SOG 2000 Nr. 32
Art. 8 BV, Art. 3 SVG, Art. 107 Abs. 1 SSV, § 52 Abs. 2 GO. Wenn das Departement eine von einer Gemeinde auf Gesuch einer Anwohnergruppe erlassene Verkehrsmassnahme auf Beschwerde einer andern Anwohnergruppe hin zu überprüfen hat, so sind die ursprünglichen Gesuchsteller am Verwaltungsbeschwerdeverfahren zu beteiligen.
Die Gemeinde A. publizierte für eine Gemeindestrasse ein beidseitiges Parkverbot (Signal 2.50, nach Anhang 2 zur SSV, SR 741.21) für den ganzen Strassenzug und ein Halteverbot (Signal 2.49) für den Wendeplatz. Auslöser für die Verkehrsmassnahme bildete ein Gesuch von sieben Anwohnern mit dem Ersuchen, das von der Gemeinde bereits 1976 verfügte Parkverbot endlich durchzusetzen. Gegen die publizierten Verkehrsmassnahmen erhoben drei Anwohner und eine Anwohnergruppe Beschwerde beim Departement des Innern. Das Departement hiess die Beschwerden mit Verfügung vom 21. Juni 2000 gut und hob die Verkehrsmassnahmen auf. Das Departement erwog insbesondere, der betroffene Weg gehöre zu einer 30 km/h-Zone, deren Zielsetzung ein beidseitiges Parkverbot widerspreche. Hierfür gebe es keine zwingenden Gründe; auch Kommunalfahrzeuge und Rettungsdienste seien nicht behindert. Ebenso wenig rechtfertige sich die Umwandlung des heutigen Parkverbotes auf dem Wendeplatz in ein Halteverbot. Gegen diese departementale Verfügung erhoben sämtliche Gesuchsteller Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde aus formellen Gründen gut. Aus den Erwägungen:
1. Verkehrsmassnahmen nach Art. 3 SVG bilden Allgemeinverfügungen, die zwar einen konkreten Sachverhalt regeln und als Verwaltungsakte zu qualifizieren sind, hinsichtlich der Mitwirkungsrechte Betroffener indes wie Rechtssätze zu behandeln sind; das heisst, vor ihrem Erlass ist kein rechtliches Gehör zu gewähren (Blaise Knapp: Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. I, Basel 1992, Rz. 885; die gegenteilige, in ZBl 1986, S. 297 f. vertretene Meinung [Tobias Jaag: Verkehrsberuhigung im Rechtsstaat] ist abzulehnen). Das ergibt sich aus dem Umstand, dass der Kreis der von einer Verkehrsmassnahme in rechtlich relevanter Weise betroffenen Personen aus einleuchtenden Gründen zunächst in der Regel gar nicht genau eingrenzbar ist. Soweit eine Gemeinde trotzdem bereits vor dem Entscheid über eine Verkehrsanordnung mutmassliche Betroffene in irgendeiner Form anhört, geschieht dies ohne rechtliche Verpflichtung. Den in ihren rechtlich geschützten Interessen allenfalls Betroffenen wird in jedem Fall dadurch Rechnung getragen, dass Verkehrsmassnahmen mit Rechtsmittelbelehrung zu publizieren sind (Art. 107 Abs. 1 der Signalisationsverordnung, SSV, SR 741.21 und § 10 Abs. 2 der kantonalen Verordnung über den Strassenverkehr, BGS 733.11).
2. Gegen das von der Gemeinde veröffentlichte Park- und das Halteverbot haben im erwähnten Ausmass Anwohner das Rechtsmittel der Verwaltungsbeschwerde erhoben. Das Departement hat ihre Legitimation als Mieter bzw. Eigentümer von Liegenschaften an diesem Weg zu Recht bejaht und ist auf die Beschwerden eingetreten. Mit der Gutheissung der Beschwerden durch das Departement wurden die publizierten Verkehrsmassnahmen aufgehoben; das bedeutet, dass der bisherige Zustand - kein Parkverbot an dieser Gemeindestrasse und blosses Parkverbot auf dem Wendeplatz - beibehalten werden soll.
3. Gegen diese Lösung, die heute geltende Regelung unverändert zu belassen, wenden sich nunmehr mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde jene Anwohner, die das Verfahren mit ihrem Gesuch bei der Gemeinde in Gang gesetzt hatten. Es stellt sich die Frage, ob sie zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert sind.
4. Zur Beschwerde vor Verwaltungsgericht ist nur legitimiert, wer auch vor der Vorinstanz Parteistellung innehatte. Vorliegend waren die Beschwerdeführer am Verfahren vor dem Departement nicht beteiligt. Gerade diesen Umstand rügen sie: Ihnen sei vom Departement gar keine Gelegenheit geboten worden, sich zu den Verwaltungsbeschwerden der andern Anwohner zu äussern. Nachdem sie nach unbestrittener Darstellung im vorinstanzlichen Verfahren weder als Beschwerdegegner und damit als Partei noch als in irgendeiner Form Verfahrensbeteiligte zugelassen wurden, kann ihnen die Befugnis zur Anrufung des Verwaltungsgerichts nicht allein mit dem Hinweis auf die Absenz im Verwaltungsbeschwerdeverfahren abgesprochen werden.
5. Das Strassenverkehrsrecht sieht das Rechtsmittel der Beschwerde gegen die Anordnung von Verkehrsmassnahmen vor; die Spezialgesetzgebung äussert sich nicht ausdrücklich zu den Fragen, inwieweit Betroffene
a) an die erste Instanz Antrag auf Erlass einer Verkehrsmassnahme stellen können und einen Anspruch auf förmliche Behandlung des Gesuchs haben, und
b) bei allfälliger Ablehnung des Gesuchs durch die erste Instanz Beschwerde erheben können.
Von der Beantwortung dieser Fragen hängt ab, ob die Beschwerdeführer zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert sind.
6. Zunächst ist festzuhalten, dass die Gemeinde das Gesuch der Beschwerdeführer entgegengenommen hat, einen Augenschein durchführte und schliesslich die dem Begehren entsprechenden Verkehrsmassnahmen verfügte und publizierte. Sie ist damit entsprechend der Rechtsprechung des Bundesrates vorgegangen, wonach die zuständige Behörde auf ein Begehren um Erlass einer Verkehrsbeschränkung eintreten und einen materiellen Entscheid treffen muss, wenn der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse daran hat (VPB 1990, Nr. 9, S. 46 f.). Dass die gesuchstellenden Anwohner von der konkreten Ausgestaltung des Gemeingebrauchs durch Verkehrsmassnahmen an ihrem Weg betroffen sind, ist unbestritten. Ob die beiden verlangten Verbote unter Berücksichtigung allfälliger gegenteiliger Interessen anderer Anwohner und bei Würdigung der im Spiele stehenden öffentlichen Interessen letztlich auch materiell gerechtfertigt erscheinen, ist für die Frage der Legitimation unerheblich.
7. Aus dem erwähnten Entscheid des Bundesrates ergibt sich zudem, dass eine strassenverkehrsrechtlich relevante Betroffenheit nicht nur bei einer beschränkenden Massnahme bestehen kann (wie dies bei den das Departement anrufenden Anwohnern zutrifft), sondern auch - je nach Interessenlage - bei einer fehlenden Verkehrsanordnung (wie dies bei den nun das Verwaltungsgericht anrufenden Anwohnern der Fall ist).
8. Die Beschwerdeführer sind demnach zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, obwohl sie am Verfahren vor dem Departement nicht beteiligt waren. Dem steht auch der Entscheid des Bundesrates vom 27. Mai 1992 (VPB 57, Nr. 22) nicht entgegen, bei dem dieser auf ein Revisionsgesuch nicht eintrat, weil die Gesuchsteller im ursprünglichen Verfahren weder die umstrittenen Massnahmen selber verlangt noch Stellungnahmen abgegeben noch Verfahrensanträge gestellt hatten. Er erwog zudem, dass der Bundesrat in seinem früheren Entscheid eine Massnahme aufgehoben hatte, so dass es beim alten Verkehrsregime blieb. Mangels neuer Rechtslage seien die Gesuchsteller nicht neu berührt. Er bestätigte auch die Praxis, dass ein am vorangegangenen Verfahren nicht Beteiligter nicht beim Bundesrat Beschwerde erheben kann, wenn die letzte kantonale Rechtsmittelinstanz eine verfügte Verkehrsbeschränkung aufhebt. Gleichzeitig ergänzte der Bundesrat unter Hinweis auf VPB 1990, Nr. 9, dass die zu einem Revisionsgesuch nicht legitimierten Personen bei der erstinstanzlich zuständigen Behörde ein Gesuch um Erlass einer Verkehrsbeschränkung einreichen können und die Behörde diesfalls darauf einzutreten hat, soweit ein schutzwürdiges Interesse besteht (a.a.O. S. 221).
9. Mit dem Eintreten auf die Beschwerden im vorliegenden Fall bleibt auch die Abgrenzung zur Popularbeschwerde gewahrt: Es geht nicht darum, im Verfahrensstadium des Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahrens weitere, vom Entscheid nicht neu berührte Personen zuzulassen. Vielmehr sollen jene ursprünglich Antrag stellenden Personen zum Verfahren zugelassen werden, die sich mit ihren Begehren von Anfang an beteiligt haben und die die umstrittenen, von der Gemeinde befürworteten, vom Departement abgelehnten Massnahmen begrüssen. Das Interesse an der Rechtssicherheit und das Gebot der Verfahrensökonomie bleibt damit ohne weiteres gewahrt.
10. Ist die Legitimation der Beschwerdeführer zu bejahen, stellt sich die Frage, ob ihnen von der Vorinstanz das rechtliche Gehör gewährt worden ist. Das ist offensichtlich nicht der Fall. Das Departement hat ihnen den Eingang von Beschwerden nicht mitgeteilt und ihnen daher nie Gelegenheit geboten, ihren (gegenteiligen) Standpunkt vorzubringen. Aus dem ursprünglichen Gesuch wäre aber für das Departement erkennbar und daher klar eingrenzbar gewesen, wer die Massnahmen überhaupt verlangt und sich am erstinstanzlichen Entscheidverfahren in diesem Sinne beteiligt hatte. Sie hätten als Beschwerdegegner angehört werden müssen. Entgegen der vom Departement in der Vernehmlassung vertretenen Auffassung genügt es für die Wahrung der Rechte der Gesuchsteller nicht, dass die Gemeinde im Verwaltungsbeschwerdeverfahren ihrerseits denselben Standpunkt vertrat wie diese. Dass die Gemeinde die umstrittene Verkehrsmassnahme weniger vehement vertritt als die Gesuch stellenden Anwohner ergibt sich zudem auch daraus, dass wohl diese, nicht aber die Gemeinde selbst, die Verfügung des Departements anfechten. Der Verfahrensfehler kann auch nicht vor Verwaltungsgericht geheilt werden, weil das Verwaltungsgericht als zweite Beschwerdeinstanz nach § 52 Abs. 2 GO keine Ermessenskontrolle ausüben kann, während diese Befugnis dem Departement zusteht und vorliegend denn auch Ermessensfragen eine massgebliche Rolle spielen. Eine Heilung der formellen Mängel ist deshalb vor dem Verwaltungsgericht nicht möglich; der angefochtene Entscheid ist aus formellen Gründen aufzuheben und die Sache an das Departement des Innern zurückzuweisen.
11. Nachdem die angefochtene Verfügung aus formellen Gründen aufgehoben wird und das Departement in der Sache materiell neu entscheiden muss, erübrigt es sich, über die Beiladung der beim Departement mit der Beschwerde durchdringenden Personen zu entscheiden. Sie werden, wie nun auch die ursprünglichen Gesuchsteller, bei der Wiederaufnahme des Verfahrens zu beteiligen sein.
12. Anzumerken bleibt, dass das Departement bei der Behandlung von Beschwerden gegen Verkehrsmassnahmen nur in jenen Fällen Personen als Beschwerdegegner in das Verfahren miteinzubeziehen und anzuhören hat, die wie im vorliegenden Fall klar als im erstinstanzlichen Verfahren vor der Gemeinde von der Sache berührte Beteiligte aktenkundig sind. Wo sich eine Gemeinde beispielsweise auf Wünsche eines unbestimmten, in der Nähe des von einer Verkehrsmassnahme betroffenen Gebietes wohnhaften Personenkreises beruft, ist eine Anhörung nicht erforderlich.
Verwaltungsgericht, Urteil vom 8. November 2000