SOG 2000 Nr. 27
Modelle zur Hilfeleistung an Langzeitarbeitslose. Berechnung des Soziallohnes und Verhältnis zur konventionellen Sozialhilfe. Die Obergrenze von Fr. 4'000.- ist für Grossfamilien problematisch. Erwerbsunkosten sind bei der Berechnung des Lebensbedarfs zu berücksichtigen und nicht im Motivationszuschlag enthalten.
Die Familie F. wird durch das Sozialamt der Einwohnergemeinde E. unterstützt. Herr F. begann im Rahmen eines Soziallohn-Projektes am 19.7.1999 zu arbeiten und erhielt gestützt auf die Bedarfsrechnung vom 9.8.1999 einen Soziallohn von Fr. 3'559.zugesprochen. Auf Beschwerde hin hob das Departement des Innern den Soziallohn von Herrn F. auf Fr. 3'329.- an - bzw. ab Geburt eines fünften Kindes auf Fr. 4'000.-. Dieser Entscheid wurde sowohl von Herrn F. als auch von der Einwohnergemeinde E. mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten. Herr F. verlangte sinngemäss, ihm sei ein Soziallohn von Fr. 5'961.- zu bezahlen. Das Verwaltungsgericht überprüfte zunächst die Bedarfsberechnung nach den SKOS-Richtlinien und untersuchte dann das Verhältnis zum Soziallohn, insbesondere im Hinblick auf den Motivationszuschlag. Aus den Erwägungen:
9. a) Nachdem feststeht, wie hoch der Betrag an "konventioneller" Sozialhilfe für die Familie F. ausfällt, ist in einem nächsten Schritt der Soziallohn zu bestimmen. Dem publizierten kantonalen Recht ist dieser Begriff fremd. Im Regierungsratsbeschluss (RRB) vom 27. April 1999 wird argumentiert, dass die Ausrichtung eines so genannten Soziallohnes anstelle von Sozialhilfe genügend verankert sei und keine Änderung oder Ergänzung des Sozialhilfegesetzes verlange, weil die im Kanton verbindlichen SKOS-Richtlinien Empfehlungen betreffend Integrationsprogrammen für Erwerbslose beinhalten. Gemäss den Richtlinien besteht die Aufgabe der Sozialhilfe nebst der Sicherung der materiellen Existenz von Hilfesuchenden auch darin, einen Reintegrationsprozess einzuleiten, wozu anerkannte und finanziell honorierte Leistung wesentlich beiträgt. In erster Linie ist darunter Erwerbsarbeit zu verstehen. Wenn der Wiedereinstieg in die Arbeitswelt nicht gelingt, müssen die Sozialhilfeorgane Beschäftigungs- oder Ersatzarbeitsprogramme unterstützen und mittragen. Der RRB vom 27.4.1999 stellt das Konzept "solo pro" vor: Statt von der Einwohnergemeinde Sozialhilfe zu erhalten, bekommen die Teilnehmer an Ersatzarbeitsprogrammen von den Sozialbetrieben einen Soziallohn. Die Sozialhilfebehörden leisten den Betreibern von Ersatzarbeitsprogrammen Kostengutsprache für den jeweils errechneten Soziallohn. Die Sozialbetriebe zahlen den Lohn direkt an die Projektteilnehmer aus und tätigen die entsprechenden Sozialversicherungsabzüge. Die Sozialhilfebehörde ist berechtigt, den ausbezahlten Soziallohn gemäss § 54 SHG mit dem Kanton abzurechnen. Mit dem System des Soziallohnes soll der Betroffene psychosozial gestärkt und in die Lage versetzt werden, seinen Verpflichtungen (Steuern, Krankenkassen, Versicherungen etc.) selbständig nachzukommen (RRB vom 27.4.1999, S. 4 f.).
b) Der RRB vom 27.4.1999 legt unter Ziff. 7.4.2.1 fest, nach welchen Grundsätzen der Soziallohn zu bestimmen ist, Ziff. 2.1.2 enthält nähere Erläuterungen. Ausgangsbasis ist der korrigierte, d.h. mittels § 4 der Vollzugsverordnung zum SHG reduzierte Lebensbedarf nach SKOS-Richtlinien.
Zuzüglich zu diesem Betrag ist ein Motivationszuschlag zu gewähren. Sinn und Zweck dieses Zuschlages ist es, für die Hilfesuchenden einen Anreiz zu schaffen, an einem Ersatzarbeitsprogramm teilzunehmen. Empfohlen wird eine Pauschale, welche für Alleinstehende Fr. 400.- bis Fr. 500.- betragen soll, für einen Mehrpersonenhaushalt Fr. 600.- bis Fr. 800.-. Der Regierungsrat hat sich ausdrücklich für die Empfehlung einer Pauschale entschieden, weil mit einer prozentualen Berechnung u.a. unverhältnismässig hohe Mietzinse privilegiert werden könnten (RRB, S. 4). Nebst Anreiz soll der Motivationszuschlag auch gewährleisten, dass eine ausgesteuerte Person, welche während eines Jahres keine ordentliche Erwerbsarbeit findet, im Anschluss an das Ersatzarbeitsprogramm als Arbeitslosenversicherungsleistung ungefähr den Lebensbedarf nach SKOS erhält. Die Arbeitslosenversicherungsleistung entspricht 70 % bis 80 % des letzten AHV-pflichtigen Lohnes. Vereinfacht gesagt soll der Soziallohn 20 % bis 30 % über dem Lebensbedarf nach SKOS liegen, damit im Fall späterer Arbeitslosigkeit als Leistung der Arbeitslosenversicherung etwa jener Betrag ausgerichtet wird, den der Betroffene von der Sozialhilfe erhalten würde. Die Differenz zwischen konventioneller Sozialhilfe und Soziallohn ist der Motivationszuschlag.
10. Die Vorinstanz führt unter Ziff. 2.2.1 und Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung aus, dass Erwerbsunkosten mit dem Motivationszuschlag abgegolten seien. Diese Darlegung ist irreführend. Erwerbsunkosten sind einzig bei der Berechnung des Lebensbedarfes nach SKOS-Richtlinien zu veranschlagen: Gemäss Ziff. C.3 sowohl die effektiv mit der Erwerbstätigkeit zusammenhängenden zusätzlichen Kosten sowie zusätzlich eine Pauschale für allgemeine Erwerbsunkosten. Dem gegenüber dient der Motivationszuschlag, dessen rechtliche Grundlage einzig der RRB vom 27.4.1999 ist, ausschliesslich dazu, Sozialhilfeempfänger zur Teilnahme an einem Soziallohnprojekt zu motivieren und die Differenz zwischen später möglicherweise beanspruchter ALV-Leistung und Soziallohn zu überbrücken. Entgegen der Auffassung der Beschwerde führenden Einwohnergemeinde E. sind im vorliegenden Fall die Fr. 200.- Erwerbsunkosten nicht aus den Berechnungen für den Lebensbedarf nach SKOS-Richtlinien zu streichen, da dies die einzige Budgetposition ist, an welcher sie berücksichtigt werden. Die Beschwerde der Einwohnergemeinde E. erweist sich in diesem Punkt als unbegründet.
11. a) Dem vorhin dargestellten Konzept für die Berechnung des Soziallohnes setzt der RRB vom 27.4.1999 Schranken: So soll bei der Ansetzung eines Soziallohnes weniger auf den individuellen Mittelbedarf als auf die Art und den Umfang der erbrachten Leistung abgestellt werden. Gleichzeitig soll die Honorierung deutlich unterhalb des für ähnliche Tätigkeit Bezahlten liegen. Und doch soll der Soziallohn so bemessen sein, dass die ausgesteuerte Person nicht zusätzlich zum Soziallohn noch Sozialhilfe beziehen muss und nach einem Jahr, wenn sie wieder die Anspruchsberechtigung nach ALV erreicht, ihren Lebensunterhalt ohne Sozialhilfeleistung bestreiten kann (RRB vom 27.4.1999, S. 4 oben). Ziff. 7.4.2.1 legt ausserdem eine Obergrenze fest: die Nettobesoldung inklusive Motivationszuschlag darf Fr. 4'000.- nicht übersteigen. Dieses Konzept vermag bei unterstützungsberechtigten Einzelpersonen oder Kleinfamilien realisierbar sein, bei einer Sozialhilfe beziehenden grösseren Familie grenzt es jedoch an die Quadratur des Kreises.
b) Die Familie F. hat nach korrigierten SKOS-Richtlinien einen monatlichen Lebensbedarf von Fr. 4'990.- bzw. 5'250.-. Davon abzuziehen sind die Einnahmen von Fr. 1'521.- (SKOS-Richtlinien E.1.1), so dass die Familie Anspruch auf Fr. 3'469.- bzw. 3'729.- Sozialhilfe pro Monat hätte. Für die Berechnung des Soziallohnes ist ein Motivationszuschlag von - angesichts der Familiengrösse - Fr. 800.- hinzu zu addieren, was einen Soziallohn von Fr. 4'269.- bzw. 4'529.- ergibt. Fände R. F. nach Ablauf des Jahres im Ersatzarbeitsprogramm keine ordentliche Erwerbsarbeit, erhielte er Arbeitslosenversicherungsleistung von nicht mehr als Fr. 3'623.- im Monat (80 % des letzten Erwerbs in der Höhe von Fr. 4'529.-), was zur Bestreitung des Lebensunterhalts nach SKOS-Richtlinien nicht vollständig ausreichen würde. Da der Netto-Soziallohn gemäss RRB vom 27.4.1999 ohnehin eine obere Grenze von Fr. 4'000.- nicht übersteigen darf, hat dies zur Folge, dass R. F. lediglich einen Motivationszuschlag von Fr. 531.- bzw. 271.erhält. Immerhin erhält die Familie so mehr Geld, als wenn sie "konventionelle" Sozialhilfe beziehen würde. Sollte nach Ablauf des Arbeitsprojektes R. F. allerdings Arbeitslosenversicherungsleistungen erhalten, so wären die Kosten für die materielle Grundsicherung der Familie nicht gedeckt, und die Differenz müsste - entgegen den Wünschen des Regierungsrates im Projekt "solo pro" - wiederum von der Sozialhilfe getragen werden.
c) Zusammenfassend ist der Soziallohn von R. F. auf monatlich Fr. 4'000.- netto festzusetzen. Das Sozialamt der Einwohnergemeinde E. hat den entsprechenden Bruttobetrag zu berechnen und dem Betreiber des Ersatzarbeitsprogrammes Kostengutsprache zu leisten bzw. zu bezahlen.
12. Die Einwohnergemeinde E. rügt Ziff. 5.4 der angefochtenen Ver
fügung, wonach das Sozialamt die Kosten für Selbstbehalte der Kankenversicherung nach ausführlicher Kontrolle vollständig zurückzuerstatten habe.
Nach B.4.1 der SKOS-Richtlinien gelten die Prämien der obligatorischen Krankenversicherung nicht als Sozialhilfeleistung. Jener Teil der Prämien für die obligatorische Krankenversicherung, den bedürftige Personen allenfalls selbst bezahlen müssen, ist als Aufwandposition im Unterstützungsbudget zu berücksichtigen, ebenso wie die Kosten für Selbstbehalte und Franchisen. Dies hat zur Folge, dass sich der monatliche Lebensbedarf der Familie F. jeweils um die Beträge der Selbstbehalte erhöht, und weil gemäss RRB vom 27.4.1999 der Soziallohn inklusive Motivationszuschlag Fr. 4'000.- nicht übersteigen darf, nimmt der Motivationszuschlag im gleichen Umfang ab. Sollte die Familie in einem Monat Fr. 271.- an Selbstbehalten zu bezahlen haben, so würde sich der Motivationszuschlag auf Fr. 0.- belaufen. Damit sind denn auch die Grenzen des regierungsrätlichen Konzeptes "solo pro" aufgezeigt: Sollten die Selbstbehalte in einem Monat nämlich Fr. 271.- übersteigen, so würden die netto ausbezahlten Fr. 4'000.- zur Bestreitung des Lebensunterhalts nicht mehr ausreichen, zumal die nach SKOS-Richtlinien auszurichtenden Beträge im Kanton Solothurn schon zum Vornherein gekürzt werden (RRB vom 24. Februar 1998). Die wirtschaftliche Hilfe hat aber den Zweck, allen Menschen eine Lebensgrundlage zu garantieren. Dies unabhängig davon, welche Gründe im einzelnen Fall zur Mittellosigkeit geführt haben (vgl. BVR 1988, S. 36). In der neueren Lehre wird gar postuliert, die Garantie des Existenzminimums als Grundrecht anzuerkennen (Walter Haller: Kommentar BV, N 89 zur Persönlichen Freiheit; Felix Wolffers: Grundriss des Sozialhilferechts, Bern 1993, S. 89; einlässlich: Jörg Paul Müller: Die Grundrechte der Schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, S. 39 ff.). Selbstbehalte, welche Fr. 531.- bzw. Fr. 271.- (die Differenz zwischen Fehlbetrag und Soziallohn) übersteigen, hätte dann das Sozialamt der Einwohnergemeinde E. zurückzuerstatten. Die Beschwerde der Einwohnergemeinde E. ist daher in diesem Punkt teilweise gutzuheissen. Ab Arbeitsbeginn sind nur noch Kosten für Selbstbehalte zurückzuerstatten, wenn der Fehlbetrag zum Lebensunterhalt nach SKOS-Richtlinien Fr. 4'000.- im Monat übersteigt.
Verwaltungsgericht, Urteil vom 15. Juni 2000