funktionierte, die Hochwasser führende Aare nur wenige Meter neben der Liegenschaft der Beschwerdeführerin vorbeifloss und sich sehr viel Heizöl, das schon in kleinen Mengen viel Trinkwasser verunreinigen kann, im Keller befand. Bekannt war weiter, dass das nächste Pumpwerk sich nicht weit vom Areal der A. AG entfernt befand und damit eine akute Gefahr für die Trinkwasserversorgung der gesamten Region bestand, sobald dort mit Öl verunreinigtes Wasser angepumpt werden würde. Ob der Keller nur vom Flusswasser oder auch vom Grundwasser überflutet worden war, war damals unklar. Auch wussten die Fachkräfte vor Ort nicht, ob der Keller bzw. das ganze Untergeschoss wirklich dicht war, wie dies die Beschwerdeführerin behauptet. Der zuständige Einsatzleiter der Feuerwehr wusste zudem, dass die Feuerwehr im Untergeschoss der A. AG schon mehrmals hatte eindringendes Grundwasser abpumpen müssen, weil die Pumpen der A. AG nicht genügten, was darauf hindeutet, dass innert kurzer Zeit erhebliche Grundwassermengen über den Pumpensumpf in den Keller eindringen konnten.
Die getroffenen Massnahmen sind aufgrund dieser Anhaltspunkte zweifellos vertretbar und es ist bei der Einschätzung der Gefahrenlage nicht zu einer Ermessensüberschreitung gekommen. Es mag durchaus sein, dass sich die Gefahr – wie die Beschwerdeführerin geltend macht – im Nachhinein als etwas weniger konkret und nicht so unmittelbar drohend erwiesen hat, wie am 10. August 2007 angenommen. Es scheint auch einleuchtend, dass das Wasser-Öl-Gemisch in erster Linie nur auf der Fläche der Betonumrandung des Pumpensumpfes allenfalls hätte ins Grundwasser gelangen können und es wohl erst beim (langsamen) Sinken des Grundwasserspiegels, d.h. frühestens nach ein paar Tagen, zu einem Abfluss über den Pumpensumpf hätte kommen können, wobei allerdings nicht klar ist, ob die gesamten Aussenwände des Untergeschosses tatsächlich vollständig dicht waren bzw. sind, insbesondere auch an den notorisch kritischen Verbindungsstellen mit dem Boden bzw. der Bodenplatte des Untergeschosses. Doch ist dies vorliegend gar nicht massgebend. Es zählt, wie oben erwähnt, die Sicht ex ante. Der Informations- und Wissensstand im Zeitpunkt, als die Massnahmen angeordnet wurden, kann nicht mit demjenigen verglichen werden, den man heute – nach aufwändigen Abklärungen und Gutachten – hat. Auch die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, sie bzw. ihre Organe hätten bereits im Zeitpunkt, als der Keller überflutet und das Öl ausgelaufen war, erkannt, dass die Gefahr weniger gross war, als vom Pikettfunktionär angenommen, und Massnahmen nicht dringend gewesen wären. Wie der Feuerwehrkommandant a.i. anlässlich der Hauptverhandlung ausgeführt hat, war ihm der Pumpensumpf oder dessen Ausgestaltung nicht bekannt. Er wusste lediglich, dass die Feuerwehr schon mehrmals in den Keller eingedrungenes Grundwasser hatte abpumpen müssen. Eine Nachfrage bei ihm hätte an der Situation also nichts ändern können. Y. hatte bereits mitgeteilt, was er über den Pumpensumpf wusste, nämlich, dass es sich um eine Anlage mit einer Betonröhre, die in den Boden hineingehe, handle und sich darin zwei Pumpen befänden. Auch hier ist unklar, was der Pikettfunktionär in der gemäss der damaligen Gefahreneinschätzung kurzen zur Verfügung stehenden Zeit zusätzlich hätte in Erfahrung bringen können. Ebenso wenig hätte das Betreten des Kellerraumes mit entsprechender Ausrüstung weitere Erkenntnisse in Bezug auf den Pumpensumpf gebracht, da dieser nach wie vor – d.h. auch bei einem Pegelstand von nur noch 50 bis 60 cm – von einem trüben Öl-Wasser-Gemisch überflutet war. Der Pikettfunktionär ging – zu Recht – nicht davon aus, dass ihm für seine Entscheidung 2 bis 3 Tage zur Verfügung stehen würden. Für Abklärungen über die Geschwindigkeit des Absinkens des Grundwasserspiegels in besagtem Gebiet blieb aufgrund der damaligen Lagebeurteilung keine Zeit. Auch bestand aufgrund der Hunderten von Schadenfällen, die praktisch gleichzeitig bearbeitet werden mussten, grosser zeitlicher Druck. Die Entscheidungen über das weitere Vorgehen mussten rasch getroffen werden. Man ging damals aufgrund der sofort feststellbaren Gegebenheiten zu Recht davon aus, es bestehe eine unmittelbar drohende Gefahr, und Massnahmen seien sofort nötig.
Dass die Dringlichkeit nach dem Wochenende vom 11./12. August 2007 und nachdem an diesen Tagen der grösste Teil des Wasser-Öl-Gemischs (ca. 943‘000 kg) abgepumpt worden war, nicht mehr gleich hoch war wie vorher, mag aus heutiger Sicht zutreffen, war aber im Zeitpunkt der Anordnung und Auftragserteilung an die X. AG nicht absehbar, da damals weder zuverlässige Kenntnis der Wetterentwicklung noch des Zustandes des Untergeschosses und insbesondere über dessen Dichtigkeit und den Pumpensumpf bestand. Nachdem der Auftrag auf Entsorgung des gesamten Wasser-Öl-Gemischs lautete, wäre es unter vertragsrechtlichen Gesichtspunkten unter Umständen auch nicht einfach gewesen, der X. AG diesen zu entziehen bzw. den Auftrag anzupassen. Gleichzeitig haben auch weder Y. noch ein anderer Verantwortlicher der A. AG je verlangt, die Entsorgung ab einem gewissen Zeitpunkt, z.B. ab Montag, 13. August 2007, selber übernehmen zu können. Vielmehr war es offensichtlich auch im Interesse der Beschwerdeführerin, dass das Wasser-Öl-Gemisch wie auch sämtliches verschmutztes Material von ein und derselben Firma möglichst rasch abgesaugt bzw. entsorgt wurde. Weiter liegt es auf der Hand, dass die Kellerräumlichkeiten innert nützlicher Frist vollständig ausgepumpt und gereinigt werden mussten, da ein erneutes Anschwellen der Aare mit einer weiteren Gefährdung für die Umwelt einige Tage oder wenige Wochen später nicht ausgeschlossen werden konnte, und die A. AG und deren Mieter zweifellos wieder über die entsprechenden Räume verfügen können wollten. Schliesslich hat das mit der Entsorgung des Wasser-Ölgemischs beauftragte Unternehmen der nach dem Wochenende vom 11./12. August etwas entspannten Dringlichkeitslage insofern Rechnung getragen, als nicht mehr mit der maximal möglichen Kapazität (und entsprechenden Überstunden) vorgegangen und auch auf weitere (teurere) Wochenendarbeit verzichtet wurde.
ff) Schliesslich ist zu bemerken, dass die Kosten für das Abpumpen und Entsorgen des Wasser-Öl-Gemischs auch entstanden wären, wenn die A. AG diese Arbeiten selber hätte organisieren können. Es hätte genau gleich ein spezialisiertes Entsorgungsunternehmen beigezogen werden müssen und höchstwahrscheinlich hätte angesichts der Ausnahmesituation auch ein paar Tage später einzig die X. AG genügend Kapazitäten und die nötigen überregionalen Kontakte gehabt, um den Auftrag auszuführen. Aufgrund der damaligen Kenntnislage ging (zu Recht) niemand davon aus, dass nur das Wasser-Öl-Gemisch innerhalb der Umkragung des Pumpensumpfes hätte abgepumpt werden müssen.
Die Feuerwehr wäre im Übrigen nicht in der Lage gewesen, das Volumen des gesamten mit 50 bis 60 cm Wasser-Öl-Gemisch gefüllten Kellers abzupumpen und zu entsorgen. Aber auch wenn die Feuerwehr bzw. die in diese integrierte Chemie- und Ölwehr die Arbeiten hätte übernehmen können, wären der A. AG Kosten entstanden.
Soweit keine Fachkräfte vonnöten waren, konnte Y. mit seinen Angestellten ausserdem beim Räumen des ölverschmutzten Materials aus den Kellerräumlichkeiten mithelfen und er hat der X. AG den Auftrag erteilt, auch dieses zu entsorgen. Die entsprechenden Kosten sind von ihm bzw. den zuständigen Versicherungen bezahlt worden.
c) Als Zwischenresultat kann demnach festgehalten werden, dass die Beschwerdeführerin als Zustandsstörerin und damit als Verursacherin im Sinne von Art. 54 GSchG bzw. Art. 59 USG zu qualifizieren ist und daher grundsätzlich die Kosten zu tragen hat, die zur Abwehr der ihr zuzurechnenden unmittelbar drohenden Gefahr für die Gewässer anfielen.
4.a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie sei während der Abpumparbeiten und der folgenden Monate im Glauben gelassen worden, aufgrund der Versicherungsdeckungen und Gesetzgebung hätten die fraglichen Abpumparbeiten keine Kostenfolgen für sie. Die X. AG habe auch dem AfU am 16. November 2007 Rechnung gestellt, worauf dieses geantwortet habe, man werde «nur den Teil begleichen, der im Zusammenhang mit der Entsorgung vom Öl-Wassergemisch besteht». Sie habe daher davon ausgehen dürfen, sie müsse nur die Rechnung für Entsorgung von Hausrat bezahlen, welche die X. AG gemäss Aufforderung des AfU effektiv an sie adressiert habe. Es sei kein Grund ersichtlich, weshalb das AfU nicht bereits die Rechnung vom 16. November 2007 zur direkten Bearbeitung an sie weitergeleitet oder mittels förmlicher beschwerdefähiger Verfügung eröffnet habe. Sie habe erstmals aus der Rechnung vom 9. Januar 2008 ersehen können, dass sie nun entgegen der früheren Verlautbarungen einen Betrag von CHF 411‘908.20 zu begleichen habe. Nachdem der Vertreter ihrer Versicherung dem AfU mitgeteilt habe, die A. AG könne seiner Meinung nach für die Kostenforderung nicht belangt werden, habe man weitere 18 Monate lang überhaupt nichts mehr vom AfU vernommen. Sie habe daher davon ausgehen dürfen, das AfU teile den Rechtsstandpunkt der Zürich Versicherungen. Am 6. Juni 2009 sei ihr dann auf einmal ein Zahlungsbefehl über CHF 411'908.20 zugestellt worden. Dieses Vorgehen widerspreche Treu und Glauben.
Die Vorinstanz hält dazu in der angefochtenen Verfügung fest, das AfU habe die X. AG im erwähnten Schreiben vom 16. November 2007 gebeten, ihm eine neue Rechnung zuzustellen, welche man in der gewünschten Frist von 30 Tagen begleichen und der A. AG dann zusammen mit den anderen Aufwänden zukommen lassen werde. Die Beschwerdeführerin habe daher nie davon ausgehen können, dass das AfU diese Kosten übernehme. Die X. AG habe nicht die Rechnung über den Gesamtbetrag zustellen lassen können, da die Kosten auf unterschiedlichen Rechtsgrundlagen basierten.
b) Der Grundsatz von Treu und Glauben gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr. In der Form des sog. Vertrauensschutzes verleiht er den Privaten einen Anspruch auf Schutz ihres berechtigten Vertrauens in das bestimmte Erwartungen begründende Verhalten der Behörden. Voraussetzungen des Vertrauensschutzes sind das Bestehen einer Vertrauensgrundlage, dass die betroffene Person von der Vertrauensgrundlage Kenntnis hatte und deren Fehlerhaftigkeit nicht erkannte und nach Treu und Glauben auch nicht hätte erkennen müssen (gutgläubiges Vertrauen) und eine Vertrauensbetätigung, d.h. eine Disposition, die nicht ohne Nachteil wieder rückgängig gemacht werden kann. Schliesslich darf kein das Interesse am Vertrauensschutz überwiegendes öffentliches Interesse bestehen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz 631 ff.).
Im Schreiben vom 16. November 2007, welches die A. AG unbestrittenermassen in Kopie erhalten hat, wird unter dem Titel «Kostenübernahme gemäss Schadendienstverordnung» festgehalten, dass das AfU die Kosten für die nötigen Massnahmen bevorschusst, diese dann aber dem Verursacher überbunden werden. Ebenso wird – wie die Vorinstanz zu Recht geltend macht – erwähnt, dass man die Rechnung begleichen und dann der A. AG zukommen lassen werde. Es ist nicht ersichtlich, worin bei diesem Vorgehen ein vertrauensbegründendes Verhalten des AfU bestehen sollte. Es wurde in keiner Weise die Möglichkeit erwähnt, dass die A. AG nicht würde für die Kosten aufkommen müssen. Diese macht auch nicht geltend, sich je konkret nach ihrer Kostentragungspflicht erkundigt zu haben. Auch dadurch, dass das AfU auf das Schreiben der Zürich Versicherungen vom 14. Januar 2008, wonach die A. AG als nicht kostenpflichtig erachtet wird, lange nicht reagiert hat, liegt keine Vertrauensgrundlage vor. Der A. AG wurde seitens des AfU nie signalisiert, dass sie keine Kosten zu tragen habe. Die Beschwerdeführerin konnte aufgrund des Schreibens ihrer Versicherung bestenfalls davon ausgehen, dass man ihre Kostentragungspflicht nochmals überprüfen werde. Das AfU hat, indem es während mehrerer Monate wohl Verhandlungen mit den Zürich Versicherungen, der SGV usw. geführt, die A. AG aber offenbar nie über den Stand der Dinge orientiert hat, keine Vertrauensgrundlage geschaffen, aus welcher die Beschwerdeführerin irgendwelche Ansprüche ableiten könnte. Weiter ist auch nicht ersichtlich, worin die nicht ohne Nachteil wieder gutzumachende Disposition der A. AG liegen sollte; die A. AG hat diesbezüglich auch nichts geltend gemacht. Die Beschwerdeführerin kann sich demnach nicht auf den Vertrauensschutz berufen. (…)
6.a) Im vorliegenden Fall gibt es neben der Beschwerdeführerin als schuldlose Zustandsstörerin keine weiteren Störer. Eine Kostenverteilung im eigentlichen Sinne, d.h. eine Aufteilung der Gesamtkosten auf die verschiedenen Störer oder Verursacher, ist daher gar nicht möglich und nötig.
Zwar missbilligt das Gesetz vor allem die schuldhafte Gewässerverschmutzung und bedroht demgemäss den Verhaltensstörer mit Kosten; es droht solche aber gleichzeitig dem schuldlosen Zustandsstörer an, der nur durch seine Herrschaft über die polizeiwidrige Sache mit dem Schadenfall verknüpft ist. Das Verschuldenselement und das kausale Element stehen nebeneinander (SOG 1995 Nr. 29). Da das Verursacherprinzip nicht in erster Linie auf dem Verschulden, sondern auf der objektiven Zurechenbarkeit beruht, ist massgebend, in wessen Zuständigkeitsbereich sich das Ereignis abspielt (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 2. März 2004, BVR 2004 S. 452). Wo sich die potentielle Umweltgefährdung einer Anlage ausnahmsweise realisiert, können im Einzelfall für den schuldlosen Zustandsstörer hohe Kosten entstehen. Da dieser in aller Regel die mit der Sache verbundenen Vorteile geniesst, ist es aber gerechtfertigt, ihn die von ihr verursachten Kosten tragen zu lassen (vgl. BGE 114 Ib 50; ZBl 88/1987, 303). Dabei ist zu beachten, dass er sich gegen entsprechende Schäden versichern kann (vgl. Claude Rouiller: L’exécution anticipée d’une obligation par équivalent, Mélanges Grisel, Neuchâtel 1983, S. 603; BGE 114 Ib 54; BGE vom 7. Oktober 1981, ZBl 1982, 548; vgl. Emil Stark: Umweltschutz und Versicherung, in: Schweizerisches Umweltschutzrecht, Hans-Ulrich Müller-Stahel [Hrsg.], Zürich 1973, S. 451).
Ein Heizöltank ist eine Anlage, die – insbesondere, wenn sie in der Grundwasserschutzzone und dazu zeitweise unterhalb des Grundwasserspiegels liegt – naturgemäss gewisse (abstrakte) Gefahren für die Gewässer in sich birgt. Die A. AG wird aufgrund ihrer Sachherrschaft und der Vorteile, die sie aus der Tankanlage zieht, ersatzpflichtig.
b) In Härtefällen hat das Bundesgericht die Ersatzpflicht schon reduziert oder einen Zustandsstörer aus Gründen der Billigkeit von der Kostentragung befreit (BGer, ZBl 1987 301; BGer, ZBl 1982 541; USG-Kommentar, a.a.O., N 25 zu Art. 59). Es geht dabei um die Gewährleistung der Einzelfallgerechtigkeit. Unter diesem Gesichtspunkt kann beispielsweise die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Betroffenen berücksichtigt werden.
Im vorliegenden Fall kann den von der Beschwerdeführerin eingereichten Jahres-rechnungen 2005 bis 2009 samt zugehörigen Revisionsberichten entnommen werden, dass die Liquiditätslage der A. AG insbesondere im Zeitpunkt, als die Forderung gestellt wurde (Januar 2008), keineswegs so angespannt war, wie diese glauben machen will. Ob die Beschwerdeführerin nun der A. Holding AG ein Darlehen gewährt und dieses in den Jahren 2008 und 2009 erheblich aufgestockt hat oder ob sie Investitionsrechnungen für Schwestergesellschaften bezahlt hat, macht keinen Unterschied. Massgebend ist, dass Geld vorhanden war, mit welchem die Forderung hätte bezahlt bzw. eine entsprechende Rückstellung hätte gebildet werden können. Erst per 31. Dezember 2010 hat der Verwaltungsrat der A. AG für die Forderung des Kantons einen entsprechenden Betrag zurückgestellt. Es sind keine Gründe für eine Reduktion der Ersatzpflicht aus Billigkeitserwägungen ersichtlich. Der A. AG kann zugemutet werden, für den gesamten Betrag von etwa CHF 400‘000.00 aufzukommen. (…)
10. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die A. AG als Zustandsstörerin und damit als kostenpflichtige Verursacherin im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu qualifizieren ist. Es liegen keine Billigkeitsgründe vor, welche eine Reduktion der Kostentragungspflicht rechtfertigen könnten. (…)
Verwaltungsgericht, Urteil vom 26. Januar/1. Februar 2011 (VWBES.2010.50)
Das Bundesgericht wies die gegen das Urteil erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten am 29. November 2011 ab.