Réf. : TA.2009.12-DIV
A. B. ainsi que vingt autres personnes énumérées ci-devant (B. et consorts), bénéficiaires de prestations de l'AI, vivant à leurs domiciles privés, sont des utilisateurs réguliers, durant la journée, des ateliers ou foyers d'accueil gérés par la Fondation A. et la Fondation X..
Ils ont été informés en mars 2007 par le Département de la santé et des affaires sociales d'une nouvelle directive émise par lui (circulaire SES No 4 B, entrée en vigueur le 01.01.2007) concernant une adaptation de la part du prix de pension journalier laissée à charge des pensionnaires rentiers, subsidiairement de l'aide sociale ou d'autres répondants. Pour les usagers dits externes des établissements concernés, cette circulaire prévoit une "facturation de l'allocation pour impotent (API)" de 25 % de l'API par demi-journée de présence et de 50 % par journée de présence. Malgré les objections que cette directive a suscitées auprès des intéressés, le département a refusé de revenir sur cette réglementation et, à la demande de ceux-ci, le service des établissements spécialisés a rendu des décisions datées du 14 novembre 2007, par lesquelles il a formellement fixé, pour chacun d'entre eux, le montant dû par jour de présence dans l'un ou l'autre des établissements, en fonction du montant de l'allocation pour impotent qu'ils touchent.
Les prénommés ont déféré ces décisions au Département de la santé et des affaires sociales qui, statuant dans un certain nombre des causes à lui soumises, a rejeté les recours, par décisions du 27 novembre 2008.
B. B. et consorts interjettent recours devant le Tribunal administratif contre ces décisions, concluant à l'annulation de celles-ci, ainsi que des décisions du 14 novembre 2007, et demandant de "dire et juger que le paragraphe de la circulaire SES No 4 B concernant les usagers externes est contraire à la loi". Leurs motifs seront repris autant que besoin dans les considérants qui suivent.
C. Dans ses observations, le département conclut à l'irrecevabilité des recours de C., D., F., J. et P., dès lors que ceux-ci "n'ont pas fait l'objet d'une décision de la part du département", et, quant au fond, au rejet des recours des autres intéressés.
CONSIDER A N T
en droit
1. a) Interjetés dans les formes et délai légaux, les recours dirigés contre les décisions du Département de la santé et des affaires sociales du 27 novembre 2008 sont recevables. Tel n'est pas le cas des recours interjetés par C., D., F., J. et P., dans la mesure où le département, autorité de recours de première instance contre les décisions du service des établissements spécialisés du 14 novembre 2007, n'a pas statué en ce qui les concerne, de sorte qu'une décision attaquable devant la Cour de céans fait défaut dans leur cas.
b) Les recourants agissent ensemble et s'en prennent à une décision dont le contenu est identique pour tous (si ce n'est en ce qui concerne le calcul concret de la contribution litigieuse au regard du montant de l'allocation pour importent qu'ils touchent, variable d'un recourant à l'autre, mais qui n'est pas contesté en soi), de sorte que leurs causes peuvent être jointes et faire l'objet d'un seul jugement.
2. a) Selon l'article 1 de la loi sur les mesures en faveur des invalides, du 11 décembre 1972, et l'article 1 du règlement d'exécution de cette loi, du 29 mars 1989 (RSN 820.22 et 820.221), l'Etat subventionne la construction, l'agrandissement, la rénovation et l'exploitation d'établissements, ateliers et homes reconnus au sens de la LAI et du RAI, afin d'encourager l'éducation, l'instruction, l'occupation, la formation et la réadaptation des invalides. Selon l'article 4 dudit règlement d'exécution, cette aide financière est fixée conformément à la loi et au règlement d'exécution s'il s'agit de frais de construction, d'agrandissement ou de rénovation, et, s'il s'agit de frais d'exploitation, conformément à la loi, au règlement d'exécution et aux directives du Département de la santé et des affaires sociales.
Entre autres dispositions concernant notamment le personnel des institutions concernées et la gestion de ces établissements, le règlement d'exécution précise, sous le titre V, "Participation aux frais d'exploitation", la manière de déterminer les frais d'exploitation qui sont pris en charge par l'Etat, et ceci de manière distincte pour chacune des catégories d'établissements concernés, savoir les établissements spécialisés pour enfants et adolescents (art.17), les centres de réadaptation (art.18), les homes pour invalides (art.19 et 20), et les ateliers d'occupation (art.21). Dans la première catégorie citée ci-dessus, les frais d'exploitation pris en charge par l'Etat représentent la différence entre, d'un côté, la part du prix de pension facturée aux parents, subsidiairement à l'assistance publique ou à d'autres répondants, fixée en fonction des prescriptions de l'Office fédéral des assurances sociales et, pour les rentiers AI dès 18 ans, en fonction de leurs ressources par décision du service des établissements spécialisés, sur la base des dispositions édictées par le département et, d'autre part, l'excédent de dépenses calculé conformément aux articles 23 à 27 du règlement d'exécution, après déduction des subventions de l'assurance-invalidité à l'exploitation (art.17). En ce qui concerne les homes pour invalides, il est prévu de manière très semblable que les frais d'exploitation pris en charge par l'Etat représentent la différence entre, d'un côté, la part du prix de pension facturée au pensionnaire ou à ses parents, subsidiairement à l'assistance publique ou à d'autres répondants, fixée en fonction des ressources du pensionnaire (rente AI, allocation d'impotence, prestations complémentaires, revenus de titres, etc.) par le service des établissements spécialisés, sur la base des directives du département, et de l'autre côté, l'excédent de dépenses calculé conformément aux articles 23 à 27 du règlement d'exécution, après déduction des subventions de l'assurance-invalidité à l'exploitation (art.19). En revanche, pour les centres de réadaptation ainsi que pour les ateliers d'occupation, les articles 18 et 21 disposent que les frais d'exploitation pris en charge par l'Etat représentent l'excédent de dépenses calculé conformément aux articles 23 à 27 du règlement d'exécution, après déduction des subventions de l'assurance-invalidité à l'exploitation.
Quant aux articles 22 à 27 du règlement, ils indiquent quelles sont les charges et les recettes des établissements prises (respectivement non prises) en considération dans ledit calcul. L'article 25 al.2 litt.a du règlement précise que sont notamment prises en considération les contributions aux frais de pension versées par les pensionnaires ou leurs parents, subsidiairement par l'assistance publique ou par d'autres répondants.
b) Le litige concerne en l'espèce l'application de la circulaire SES No 4 B du 24 novembre 2006, édictée par le chef du Département de la santé et des affaires sociales, dans la mesure où elle concerne les "usagers externes" pour lesquels elle prévoit une "facturation de l'allocation pour impotent (API)" à raison de 25 % par demi-journée de présence, respectivement 50 % par journée de présence. Ladite circulaire indique par ailleurs en détail comment se calcule la part du prix de pension dans le cas des pensionnaires dits internes, savoir en tenant compte des éléments de revenu des personnes concernées.
Les recourants font valoir entre autres arguments qu'il n'y a aucune raison sérieuse et objective de traiter les usagers des ateliers ayant droit à une allocation pour impotent de manière différente des autres usagers uniquement sur la base du critère du droit à une allocation pour impotent, et que s'il doit y avoir une participation aux frais d'exploitation pour les usagers externes des ateliers, cette participation devrait se faire de la même manière que celle prévue par les articles 17 et 19 du règlement d'exécution de la loi sur les mesures en faveur des invalides, c'est à dire pour tous les usagers de la même manière et en tenant compte des ressources (et non seulement des allocations) des personnes concernées, ceci en vertu du droit à l'égalité de traitement. Par ailleurs, ils arguënt que l'article 21 du règlement d'exécution, qui traite des ateliers d'occupation, ne prévoit aucune facturation d'une part des frais d'exploitation en fonction des ressources de l'usager, contrairement aux articles 17 et 19 qui concernent les établissements spécialisés pour enfants et adolescents, respectivement les homes pour invalides, de sorte que la circulaire litigieuse est sur ce point dépourvue de base légale ou réglementaire.
c) Si, comme exposé plus haut, l'article 4 litt.b du règlement d'exécution de la loi sur les mesures en faveur des invalides prévoit que l'aide financière concernant les frais d'exploitation des établissements est fixée non seulement conformément à la loi et au règlement, mais aussi selon les directives du Département de la santé et des affaires sociales, le règlement d'exécution contient lui-même des prescriptions relativement précises à ce sujet. Les recourants relèvent à juste titre que, comme cela résulte du libellé des dispositions exposées plus haut, la participation aux frais d'exploitation ne tient pas compte, dans le cas des ateliers d'occupation (et des centres de réadaptation), de la part du prix de pension facturée au pensionnaire, fixée notamment "en fonction des ressources du pensionnaire" et "sur la base des directives du département", comme c'est le cas pour les établissements spécialisés pour enfants et adolescents et pour les homes pour invalides. Le seul renvoi aux articles 23 à 27 du règlement montre bien que cette différence a été voulue, de sorte que le département n'a pas reçu, dans le cas des ateliers d'occupation et des centres de réadaptation, la compétence d'édicter des directives selon le même schéma que pour les autres établissements. Il existe sans doute des raisons pertinentes justifiant cette différenciation. Le département n'apporte cependant pas d'explication à ce sujet dans ses observations. Par ailleurs, il n'y a pas lieu d'examiner plus avant, dans le cas présent, la manière dont les directives du département fixent la part du prix de pension facturée au pensionnaire (en fonction des ressources de celui-ci) en application des articles 17 et 19 du règlement d'exécution, dans la mesure où c'est la fixation du prix de pension dans le cas des ateliers d'occupation, au sens de l'article 21 du règlement, qui est litigieuse en l'occurrence. En revanche, il y a lieu de constater que la circulaire SES No 4 B ne se concilie pas, pour les motifs susmentionnés, avec les principes posés par les articles 17 à 21 du règlement d'exécution de la loi en ce qui concerne la facturation de l'allocation pour impotent aux usagers externes. Il appartient à l'autorité compétente pour édicter les dispositions d'application de la loi sur les mesures en faveur des invalides, conformément à la délégation de compétence figurant à l'article 5 de cette loi, savoir au Conseil d'Etat, de déterminer – après avoir examiné de manière plus approfondie quels doivent être les critères y relatifs – la participation des usagers externes.
Cela étant, la décision entreprise ne peut pas être confirmée et le recours doit être admis dans la mesure où il est recevable.
3. Vu l'issue du litige, il n'y a pas lieu de percevoir de frais (art.47 al.1 et 2 LPJA) et les recourants ont droit à une indemnité de dépens (art.48 LPJA).
Par ces motifs, LA Cour de droit public
1. Déclare irrecevable le recours dans la mesure où il concerne C., D., F., J. et P..
2. Admet le recours pour le surplus et annule les décisions du département intimé du 27 novembre 2008 ainsi que les décisions du service des établissements spécialisés du 14 novembre 2007 concernant B. et consorts.
3. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice et ordonne la restitution aux recourants de leur avance de frais.
4. Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 1'000 francs à la charge de l'Etat.
Neuchâtel, le 2 novembre 2009