Publikationsplattform St.Galler Gerichte Fall-Nr.: B 2025/35 Stelle: Verwaltungsgericht Rubrik: Verwaltungsgericht Publikationsdatum: 04.11.2025 Entscheiddatum: 21.08.2025 Entscheid Verwaltungsgericht, 21.08.2025 Ausbildungsverpflichtung im Spitex-Bereich, Vorgabewert. Art. 27 BV, Art. 36 BV und Art. 117b BV, Art. 2 f. FAPG und Art. 2 f. EG-BFAP. Der konkret angeordnete Vorgabewert für die Ausbildungsverpflichtung der Beschwerdeführerin stellt eine zulässige, insbesondere verhältnismässige, Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit dar. (Verwaltungsgericht, B 2025/35) Entscheid siehe pdf. © Kanton St.Gallen 2026 Seite 1/19
Kanton St.Gallen Gerichte
Verwaltungsgericht Abteilung II
Entscheid vom 21. August 2025 Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Zogg; Gerichtsschreiber Geertsen
Geschäftsnr. B 2025/35
Verfahrensbeteiligte
A.__ GmbH, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Burkhalter, Burkhalter Rechtsanwälte, Elfenstrasse 19, Postfach 1010, 3000 Bern 6,
gegen Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
Gegenstand Ausbildungsverpflichtung: Vorgabewert 2025-2027
Das Verwaltungsgericht stellt fest: A. a. Die A.__ GmbH wurde am .__ 2017 mit Sitz in Z.__ (Sitzverlegung am .__ 2024 nach Y.__) gegründet. Im Wesentlichen bezweckt die Gesellschaft «die Pflege und Betreuung von
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2/18 Menschen mit somatischen, psychiatrischen und sonstigen Beeinträchtigungen, Erbringung von Leistungen in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (Krankenpflege-Leistungsverordnung) sowie Rai Home Care und Mental Health; die Beratung, Instruktion und Schulung im Zusammenhang mit Erkrankungen, Angebote der Freizeitgestaltung für Menschen mit Beeinträchtigungen, Begleitung von Reisen sowie Handel und Ausgabe von Pflegematerial und Pflegehilfsmittel; Haushalthilfe und Hausräumungen; Eröffnung und Führung von therapeutischen Kurz- und Langzeiteinrichtungen (siehe zum Ganzen die Angaben im Handelsregisterauszug, <www.zefix.admin.ch>, eingesehen am 12. August 2025). Ihr wurde vom Gesundheitsdepartement eine bis 5. August 2024 befristete Bewilligung für den Betrieb einer Organisation der Hilfe und Pflege zu Hause erteilt (act. 10.5, S. 1, der Verfügung vom 4. Juli 2024). b. Am 19. Juni 2024 orientierte das Gesundheitsdepartement die A.__ GmbH schriftlich über die ihr obliegende Ausbildungsverpflichtung und den Vorgabewert für das Jahr 2025 sowie den Inhalt des am 1. Januar 2025 in Kraft tretenden Konzepts «Ausbildungsverpflichtung in den nicht-universitären Gesundheitsberufen (KNUG)» (nachfolgend wird das KNUG in der seit 22. April 2025 gültigen Fassung zitiert [Download unter: <https://www.sg.ch/gesundheit-soziales/gesundheit/pflegeinitiative/Ausbildungsverpflichtung.html>, abgerufen am 11. August 2025], die hinsichtlich der vorliegend umstrittenen Punkte im Wesentlichen identisch ist mit der in den Akten liegenden [act. 10.4] Fassung vom 18. November 2024), insbesondere hinsichtlich der Grundlagen für die Berechnung der Ausbildungsverpflichtung, die im Fall der Spitex-Organisation A.__ GmbH für das Jahr 2025 61 Ausbildungswochen betragen werde. Zugunsten der Betriebe werde während der Einführungsphase auf eine finanzielle Abrechnung verzichtet. Unabhängig davon würden gleichwohl sämtliche Daten zur Monitorisierung erhoben. Im ersten Quartal 2025 werde die A.__ GmbH die Vorgabewerte für die Jahre 2026 und 2027 erhalten. Die erstmalige finanzielle Abrechnung der Ausbildungsverpflichtung in den Spitex-Organisationen erfolge im Herbst 2027 für das Ausbildungsjahr 2026 (act. 10.6; zu den einzelnen Berechnungsgrundlagen siehe auch act. 10.7). c. Das Gesundheitsdepartement verlängerte mit Verfügung vom 4. Juli 2024 die Bewilligung der A.__ GmbH zum Betrieb einer Organisation der Hilfe und Pflege zu Hause bis zum 31. Juli 2034 mit der Auflage, dass alle angestellten Pflegefachpersonen, die in eigener fachlicher Verantwortung im Kanton St. Gallen arbeiten und nicht im Besitz einer gültigen Berufsausübungsbewilligung sind, dem Gesundheitsdepartement ein Gesuch um Berufsausübungsbewilligung bis zum 30. November 2024 einzureichen hätten (act. 10.5).
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3/18 d. Mit Verfügung vom 27. Januar 2025 verpflichtete das Gesundheitsdepartement die A.__ GmbH, im Bereich der nicht-universitären Gesundheitsberufe folgende Ausbildungsleistungen (Mindestanzahl Ausbildungswochen) zu erbringen: für das Kalenderjahr 2025 61 Ausbildungswochen, für das Kalenderjahr 2026 105 Ausbildungswochen und für das Kalenderjahr 2027 120 Ausbildungswochen (act. 2). B. a. Die A.__ GmbH (Beschwerdeführerin) erhob am 12. Februar 2025 gegen die Verfügung des Gesundheitsdepartements (Vorinstanz) vom 27. Januar 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie stellte den Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und sie sei von der Ausbildungsverpflichtung zu befreien; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge).
Zusammengefasst vertrat die Beschwerdeführerin die Auffassung, die verfügte Ausbildungsverpflichtung trage den spezifischen Verhältnissen ihres Betriebs nur unzureichend Rechnung; damit habe die Vorinstanz kantonales Recht verletzt. Die Ausbildungsverpflichtung stelle sodann einen unverhältnismässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar. Des Weiteren rügte die Beschwerdeführerin, die Berechnungsgrundlagen für die verfügten Ausbildungswochen seien nur schwer nachvollziehbar, was eine Überprüfung verunmögliche. Insbesondere stellte sie die Rechtmässigkeit des angewandten Wachstumsfaktors in Frage; auf dessen Anwendung sei zu verzichten. Die Beschwerdeführerin machte ausserdem geltend, sie könne der Ausbildungsverpflichtung aus verschiedenen Gründen nicht nachkommen, namentlich wegen Besonderheiten der therapeutischen Beziehungen, aus Gründen der Arbeitssicherheit, wegen territorialer Verhältnisse und fehlenden Ausbildungspotenzials. Weil die angefochtene Ausbildungsverpflichtung rechtswidrig sei, schulde sie (die Beschwerdeführerin) auch keine Ersatzabgabe; eine solche wäre im Übrigen ohnehin nicht verhältnismässig (act. 1). b. Mit Vernehmlassung vom 26. März 2025 ersuchte die Vorinstanz um Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung führte sie aus, die angeordnete Ausbildungsverpflichtung sei gesetz- und verhältnismässig. Die Beschwerdeführerin zähle zu den grösseren Spitex-Organisationen im Kanton St. Gallen. Es sei deshalb nicht nachvollziehbar, dass sie keine Ausbildungsleistungen erbringen könne. Ein Pflege- oder Betreuungsbedarf aufgrund psychiatrischer Diagnosen schliesse den Einbezug von Auszubildenden nicht aus.
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4/18 Psychiatrische Kliniken und andere ambulante psychiatrische Spitex-Organisationen in der Schweiz würden denn auch Ausbildungsangebote anbieten. Die Auszubildenden müssten gerade deshalb in die vertrauensvollen Beziehungen mit den Patienten integriert werden, damit sie die entsprechenden Fähigkeiten und Kompetenzen erlernen könnten. Ausserdem könne eine Spitex-Organisation die Ausbildungsverpflichtung in einem Ausbildungsverbund erfüllen. Um die Ausbildungsleistungen im Spitex-Bereich so ausbauen zu können, dass der Bedarf gedeckt sei, sei für die Jahre 2025 bis 2029 ein Wachstumsfaktor erforderlich. Zwar könnten zumindest kurzfristig betrachtet die Kosten der Ausbildung von Tertiärpflegepersonal den Nutzen übersteigen. Um diesem Umstand Rechnung zu tragen, würden im Rahmen der weiteren Massnahmen der Ausbildungsoffensive jedoch finanzielle Mittel für die Ausbildung im Bereich der Tertiärpflege zur Verfügung gestellt. Die von der Beschwerdeführerin thematisierte Ersatzabgabe bilde nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung, weshalb sich Ausführungen hierzu erübrigten. Immerhin sei anzumerken, dass einem Betrieb die Ersatzabgabe ganz oder teilweise erlassen werde, wenn er nachweisen könne, dass er die Ausbildungsverpflichtung unverschuldet nicht erfüllt habe (act. 9). c. Die Beschwerdeführerin hielt mit Stellungnahme vom 10. Juni 2025 unverändert an ihrer Beschwerde fest. Ergänzend legte sie aus ihrer Sicht wesentliche Unterschiede zwischen der somatischen und psychiatrischen Pflege dar und zog daraus den Schluss, dass im Rahmen eines psychiatrischen Pflegeverhältnisses ein besonders schützenswertes Vertrauensverhältnis bestehe, das durch den Einbezug Auszubildender beeinträchtigt werden könne. Gegen die angefochtene Ausbildungsverpflichtung wandte sie ferner ein, es fehle ihr an dem für die Ausbildung erforderlichen Kompetenzteam. Sie brachte ausserdem vor, dass sich ein Ausbildungsplatz finanziell in verschiedener Hinsicht belastend für eine Spitex-Organisation auswirke. Einerseits würden direkte Personalkosten entstehen, andererseits würde die Effizienz der Ausbildner bei ihrer eigentlichen Pflegetätigkeit sinken. Die Kostensteigerung wirke sich überproportional stark auf private Spitex-Organisationen aus, die einen geringeren Beitrag aus der Restkostenfinanzierung erhalten würden (act. 14).
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5/18 Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung: 1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Als Adressatin der angefochtenen Verfügung vom 27. Januar 2025 ist die Beschwerdeführerin zur Beschwerde legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde vom 12. Februar 2025 wurde rechtzeitig erhoben. Sie erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP), weshalb darauf einzutreten ist. 2. Umstritten und nachfolgend zu prüfen ist die Rechtmässigkeit der von der Vorinstanz verfügten Ausbildungsverpflichtung betreffend die Kalenderjahre 2025 bis 2027. Wie bereits die Vorinstanz zutreffend dargelegt hat (act. 9, Ziffer 4), bildet die Frage der Ersatzabgabe nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung; sie ist damit auch einer Erörterung im Beschwerdeverfahren nicht zugänglich. Entsprechend ist auf die diesbezüglichen Ausführungen der Beschwerdeführerin (act. 1, Rz 21 ff., und act. 14, Rz 14), die nicht in ein eigenständiges Rechtsbegehren mündeten, im Folgenden nicht weiter einzugehen. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin gegen die Bemessung der Ersatzabgabe ins Feld geführten Thematik der Restkostenfinanzierung, deren Leistungen bei fehlendem Leistungsauftrag der Gemeinde tiefer ausfallen würden, was zu einer besonderen finanziellen Härte führen könnte (act. 1, Rz 27; siehe im Übrigen zu der von der Beschwerdeführerin geltend gemachten finanziellen Unzumutbarkeit der Ausbildungsverpflichtung E. 5.3.3.3 hiernach). 3. 3.1. Bund und Kantone anerkennen und fördern die Pflege als wichtigen Bestandteil der Gesundheitsversorgung und sorgen für eine ausreichende, allen zugängliche Pflege von hoher Qualität (Art. 117b Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, BV). Sie stellen sicher, dass eine genügende Anzahl diplomierter Pflegefachpersonen für den zunehmenden Bedarf zur Verfügung steht und dass die in der Pflege tätigen Personen entsprechend ihrer Ausbildung und ihren Kompetenzen eingesetzt werden (Art. 117b Abs. 2 BV). Gestützt auf Art. 117b BV statuiert Art. 2 des Bundesgesetzes über die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege (SR 811.22; FAPG), dass die Kantone den Bedarf an Plätzen für die praktische Ausbildung u.a. zur Pflegefachfrau oder zum Pflegefachmann höhere Fachschule («HF») festlegen. Sie berücksichtigen dabei die
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6/18 vorhandenen Bildungs- und Studienplätze sowie die kantonale Versorgungsplanung (Art. 2 FAPG). Die Kantone haben zudem die Kriterien festzulegen für die Berechnung der Ausbildungskapazitäten von Organisationen, die Pflegefachpersonen beschäftigen, von Spitälern und von Pflegeheimen (Akteure im Bereich der praktischen Ausbildung von Pflegefachpersonen); Kriterien sind dabei insbesondere die Anzahl der Angestellten, die Struktur und das Leistungsangebot (Art. 3 FAPG). 3.2. Art. 2 des kantonalen Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege (sGS 312.2, EG-BFAP) bestimmt, dass das Gesundheitsdepartement den Bedarf an Ausbildungsplätzen im Kanton gestützt auf eine kantonale Versorgungsplanung festlegt. Es berücksichtigt dabei die bestehenden und die geplanten Bildungs- und Studienplätze. Gemäss Art. 3 Abs. 1 EG-BFAP haben Listenspitäler, Pflegeheime und Spitex-Betriebe Ausbildungsplätze zur Verfügung zu stellen, wenn sie einen Betriebsstandort im Kanton haben. Als Spitex-Betrieb gilt eine Organisation der Krankenpflege und Hilfe zu Hause (Art. 1 lit. h EG-BFAP in Verbindung mit Art. 51 der eidgenössischen Verordnung über die Krankenversicherung, SR 832.102, KVV). Die Adressaten von Art. 3 Abs. 1 EG-BFAP können die Ausbildungsplätze am eigenen Betriebsstandort im Kanton oder in einem Ausbildungsverbund anbieten. Ein Ausbildungsverbund ist ein organisatorischer Zusammenschluss von wenigstens zwei Betrieben, die gemeinsam Ausbildungsplätze anbieten (Art. 1 lit. c EG-BFAP). Er bietet die Ausbildungsplätze an einem innerkantonalen Betriebsstandort an (Art. 3 Abs. 2 EG-BFAP). 3.3. Die Regierung hat gestützt auf Art. 3 Abs. 4 EG-BFAP die Einzelheiten der Ausbildungsverpflichtung in der Verordnung zum Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege (sGS 312.21, nachfolgend VO zum EG-BFAP) geregelt. Der Ausbildungsverpflichtung unterstehen verschiedene Gesundheitsberufe, u.a. die Pflegeberufe, namentlich derjenige der dipl. Pflegefachfrau und des dipl. Pflegefachmanns HF (Art. 2 lit. a Ziffer 2 VO zum EG-BFAP).
Nach Art. 1 Abs. 1 VO zum EG-BFAP bestimmt das Gesundheitsdepartement als zuständige Stelle des Kantons durch Verfügung oder Leistungsauftrag die Mindestanzahl Ausbildungswochen, die ein Betrieb im Kanton erbringen muss (Art. 3 Abs. 3 EG-BFAP; siehe zur Form und zum Zeitpunkt Art. 3 VO zum EG-BFAP). Als Ausbildungswoche gilt eine Zeiteinheit von fünf Vollzeit-Arbeitstagen (Art. 3 Abs. 1 Satz 2 VO zum EG-BFAP). Die Mindestanzahl Ausbildungswochen bemisst sich nach der Anzahl Vollzeitäquivalente (VZÄ) oder Pflegestunden, dem Normwert und dem Wachstumsfaktor (Art. 5 VO zum EG-BFAP). Die Berechnungsformel für die Mindestanzahl Ausbildungswochen bei Spitex-Betrieben lautet:
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7/18 Normwert x Anzahl Pflegestunden Betrieb / 1’000 x Wachstumsfaktor (vgl. Art. 9 lit. c VO zum EG-BFAP; KNUG, S. 11). Im Einzelnen: 3.3.1. Der Normwert (Ausbildungspotenzial) im häuslichen Setting gibt Auskunft darüber, wie viele Ausbildungswochen je 1'000 abgerechneter KLV-Stunden geleistet werden können (KNUG, S. 10 unten). Er berechnet sich für Spitex-Betriebe nach der Summe der Ausbildungswochen, welche die Spitex-Betriebe in den letzten fünf Kalenderjahren an Betriebsstandorten im Kanton erbracht haben, geteilt durch die (durchschnittliche) Summe der KVG-Pflegestunden (Bundesgesetz über die Krankenversicherung, SR 832.10, KVG), die diese Spitex- Betriebe in den letzten fünf Kalenderjahren im Kanton geleistet haben (Art. 7 Abs. 1 lit. c VO zum EG-BFAP), geteilt durch 1'000 (KNUG, S. 10 unten). Der Normwert wird alle fünf Jahre vom Gesundheitsdepartement festgelegt (Art. 7 Abs. 3 VO zum EG-BFAP). Für die Jahre 2025 bis 2030 beträgt er für Spitex-Betriebe 3.2 (KNUG, Anhang 3, S. 20). 3.3.2. Für den Faktor Anzahl Pflegestunden Betrieb sind in sachlicher Hinsicht die Anzahl Pflegestunden nach Art. 7 ff. der eidgenössischen Verordnung über Leistungen in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (SR 832.112.31, KLV) massgebend, die der Spitex-Betrieb in einem Kalenderjahr im Kanton geleistet hat (Art. 6 Abs. 1 lit. c VO zum EG-BFAP), geteilt durch 1'000 (KNUG, S. 7). In zeitlicher Hinsicht ist bei einem Spitex-Betrieb auf die Anzahl KVG-Pflegestunden gemäss Spitex-Statistik abzustellen, die der Spitex-Betrieb im Kalenderjahr zwei Jahre vor dem Verfügungserlass geleistet hat (Art. 6 Abs. 2 lit. c VO zum EG-BFAP). 3.3.3. Der Wachstumsfaktor wird von der Regierung im Anhang zur VO zum EG-BFAP festgelegt. Er richtet sich nach den Normwerten in Kantonen mit vergleichbaren Versorgungsstrukturen und nach dem Bedarf an Ausbildungsplätzen gemäss Bedarfsplanung (Art. 8 VO zum EG- BFAP). Der Wachstumsfaktor für Spitex-Betriebe beträgt im Jahr 2025 1.2. Er steigt bis ins Jahr 2029 jährlich um den Faktor 0.2 bis auf 2.0 (Anhang zur VO zum EG-BFAP, Ziffer 3). 3.4. Die Ausbildungsverpflichtung ist erfüllt, wenn die Summe der – nach Art. 11 Abs. 1 VO zum EG-BFAP gewichteten – geleisteten Ausbildungswochen eines Betriebs wenigstens 90 Prozent der Mindestanzahl Ausbildungswochen des Betriebs beträgt (Art. 11 Abs. 2 VO zum EG-BFAP). Den Betrieben steht frei, in welchen nicht-universitären Berufsgruppen die Ausbildungsleistung erbracht wird (KNUG, S. 7 und S. 17).
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8/18 4. Die Beschwerdeführerin rügt, die Berechnungsgrundlagen der ihr gegenüber angeordneten Ausbildungsverpflichtungen (insbesondere der veranschlagte Wachstumsfaktor) seien nicht offengelegt worden (act. 1, Rz 12) und auf die Anwendung des Wachstumsfaktors hätte in ihrem Fall verzichtet werden müssen (act. 1, Rz 13). 4.1. Zunächst ist auf die formelle Rüge der Beschwerdeführerin einzugehen, die Vorinstanz habe ihre Begründungspflicht verletzt. 4.1.1. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 15 VRP ergibt sich, dass Verfügungen zu begründen sind. Danach muss die Begründung so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf welche sich ihr Entscheid stützt (VerwGE B 2022/117 vom 2. März 2023 E. 4.1.2 mit Hinweis auf BGE 148 III 30 E. 3.1). 4.1.2. Die Beschwerdeführerin wurde bereits im Informationsschreiben «Ausbildungsverpflichtung und Vorgabewert 2025» vom 19. Juni 2024 eingehend über die Ausbildungsverpflichtung, die Berechnungsgrundlagen und den (sie betreffenden) Vorgabewert für das Jahr 2025 von 61 Ausbildungswochen informiert. U.a. wurden die Berechnungsformel und die dieser zugrundeliegenden Faktoren erörtert. Hinsichtlich des Norm- und des Wachstumswerts wurde das Folgende ausgeführt: Der Normwert sei mit dem Faktor 3.2 kalkuliert und entspreche der Anzahl Ausbildungswochen, die in den Jahren 2019 bis 2022 durchschnittlich in sämtlichen Spitex-Organisationen des Kantons jährlich pro 1'000 KLV-Stunden geleistet worden seien. Da dieser Wert im Vergleich mit anderen Kantonen tief ausfalle, werde im Bereich der häuslichen Pflege ein Wachstumsfaktor eingesetzt. Dieser entspreche im Jahr 2025 dem Faktor 1.2 und steigere sich bis 2029 jährlich um 0.2 Einheiten auf den Faktor 2.0. Des Weiteren wurde für weiterführende Informationen auf das öffentlich zugängliche KNUG verwiesen (act. 10.6). Ausserdem versandte die Vorinstanz die angefochtene Verfügung zusammen mit einem Schreiben «Ausbildungsoffensive: Ausbildungsverpflichtung 2023; Finanzielle Unterstützung Ausbildungsbetriebe 2024» vom 27. Januar 2027, worin auf das Informationsschreiben vom 19. Juni 2024 Bezug genommen wird (act. 10.2). In der Verfügung vom 27. Januar 2027 wurden nochmals die Berechnungsformel und sämtliche massgebenden rechtlichen Grundlagen der konkret verfügten Ausbildungsverpflichtung erwähnt (act. 2).
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9/18 4.1.3. Auch wenn die Verfügung vom 27. Januar 2025 knapp begründet ist, enthält sie doch die wesentlichen Begründungselemente der angeordneten Ausbildungsverpflichtung und der konkreten Berechnung der Vorgabewerte (act. 2). Deshalb und in Anbetracht des ausführlich begründeten Informationsschreibens vom 19. Juni 2024 ist ohne Weiteres davon auszugehen, dass sich die Beschwerdeführerin Rechenschaft über die Tragweite der verfügten Ausbildungswochen geben konnte. Sie war denn auch im Rahmen der Beschwerde in der Lage, sich mit der angefochtenen Verfügung ausführlich inhaltlich auseinanderzusetzen (act. 1, Rz 13 ff.). Eine Verletzung der Begründungspflicht liegt damit nicht vor. 4.2. Soweit die Beschwerdeführerin die Zulässigkeit der Anwendung des Wachstumsfaktors rügt (act. 1, Rz 13), kann ihr ebenfalls nicht gefolgt werden: 4.2.1. Mit dem Wachstumsfaktor (siehe E. 3.3.3 hiervor; Art. 5, Art. 8 und Art. 9 VO sowie Anhang zur VO zum EG-BFAP) soll mittelfristig eine Steigerung der innerkantonalen Ausbildungsleistung erzielt werden. Der Faktor kommt nur dann zum Einsatz, wenn in den Betrieben die Möglichkeit für eine Erhöhung der Ausbildungstätigkeit vorhanden ist, wodurch deren Überbeanspruchung zugunsten der Qualität verhindert wird. Ob eine Möglichkeit für eine Erhöhung der Ausbildungstätigkeit besteht, wird anhand folgender Kriterien festgelegt: Betriebsgrösse, Leistungsangebot, Personalstruktur und aktuelle Ausbildungstätigkeit in Relation zur Ausbildungstätigkeit in den Vergleichskantonen. Der Wachstumsfaktor kann je nach Voraussetzungen in einem gesamten Versorgungsbereich oder je Betrieb angewendet werden (KNUG, S. 8). Dass der Wachstumsfaktor bei den Spitex-Organisationen zum Einsatz kommt, ist darauf zurückzuführen, dass sich in der häuslichen Pflege des Kantons St. Gallen im interkantonalen Vergleich ein deutliches Steigerungspotenzial hinsichtlich der Ausbildungstätigkeit zeigt, ohne dass – gemäss Einschätzung des Kantons St. Gallen – die Ausbildungsqualität darunter leiden müsste. Der aktuelle Normwert von 3.2 weist im interkantonalen Vergleich tatsächlich eine deutliche Differenz hinsichtlich der Ausbildungstätigkeit in der häuslichen Pflege aus. So setzen sowohl der Kanton Bern als auch der Kanton Aargau seit Einführung des Konzepts (d.h. seit ca. 10 Jahren) einen Normwert von 5.9 ein. Aus diesem Grund wird im Bereich der Spitex-Organisationen im Kanton St. Gallen (zusätzlich) ein Wachstumsfaktor angewendet, womit das Ziel verfolgt wird, in höchstens fünf Jahren mindestens die Ausbildungsleistung der Vergleichskantone zu erreichen. Im Übrigen werden Spitex-Organisationen künftig von der Anwendung des Wachstumsfaktors ausgenommen, wenn sie ihre Ausbildungsvorgaben bereits vor dem festgelegten Zeitpunkt übertroffen haben (KNUG, S. 19 ff.).
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10/18 4.2.2. Entgegen dem Standpunkt der Beschwerdeführerin liegen damit überzeugende sachliche Gründe vor, welche die Anwendung des von der Regierung festgelegten Wachstumsfaktors zumindest als vertretbar erscheinen lassen. Die Beschwerdeführerin legt auch nicht konkret dar (act. 1, Rz 13), weshalb gerade im Fall ihres Spitex-Betriebs die Anwendung eines Wachstumsfaktors als unzumutbar bzw. unzulässig sein soll (eingehend zur Verhältnismässigkeit der angefochtenen Ausbildungsverpflichtung siehe E. 5.3 hiernach). Vielmehr erscheint die Anwendung des Wachstumsfaktors, dessen Ausgangswert von 1.2 (Jahr 2025) sich bis zum Jahr 2029 jährlich um den Faktor 0.2 bis auf 2.0 erhöht, mit der betrieblichen Entwicklung der Beschwerdeführerin im Einklang zu stehen: So verdreifachte die Beschwerdeführerin gemäss eigenen Angaben die Anzahl geleisteter Pflegestunden im Zeitraum des Jahres 2020 (8'154 Pflegestunden) bis 2025 (29'332 Pflegestunden; act. 1, Rz 8), womit der Wachstumsfaktor jedenfalls allein schon mit Blick auf die kontinuierlich steigernde Entwicklung der Betriebsgrösse und des Leistungsangebots der Beschwerdeführerin als gerechtfertigt erscheint. 5. Die Beschwerdeführerin wendet gegen die ihr konkret auferlegten Ausbildungsverpflichtungen ausserdem ein, diese sei nicht mit der bundesrechtlich gewährleisteten Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 Abs. 1 und Abs. 2 BV) zu vereinbaren (act. 1, Rz 29 ff., und act. 14, Rz 13). 5.1. Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet (Art. 27 Abs. 1 BV); sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV).
Bund und Kantone dürfen nach Art. 94 BV grundsätzlich nur solche Vorschriften erlassen, die mit dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit im Einklang stehen. Als grundsatzkonform gelten Massnahmen, die dem Polizeigüterschutz dienen, sowie sozialpolitische Vorschriften und andere Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit, die nicht wirtschaftspolitisch motiviert sind (BGer 2C_113/2024 vom 3. Dezember 2024 E. 4.2 [zur BGE-Publ. vorgesehen], mit Hinweis auf u.a. BGE 147 V 432 E. 5.1.3). Sofern die Grundsatzkonformität eines Eingriffes in die Wirtschaftsfreiheit zu bejahen ist, bleibt zu prüfen, ob er vor der allgemeinen Schrankenordnung von Art. 36 BV standhält. Nach dieser bedürfen Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV). Zudem müssen sie sich durch ein öffentliches Interesse rechtfertigen lassen (Art. 36 Abs. 2 BV) und verhältnismässig, d.h. für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich sowie in Anbetracht der Eingriffsschwere für die Betroffenen zumutbar sein (Art. 36 Abs. 3
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11/18 BV). Der Kerngehalt ist unantastbar (Art. 36 Abs. 4 BV; BGer 2C_113/2024 vom 3. Dezember 2024 E. 4.2 [zur BGE-Publ. vorgesehen], mit Hinweisen). 5.2. Die Beschwerdeführerin wendet gegen die ihr auferlegte Ausbildungsverpflichtung ein, deren Erbringung in ihrem Betrieb sei ihr objektiv gar nicht möglich bzw. sie sei nicht verhältnismässig (act. 1, Rz 11, Rz 16 ff., Rz 25 ff. und Rz 29 ff.); mit anderen Worten rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 36 Abs. 3 BV. Dass sie gemäss den kantonalen Vorschriften an sich zur Erbringung von Ausbildungswochen verpflichtet ist, mithin eine ausreichende gesetzliche Grundlage im Sinn von Art. 36 Abs. 1 BV besteht, und Ausbildungsverpflichtungen im öffentlichen (sozial- und gesundheitspolitischen) Interesse im Sinn von Art. 36 Abs. 2 BV liegen, stellt die Beschwerdeführerin demgegenüber zu Recht nicht in Abrede (act. 1, Rz 15 und Rz 31; siehe hierzu VerwGE B 2025/34 vom 21. August 2025 E. 4.1 ff.). Einzugehen ist damit nachfolgend auf die Verhältnismässigkeit der konkret angeordneten Ausbildungsverpflichtungen von 61 Wochen für das Jahr 2025, von 105 Wochen für das Jahr 2026 und von 120 Wochen für das Jahr 2027 (act. 2). 5.3. Das Gebot der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 36 Abs. 3 BV verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist (vernünftige Zweck-Mittel-Relation). Erforderlich ist eine Massnahme, wenn der angestrebte Erfolg nicht durch gleich geeignete, aber mildere Massnahmen erreicht werden kann (BGE 149 I 291 E. 5.8). 5.3.1. Was den Aspekt der Eignung anbelangt, so liegt auf der Hand, dass die Einführung einer Ausbildungsverpflichtung (samt «Sanktionierungsmöglichkeit» durch die vorgesehene Ersatzabgabe) taugt, zusätzliche bzw. genügende Ausbildungsplätze für Pflegefachpersonen zu generieren (siehe auch BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.1); dies wird von der Beschwerdeführerin denn im Generellen auch nicht in Abrede gestellt. Allein schon mit Blick auf die der Beschwerdeführerin offenstehende Möglichkeit eines Anschlusses an einen Ausbildungsverbund (siehe vorstehende E. 3.2) kann im Übrigen keine Rede davon sein, dass der Beschwerdeführerin die Erfüllung der ihr konkret auferlegten Ausbildungsverpflichtungen objektiv unmöglich und diese damit zur Erreichung des angestrebten Zwecks von vornherein nicht geeignet wäre (vgl. zum Stellenwert von Ausbildungsverbunden bzw. -kooperationen hinsichtlich Ausbildungspflichterfüllung für Spitex-Betriebe BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.3 und OBSAN Bericht 03/2021, S. 88, Ziffer 11.2.1 am Schluss). Wie sich aus der nachfolgenden
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12/18 Zumutbarkeitsprüfung ergibt (siehe E. 5.3.3 hiernach), fussen die gegen eine Ausbildung im eigenen Betrieb gerichteten Vorbringen der Beschwerdeführerin ausserdem ohnehin nicht auf einer tragfähigen Grundlage. 5.3.2. Die Beschwerdeführerin stellt die Erforderlichkeit der Ausbildungsverpflichtung in Frage, da mildere alternative Massnahmen, wie etwa die Schaffung von Anreizen, denkbar seien (act. 1, Rz 34). Diese Argumentation überzeugt nicht: Abgesehen davon, dass die Beschwerdeführerin nicht näher substanziiert, wie (freiwillige) Anreizmöglichkeiten auszugestalten wären, damit sie ihr Ziel erfüllten, erscheint unwahrscheinlich, dass sie für sich allein den grossen Bedarf an Ausbildungsplätzen für die Sicherstellung der medizinischen Pflegeversorgung zu gewährleisten vermöchten. Der Bundesrat ging in der Botschaft über die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege vom 25. Mai 2022 davon aus, dass Kantone bzw. Gemeinden, die zu jenem Zeitpunkt noch keine Ausbildungsverpflichtungen für alle Spitäler, Pflegeheime und Spitex-Organisationen statuiert hatten, solche Verpflichtungen spätestens mit Erlass des FAPG einführen müssten (BBl 2022 1498 Ziffer 4.3.1 und 6.2.1; siehe BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.2). Auch die Fachorganisationen gehen davon aus, dass Ausbildungsverpflichtungen für die Sicherstellung einer hinreichenden Anzahl an Ausbildungsplätzen von wesentlicher Bedeutung sind (vgl. OBSAN Bericht 03/2021, Gesundheitspersonal in der Schweiz – Nationaler Versorgungsbericht 2021, S. 88, Ziffer 11.2.1, nachfolgend: OBSAN-Bericht 03/2021, Download unter: <https://www.obsan.admin.ch/sites/default/files/2021-10/Obsan_03_2021_BE- RICHT_0.pdf>, Stand: 11. August 2025). 5.3.3. Schwergewichtig zielen die Einwände der Beschwerdeführerin auf die Frage der Zumutbarkeit der Ausbildungsverpflichtung. Die Beschwerdeführerin bringt insbesondere vor, die psychiatrische Krankenpflege bedürfe einer besonderen therapeutischen Beziehung; die Anwesenheit einer auszubildenden Person könne sich bei komplexen Krankheitsbildern kontraproduktiv auswirken. Ausserdem werde die psychiatrische Pflege – anders als die somatische – nicht täglich, sondern maximal ein bis zweimal wöchentlich für ein bis zwei Stunden bei den Patienten erbracht (act. 1, Rz 17, act. 14, Rz 7 und Rz 9 betreffend besonderes Vertrauensverhältnis und act. 14, Rz 10). Die Mitarbeitenden der psychiatrischen Pflege würden des Weiteren mit psychisch schwer belastenden Lebensgeschichten und Alltagsproblemen konfrontiert, wobei die Psychosozialhygiene von Auszubildenden aufgrund der gegebenen Umstände der ambulanten Pflege nicht bzw. nur ungenügend aufgefangen werden könnten (act. 1, Rz 18; vgl. auch act. 14, Rz 5 f.). Die geforderte Ausbildungsleistung sei auch aufgrund der territorialen Verhältnisse nicht umsetzbar. Sie (die Beschwerdeführerin) sei in einem sehr grossen Einzugsgebiet tätig (act. 1, Rz 19) und es fehle
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13/18 ihr insgesamt an einem Ausbildungspotenzial, wie es von der Vorinstanz angenommen worden sei (act. 1, Rz 20). Durch die angefochtenen Ausbildungsverpflichtungen würden die Flexibilität und die finanziellen Ressourcen stark beansprucht bzw. es könnten finanzielle Schwierigkeiten für ihren Betrieb entstehen (hierzu sowie auch zum Ganzen act. 1, Rz 33; siehe auch act. 14, Rz 11, betreffend unterschiedliche Restfinanzierung).
Diese Einwände der Beschwerdeführerin überzeugen nicht: 5.3.3.1. Ins Gewicht fällt – wie von der Vorinstanz vernehmlassungsweise zu Recht ins Feld geführt (act. 9, Ziffer 2 und Ziffer 2.4) – zunächst, dass der Beschwerdeführerin zur Erfüllung ihrer Ausbildungsverpflichtung die Möglichkeit eines Anschlusses an einen Ausbildungsverbund offensteht (E. 3.2 hiervor; vgl. zum Stellenwert von Ausbildungsverbunden bzw. -kooperationen hinsichtlich Ausbildungspflichterfüllung für Spitex-Betriebe BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.3 und OBSAN Bericht 03/2021, S. 88, Ziffer 11.2.1 am Schluss). Mit dieser – unter Umständen finanziell geförderten (Art. 8 f. EG-BFAP) – organisatorischen Zusammenschlussmöglichkeit hat der kantonale Gesetzgeber allfälligen betrieblichen Umsetzungsschwierigkeiten bei der Erfüllung der Ausbildungsverpflichtung Rechnung getragen. Die Beschwerdeführerin vermag mit ihren Rügen allein schon deshalb nicht durchzudringen, weil sie in ihren Rechtsschriften nicht aufzeigt, dass es ihr nicht zugemutet werden könnte, sich einem solchen Ausbildungsverbund anzuschliessen (zu den im Kanton St. Gallen bereits bestehenden zahlreichen Ausbildungsverbunden siehe die Darstellung des Vereins OdA Gesundheit Soziales SG AR AI FL im Dokument «Ausbildungsstellen HF-Pflege»; verfügbar unter <https://www.odags.ch/app/uploads/Ausbildungsstellen_HF-Pflege_Stand_Mai_2025.pdf>; abgerufen am 11. August 2025). Folglich erweist sich die Behauptung der Beschwerdeführerin als unzutreffend, dass ihr lediglich die Wahl offenstehe zwischen der Bereitstellung von Ausbildungsplätzen (verbunden mit einer Umstrukturierung des Betriebs und Bereitstellung personeller Ressourcen) und der Leistung einer Ersatzabgabe (act. 1, Rz 31). 5.3.3.2. Wie sodann bereits die Vorinstanz u.a. mit Verweis auf die ebenfalls regelmässig die Intimsphäre bzw. den Kernbereich der Privatsphäre betreffende Pflege der an somatischen Krankheitsbildern leidenden Personen schlüssig dargelegt hat (act. 9, Ziffer 2.2 f.), ist – jedenfalls bei gefestigtem Vertrauensverhältnis zwischen (ausbildender) Pflegefachperson und Patienten, deren Pflegebedürftigkeit auf psychischen Gründen beruht – nicht ersichtlich, dass die zusätzliche Anwesenheit bzw. der Einbezug von – insbesondere im streitbetroffenen Bildungsgang bereits fortgeschrittenen – Auszubildenden bei der ambulanten psychiatrischen Pflege- und Betreuung nicht zumutbar bzw. nicht möglich wäre. Zudem gehen
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14/18 somatische Krankheitsbilder nicht selten mit – bei der Pflege und Betreuung zu berücksichtigenden – psychischen und psychosozialen Belastungen einher, was ebenfalls gegen die Ansicht der Beschwerdeführerin spricht, dass sich die psychiatrische Pflege hinsichtlich der vorausgesetzten Tiefe des Vertrauensverhältnisses von der somatischen Pflege grundlegend unterscheide oder sie Auszubildenden wegen psychosozialhygienischer Gründe nicht zugemutet werden könnte. Sodann ist dem Rahmenlehrplan für den Bildungsgang «Pflege» (Download des am 24. September 2021 genehmigten Rahmenlehrplans unter: <https://www.odasante.ch/fileadmin/odasante.ch/docs/Hoehere_Berufsbildung_und_Hoc hschulen/PflegeHF/RLP_Pflege_HF_2021_d.pdf>; abgerufen am 11. August 2025) zu entnehmen, dass die Ausbildung die Pflege und Betreuung von physisch und/oder psychisch kranken und behinderten Menschen gleichermassen umfasst (Rahmenlehrplan, S. 7). Bei der Pflegeanamnese ist jeweils der körperlichen, kognitiven, psychischen und sozialen Situation Rechnung zu tragen (Rahmenlehrplan, S. 9). Die Ausbildung beinhaltet das Erlernen einer Beziehungsgestaltung, die der Situation angepasst ist, den Bedürfnissen der Patienten und deren Angehörigen gerecht wird, das allgemeine Wohlbefinden fördert und Ängste sowie andere psychische Stress-Phänomene situationsgerecht auffängt (Rahmenlehrplan, S. 10 f.). Zwar bestehen Vertiefungsrichtungen, etwa die Pflege und Betreuung psychisch oder somatisch erkrankter Menschen; allerdings müssen während der praktischen Ausbildung berufliche Erfahrungen im gesamten Spektrum des Kontinuums der Pflege erworben werden (Rahmenlehrplan, S. 16). Dies spricht ebenfalls für die Gleichwertigkeit der Vertiefungsrichtungen hinsichtlich Empathie, Vertrauen und Verschwiegenheit. Im Übrigen ist das von Pflegefachpersonen (und deren Hilfspersonen, worunter auch Praktikanten fallen; siehe hierzu N. OBERHOLZER, in: Niggli/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar zum Strafrecht II, 4. Auflage, 2019, N 10 zu Art. 321 StGB) zu wahrende Berufsgeheimnis ungeachtet der Krankheitsform gleichermassen geschützt (siehe Art. 321 Ziffer 1 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs, SR 311.0, StGB), womit hinsichtlich der Beachtung der Verschwiegenheit ebenfalls keine Bedenken bestehen. Ferner erscheinen die von der Beschwerdeführerin in ihren Rechtsschriften beispielhaft beschriebenen psychiatrischen Pflegeleistungen (Erarbeitung und Einübung einer angepassten Tagesstruktur, zielgerichtetes Training zur Gestaltung und Förderung sozialer Kontakte sowie Unterstützung beim Einsatz von Orientierungshilfen und Sicherheitsmassnahmen; act. 14, Rz 5) hauptsächlich als alltags- bzw. lebenspraktische Unterstützungen; sie betreffen gerade nicht die hinsichtlich der Intimsphäre besonders sensiblen diagnostischen oder unmittelbar auf die Heilung des psychischen Leidens an sich abzielenden psychotherapeutischen Massnahmen (siehe auch zur Unterstützung und Hilfe in der Alltagsbewältigung als wesentlicher Inhalt der psychiatrischen und psychogeriatrischen Pflege und Betreuung […]). Im Übrigen ist der statutarische Zweck der Beschwerdeführerin nicht bloss auf die psychiatrische Pflege beschränkt, sondern umfasst auch die Pflege und Betreuung von Menschen die an somatischen und sonstigen Beeinträchtigungen leiden. Damit erscheint der Einwand der
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15/18 Beschwerdeführerin, dass pflegerische Grundfertigkeiten (wie etwa Injektionen, Blutentnahmen, Blutdruck- oder Blutzuckermessung) bei ihr nicht erlernt werden könnten (siehe etwa act. 14, Rz 9), jedenfalls in dieser Absolutheit als nicht nachvollziehbar. Darüber hinaus gehört zum statutarischen Zweck der Beschwerdeführerin auch «die Beratung, Instruktion und Schulung im Zusammenhang mit Erkrankungen», woraus geschlossen werden kann, dass im Betrieb der Beschwerdeführerin – wenigstens teilweise – das Wissen und die Erfahrung vorliegt, um den umstrittenen pflegerischen Ausbildungszwecken gerecht zu werden. 5.3.3.3. Die Beschwerdeführerin führt gegen die angefochtenen Ausbildungsverpflichtungen weiter ins Feld, deren finanziellen Folgen seien ihr nicht zumutbar. Denn die Leistungen aus der Restkostenfinanzierung würden von den Gemeinden festgelegt. Dabei würden diese in der Regel zwischen Spitex-Organisationen unterscheiden, die einen Leistungsauftrag hätten, und solchen, die keinen Leistungsauftrag hätten. Bei Fehlen eines Leistungsauftrags seien die Vergütungen in der Regel tiefer. Der daraus resultierende geringere finanzielle Spielraum wirke sich auf die Möglichkeit aus, Ausbildungsplätze anzubieten, und führe dazu, dass private Spitex-Betriebe überproportional finanziell belastet würden (act. 14, Rz 11).
Zwar kann es vorkommen, dass Ausbildungskosten spitalexterner Leistungserbringer nicht immer vollumfänglich über die geltenden Tarif- und Finanzierungssysteme (Beiträge der Krankenversicherer und Leistungen aus der Restkostenfinanzierung) vergütet werden können (siehe die «Aktualisierte Empfehlung der Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren zur Abgeltung der praktischen Ausbildungskosten in nicht universitären Gesundheitsberufen» vom 20. April 2023, S. 3; <https://www.gdk-cds.ch/fileadmin/docs/public/gdk/themen/gesundheitsberufe/nichtun._gesundheitsberufe/EM_Abgeltung-_Ausbkosten_nicht-univ_Gesberufe_20230420_def_d.pdf>, Stand: 12. August 2025). Dieser Situation hat der kantonale Gesetzgeber im Rahmen der Ausbildungsverpflichtung indessen Rechnung getragen: So sieht Art. 6 Abs. 1 EG-BFAP vor, dass der Kanton einem Betrieb, der im Kanton Ausbildungsplätze anbietet, Beiträge an die ungedeckten Kosten der Bereitstellung von Ausbildungsplätzen Pflege gewährt (zur Beitragshöhe siehe Art. 7 EG-BFAP). Vor diesem Hintergrund kann von einer finanziellen Unzumutbarkeit der angeordneten Ausbildungsverpflichtung keine Rede sein, zumal die Beschwerdeführerin nicht darlegt und auch nicht ohne weiteres ersichtlich ist, dass ihr die genannten Beiträge bei Schaffung der von ihr geforderten Ausbildungsplätze und der daraus allenfalls hervorgehenden ungedeckten Kosten verwehrt blieben.
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16/18 Dass Gemeinden Spitex-Organisationen mit Leistungsauftrag bzw. Leistungsvereinbarung teilweise höhere Stundenansätze gewähren (vgl. die Ausführungen der Beschwerdeführerin in act. 14, Rz 11), führt im Übrigen grundsätzlich nicht dazu, dass diese Spitex-Organisationen mehr Geld für die Deckung von Ausbildungskosten zur Verfügung haben als Spitex-Organisationen ohne Leistungsvereinbarung mit Gemeinden und gegebenenfalls tieferen Stundenansätzen. Denn für Spitex-Organisationen ohne Leistungsvereinbarung gilt keine Versorgungspflicht, so dass diese Leistungserbringenden einen Auftrag von wirtschaftlichen Kriterien abhängig machen können (etwa kurze Anfahrtswege). Demgegenüber verfügen Spitex-Organisationen mit Leistungsvereinbarung nicht über diesen betriebswirtschaftlichen Vorteil. Sie müssen für die jeweilige Gemeinde den service public sicherstellen und sind daher verpflichtet, – ungeachtet der dadurch entstehenden betriebswirtschaftlichen Nachteile – alle Patientinnen und Patienten im Vertragsgebiet zu betreuen. Dadurch kann diesen Leistungserbringern ein Defizit entstehen, das die Gemeinde mit höheren Stundenansätzen oder einer Defizitgarantie ausgleichen kann. Nur mit einer kostendeckenden Entschädigung können Leistungserbringer mit Leistungsvereinbarung ihren Auftrag in der vorgeschriebenen Qualität erbringen (siehe Bericht der Regierung vom 14. März 2017 betreffend Umsetzung und Auswirkungen der Pflegefinanzierung im Kanton St. Gallen [Wirkungsbericht], S. 42 f.; Download unter: <https://www.ratsinfo.sg.ch/media/documents/published/f6eee512-e3cf-46aa-b7d1-ac6118385e98_QZu6toJ.pdf>, Stand: 18. August 2025). 5.3.3.4. Insgesamt erscheinen die Ausbildungsverpflichtungen, die das kantonale Recht für Betriebe wie denjenigen der Beschwerdeführerin vorsieht, zumutbar. Auch wenn Ausbildungsverpflichtungen für Spitex-Organisationen, die (noch) nicht über eine darauf ausgerichtete Organisationsstruktur verfügen (und sich nicht einem Ausbildungsverbund anschliessen können oder wollen), eine Belastung bedeuten können, wird damit ein wichtiger Beitrag zur Sicherstellung einer genügenden Anzahl Fachkräfte im Pflegebereich geleistet; die (politische) Würdigung, dass die damit verbundenen Lasten breit zu verteilen seien, ist ohne Weiteres vertretbar. Das grosse öffentliche Interesse an der Behebung des Mangels an Pflegepersonal in der psychiatrischen Spitex-Pflege durch eine Ausbildungsverpflichtung überwiegt das private Interesse der Beschwerdeführerin an der Ausübung ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit im Rahmen einer bestimmten Organisationsstruktur. Dass eine solche unter Umständen nicht mehr frei gewählt werden kann, stellt keine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit dar und steht im Übrigen auch nicht mit der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) in Konflikt (vgl. BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.3). Für die Zumutbarkeit der hier zu beurteilenden Massnahmen spricht im Übrigen auch die Tatsache, dass die Beschwerdeführerin bereits mit Informationsschreiben vom 19. Juni 2024 über die anstehende Ausbildungsverpflichtung aufgeklärt worden ist (act. 10.6), mithin bevor die
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17/18 Ausbildungsverpflichtung bzw. die entsprechenden Bestimmungen der VO zum EG-BFAP in Vollzug gesetzt worden sind (1. Dezember 2024 bzw. teilweise rückwirkend ab 1. Juli 2024). Hinzu kommt, dass Art. 39 Abs. 3 VO zum EG-BFAP übergangsrechtlich vorsieht, dass für Spitex-Betriebe die Ersatzabgabe erstmals für das Jahr 2026 erhoben wird, mithin erst ab dem Jahr 2026 das Nichterfüllen der Ausbildungsverpflichtung finanzielle Konsequenzen zeitigt. Mit der Vorinstanz (act. 7, Ziffer 5) ist deshalb von einem zumutbaren Anpassungszeitraum auszugehen. 5.4. Zusammengefasst erfüllt die vorliegend umstrittene Ausbildungsverpflichtung für die Jahre 2025 bis 2027 sämtliche Voraussetzungen für eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit. Es ist nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht dargelegt, dass die konkret angeordneten Ausbildungsverpflichtungen von 61 Wochen (Jahr 2025), 105 Wochen (Jahr 2026) und 120 Wochen (Jahr 2027) aus anderen Gründen fehlerhaft wären. 6. 6.1. Gemäss vorstehenden Erwägungen erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen. 6.2. Amtliche Kosten von CHF 1'500 erscheinen in der vorliegend zu beurteilenden Angelegenheit angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Dem Ausgang des Verfahrens (vgl. E. 6.1 hiervor) entsprechend sind sie vollumfänglich der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP) und mit dem von ihr in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu begleichen. 6.3. Ausgangsgemäss hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP).
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18/18 Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1'500 werden der Beschwerdeführerin auferlegt und sind mit dem von ihr in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss beglichen. 3. Es werden keine ausseramtlichen Kosten entschädigt.
Publikationsplattform St.Galler Gerichte Entscheid Verwaltungsgericht, 21.08.2025 Ausbildungsverpflichtung im Spitex-Bereich, Vorgabewert. Art. 27 BV, Art. 36 BV und Art. 117b BV, Art. 2 f. FAPG und Art. 2 f. EG-BFAP. Der konkret angeordnete Vorgabewert für die Ausbildungsverpflichtung der Beschwerdeführerin stellt eine zulässige, insbesondere verhältnismässige, Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit dar. (Verwaltungsgericht, B 2025/35)