SOG 2001 Nr. 28
§ 36bis VRG. Unentgeltliche Rechtspflege. Bei Beschwerden an den Regierungsrat entscheidet das instruierende Departement im Rahmen der Prozessleitung auch über Gesuche um unentgeltliche Rechtspflege. Ablehnende Entscheide sind beim Regierungsrat anfechtbar.
Sachverhalt (gekürzt):
Im Rahmen eines Verfahrens um Wiedererteilung der Niederlassungsbewilligung zog die Gesuchstellerin einen ablehnenden Entscheid des Departementes des Innern an den Regierungsrat weiter und verlangte u.a. die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung. Das mit der Instruktion befasste Volkswirtschaftsdepartement wies das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wegen Aussichtslosigkeit ab und setzte Frist zur Bezahlung eines Kostenvorschusses unter Androhung des Nichteintretens im Unterlassungsfall. Als Rechtsmittel gegen diesen Entscheid wurde die Verwaltungsgerichtsbeschwerde eröffnet. Das Verwaltungsgericht tritt auf die Beschwerde gegen die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege mangels Zuständigkeit nicht ein und überweist das Rechtsmittel an den zuständigen Regierungsrat.
Aus den Erwägungen:
2. Das Volkswirtschaftsdepartement führt in seiner Stellungnahme die in der Rechtsmittelbelehrung eröffnete Beschwerde an das Verwaltungsgericht auf § 49 lit. b des Gesetzes über die Gerichtsorganisation (GO, BGS 125.12) zurück, wonach das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide der Departemente beurteilt. Als Zuständigkeitsnorm komme indes auch § 36bis des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11) in Frage. Nach § 36bis Abs. 1 VRG stellt im Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat das instruierende Departement Antrag und übt bis zum Entscheid die dem Regierungsrat zustehenden Befugnisse aus. Dieses Departement schreibt das Verfahren ab, wenn die Beschwerde zurückgezogen wird; es entscheidet in diesem Fall über Kosten und Parteientschädigung. Gemäss Abs. 2 beurteilt der Regierungsrat Beschwerden gegen Verfügungen des instruierenden Departementes nach Abs. 1. Das Volkswirtschaftsdepartement geht in seiner Stellungnahme davon aus, Abs. 2 beziehe sich lediglich auf die in Abs. 1 genannten Abschreibungsverfügungen.
3. Zur Beurteilung der Hauptsache - Beschwerdeentscheid über die Wiedererteilung einer Niederlassungsbewilligung bzw. Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung - ist unbestrittenermassen der Regierungsrat zuständig. Nach § 37 i.V.m. § 76 VRG gelangen im Verwaltungsbeschwerdeverfahren hinsichtlich der unentgeltlichen Rechtspflege und des unentgeltlichen Rechtsbeistandes die Bestimmungen der Zivilprozessordnung (ZPO, BGS 221.1) sinngemäss zur Anwendung. Nach § 107 Abs. 1 ZPO entscheidet über ein entsprechendes Gesuch das zuständige Gericht, während der Prozesseinleitung der Instruktionsrichter.
Im Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat weist die Staatskanzlei die Beschwerde einem Departement zur Instruktion zu, im vorliegenden Fall dem Volkswirtschaftsdepartement. Das instruierende Departement hat dem Regierungsrat als Kollegialbehörde einen Antrag zu unterbreiten und „übt bis zum Entscheid die dem Regierungsrat als Beschwerdeinstanz zustehenden Befugnisse aus“ (Art. 36bis Abs. 1 VRG).
Das Instruktionsverfahren ist Teil des Rechtsmittelverfahrens und hat zum Ziel, den Prozess von der Rechtshängigkeit zur Entscheidung zu führen. Mittel des Instruktionsverfahrens sind die prozessleitenden Verfügungen sowie vorsorgliche Massnahmen (Michael Merker: Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich 1998, S. 509 f.). [...]
Prozessleitende Anordnungen sind in der Regel nicht gesondert anfechtbar, da der Abschluss des Verfahrens sonst ungebührlich verzögert würde. Das Bundesgericht verlangt als Voraussetzung für die Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren, dass sie für den Betroffenen einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil zur Folge haben; der Nachteil muss rechtlicher Natur und aktuell sein. Wird einem Gesuchsteller die unentgeltliche Rechtspflege verweigert, so trifft dies zu. Die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege ist daher eine selbständig anfechtbare prozessleitende Verfügung (Michael Merker, a.a.O., S. 512). Als Rechtsmittelinstanz kommen gestützt auf § 36bis VRG der Regierungsrat oder - gestützt auf § 49 lit. b GO - das Verwaltungsgericht in Frage.
4. a) Für die Auslegung einer Norm ist zunächst auf den Wortlaut der Bestimmung abzustellen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente; dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht (Rhinow / Krähenmann: Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel 1990, N 20, S. 56 f.). Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, den Sinn der Norm zu erkennen (BGE 125 II 192/196). Vom Wortlaut kann abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die Annahme bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus Sinn und Zweck der Norm oder aus dem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen ergeben (BGE 125 II 403 f.; 125 II 113/117).
§ 36bis Abs. 1 Satz 1 VRG überträgt dem instruierenden Departement „bis zum Entscheid die dem Regierungsrat als Beschwerdeinstanz zustehenden Befugnisse“ und somit die Pflicht und das Recht zum Erlass prozessleitender Verfügungen, worunter auch die Erteilung bzw. Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege fällt. Gemäss Abs. 1 Satz 2 schreibt das instruierende Departement „das Verfahren ab, wenn die Beschwerde zurückgezogen wird; es entscheidet in diesem Fall über Kosten und Parteientschädigung“. Das instruierende Departement erhält damit die Kompetenz zum Erlass eines prozesserledigenden Entscheides, welcher das Verfahren in der betreffenden Instanz beendigt, ohne sich wie ein Sachurteil materiell mit der Angelegenheit befasst zu haben (Adrian Staehelin / Thomas Sutter, a.a.O., S. 229 f.).
Laut Abs. 2 entscheidet der Regierungsrat „Beschwerden gegen Verfügungen des instruierenden Departementes nach Absatz 1“. Absatz 1 beinhaltet die Kompetenz zum Erlass prozessleitender und - im Fall eines Beschwerderückzuges - prozesserledigender Verfügungen. Dass lediglich die prozesserledigenden Verfügungen mit Beschwerde beim Regierungsrat angefochten werden könnten, lässt sich dem Wortlaut von § 36bis VRG nicht entnehmen. Vielmehr hätte in diesem Fall das Beschwerderecht auf Verfügungen des instruierenden Departementes nach Absatz 1 Satz 2 beschränkt werden müssen.
b) Den Materialien zu § 36bis VRG lassen sich keine Anhaltspunkte über die Absichten des Gesetzgebers entnehmen. Gemäss Botschaft und Entwurf des Regierungsrates (RRB 1748/1998) sollte mit der Bestimmung eine bestehende Gesetzeslücke geschlossen und die bisherige Praxis auf eine gesetzliche Grundlage gestellt werden. Formaljuristisch hätte in Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat dieser bei Rückzug der Beschwerde auch den Abschreibungsbeschluss fassen müssen. Um den Regierungsrat zu entlasten, entschieden seit Jahren die instruierenden Departemente über die Abschreibung von Beschwerden. Die entsprechenden Verfügungen wurden den Beschwerdeführern schriftlich und mit dem Rechtsmittel der Beschwerde an den Regierungsrat eröffnet (Botschaft, S. 20). In der parlamentarischen Beratung wurde die Bestimmung nicht thematisiert (KRV 1998, November 1998, S. 430 und 505).
c) Der Wortlaut von § 36bis VRG ist an sich klar. Mit Beschwerde beim Regierungsrat angefochten werden können die aus Abs. 1 hervorgehenden Verfügungen, nämlich die prozessleitenden und soweit es eine Abschreibung wegen Beschwerderückzugs betrifft, auch die prozesserledigenden. Inwiefern damit für jede Art der prozessleitenden Verfügungen eine Beschwerdemöglichkeit geschaffen wurde, kann im vorliegenden Fall offen bleiben, da die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege eine selbständig anfechtbare prozessleitende Verfügung ist. Nachdem sich aus dem Zweck der Norm, sprachlichen Wertungen der gewählten Formulierung, der Entstehungsgeschichte und dem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen keine zusätzlichen Erkenntnisse gewinnen lassen, ist vom Wortlaut auszugehen.
d) Zusammenfassend ist die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege oder des unentgeltlichen Rechtsbeistandes eine selbständig anfechtbare prozessleitende Verfügung. Wird sie im Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat vom instruierenden Departement erlassen, so ist diese Verfügung gemäss § 36bis Abs. 2 VRG mit Beschwerde beim Regierungsrat anfechtbar. § 36bis Abs. 2 VRG geht § 49 lit. b GO als lex specialis vor.
Eine auch vom Wortlaut her nahezu identische Lösung findet sich im Übrigen im Verwaltungsverfahrensrecht des Kantons Bern (Art. 70 Abs. 2 und 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern). Merkli/Aeschlimann/Herzog führen dazu aus, dass mit Ausnahme der Entscheidkompetenz der beauftragten Direktion alle Befugnisse des Regierungsrates zustehen, insbesondere der Erlass aller erforderlichen Zwischenverfügungen. Für die selbständig anfechtbaren Zwischenverfügungen, zu denen die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege gehört, ist ein besonderer Rechtsmittelweg vorgesehen: sie können ausnahmsweise bei der Gesamtbehörde, dem Regierungsrat, angefochten werden (Thomas Merkli / Arthur Aeschlimann / Ruth Herzog: Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern, N 6 ff. zu Art. 70, S. 485 f.).
5. Nachdem sich erwiesen hat, dass das Verwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde nicht zuständig ist, wird auf das Rechtsmittel nicht eingetreten. Aus der falschen Rechtsmittelbelehrung soll der Beschwerdeführerin kein Nachteil erwachsen (Rhinow / Krähenmann, a.a.O., Nr. 86 S. 539). Stellt eine Behörde fest, dass sie nicht zuständig ist, so überweist sie die Angelegenheit der zuständigen Behörde (§ 6 VRG). Daher ist die vorliegende Beschwerde zuständigkeitshalber an den Regierungsrat weiterzuleiten.
Verwaltungsgericht; Urteil vom 02. Juli 2001 (VWBES.2001.133)