Réf. : TA.2008.255-AMTC
A. Le 7 juin 2007, X. SA et Y. SA, au Locle, ont présenté une demande de permis de construire en vue de l'extension d'un parking sur les articles a et b du cadastre du Locle. Durant sa mise à l'enquête publique, ce projet a suscité les oppositions de l'association transports et environnement (ATE), section de Neuchâtel, d'une part, du WWF Neuchâtel, d'autre part. Après que, le 1er octobre 2007, les requérantes ont redimensionné leur projet, la commune du Locle a levé les oppositions par décisions du 11 octobre 2007. Celle-ci a en particulier considéré que, inférieur à 300 places de parc, le projet redimensionné ne nécessitait aucune étude d'impact.
Tant l'ATE que le WFF ont recouru devant le Conseil d'Etat en faisant notamment valoir que c'était à tort que la commune n'avait pas exigé des requérantes une étude d'impact sur l'environnement et un plan de mobilité. Le WWF a pour sa part également relevé que le projet portait atteinte à un bosquet protégé. Dans le cadre de l'instruction, l'avis du service de la protection de l'environnement a été requis. Le 13 décembre 2007, celui-ci s'est prononcé, en particulier, en faveur de l'établissement d'une étude d'impact et d'un plan de mobilité. Le 20 mars 2008, une vision locale, à laquelle participaient toutes les parties concernées, y compris pour le service de la faune, des forêts et de la nature, le conservateur de la nature, a été organisée. Le procès-verbal établi à cette occasion indique que les places de parc recensées dépassent la limite de 300.
Par décision du 9 juin 2008, le Conseil d'Etat a admis les deux recours, annulé les décisions litigieuses et renvoyé la cause à la commune pour qu'elle exige des requérantes une étude d'impact sur l'environnement qui sera transmise au service de la protection de l'environnement et qu'elle soumette le projet au conservateur de la nature. Il a retenu un lien spatial et fonctionnel entre l'extension du parking projeté et les places de parc alentours qui, globalement, dépassaient les 300 places. Par ailleurs, il a constaté que le bosquet situé sur la parcelle a était protégé et qu'il appartenait au service de la faune, des forêts et de la nature de déterminer si une demande de dérogation était nécessaire.
B. X. SA et Y. SA interjettent recours devant le Tribunal administratif contre cette décision, dont elles demandent l'annulation en concluant à l'octroi de l'autorisation de construire le parking projeté. Elles rappellent les raisons qui ont motivé leur demande de réaménagement et d'extension modeste d'un parking et font, notamment, valoir que le bosquet concerné était inexistant il y a 40 ans et qu'il n'y a pas de lien économique entre elles et l'entreprise M., qui a son propre parking, et par conséquent aucun lien fonctionnel.
C. Sans formuler d'observations, le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Dans leurs observations, tant l'ATE que le WFF reprennent les conclusions de leur recours respectifs devant le Conseil d'Etat.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Contrairement au droit de l'expropriation où le législateur a institué un recours joint (art.78 al.2 LEx, qui stipule que la partie adverse peut, dans le délai de dix jours dès la réception du recours se joindre à celui-ci et prendre des conclusions comme si elle avait formé un recours indépendant), la procédure administrative neuchâteloise, à l'instar des autres procédures cantonales, ne connaît pas cette institution; les parties qui n'ont pas recouru dans le délai doivent se borner à conclure au rejet du recours (Bovay, Procédure administrative, p.423).
b) En l'espèce, les conclusion que prennent l'ATE et le WFF dans leurs observations sur le recours ne sont pas recevables dans la mesure où elles excèdent celles qui tendent au rejet du recours.
3. a) Dans la décision attaquée, le Conseil d'Etat s'est exclusivement prononcé sur la nécessité, qu'il a admise, d'une étude d'impact et d'une soumission du projet, qui implique la suppression d'un bosquet, au conservateur de la nature. Même si la motivation du recours est quelque peu maladroite, elle est suffisante pour permettre à la Cour de céans de comprendre que le besoin d'une étude d'impact et le statut du bosquet sont contestés.
b) Avant de prendre une décision sur la planification et la construction ou la modification d'installations, l'autorité examine le plus tôt possible leur compatibilité avec les dispositions en matière d'environnement (art.10a al.1 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement, du 07.10.1983 [LPE]). Doivent faire l'objet d'une étude de l'impact sur l'environnement (étude d'impact) les installations susceptibles d'affecter sensiblement l'environnement, au point que le respect des dispositions en matière d'environnement ne pourra probablement être garanti que par des mesures spécifiques au projet ou au site (art.10a al.2 LPE). Le Conseil fédéral désigne les types d'installations qui doivent faire l'objet d'une étude d'impact; il peut fixer des valeurs seuil, et les adapte le cas échéant (al.3). Jusqu'au 30 novembre 2008, en faisaient notamment partie les parcs de stationnement pour plus de 300 voitures (chiffre 11.4 de l'Annexe à l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement, du 17 octobre 1988 (OEIE). Suite à l'entrée en vigueur le 1er décembre 2008 d'une modification de l'OEIE du 19 septembre 2008, cette valeur seuil a été fixée à 500 voitures. Les demandes en cours d'examen lors de l'entrée en vigueur de cette modification restent cependant régies par l'ancien droit (art.24 OEIE), de sorte que sont applicables en l'espèce les dispositions en vigueur jusqu'au 30 novembre 2008.
c) La modification d'une installation mentionnée dans l'annexe de la présente ordonnance est soumise à une étude d'impact si elle consiste en une transformation ou un agrandissement considérables de l'installation, ou si elle change notablement son mode d'exploitation (art.2 al.1 litt.a OEIE); et si elle doit être autorisée dans le cadre de la procédure qui serait décisive s'il s'agissait de construire l'installation (litt.b). Aux termes de la directive de la Confédération sur l'étude de l'impact sur l'environnement, édictée par l'Office fédéral de l'environnement (directive OFEV), pour apprécier si une modification est considérable, il faut s'intéresser aux variations potentiellement importantes des atteintes à l'environnement. L'obligation d'une étude d'impact est avérée lorsque la modification multiplie les nuisances, en engendre de nouvelles qui ne sont pas des atteintes négligeables ou induit un changement sensible dans la répartition de ces nuisances, auxquelles il n'est pas possible de répondre par des mesures standards.
La modification d'une installation qui n'est pas mentionnée dans l'annexe de la présente ordonnance est soumise à une étude d'impact si après que ladite modification aura été effectuée, l'installation sera assimilable aux installations définies en annexe (art.2 al.2 litt.a OEIE); si elle doit être autorisée dans le cadre de la procédure qui serait décisive s'il s'agissait de construire l'installation (litt.b). A teneur de la directive OFEV, le constat de modification se réfère aux installations qui certes correspondent à un type d'installation soumis à l'étude d'impact, mais qui ne dépassent la valeur seuil déterminante qu'à la suite de la modification de l'installation d'origine. Dans ce cas, l'obligation de l'étude d'impact ne vise pas seulement la modification, mais l'installation dans son ensemble, et ce même si l'extension est négligeable (v. aussi ATF 117 Ib 135 cons.3c, JT 1993, p.469).
4. En l'espèce, le parc de stationnement des recourantes, dont l'extension est projetée, est équipé au maximum de 300 places (D.9c/ plan de situation – état existant [no 300/b] du 06.06.2007). Concrètement, il suffit donc d'une seule place de stationnement supplémentaire pour soumettre toute l'installation à une étude d'impact. Or, dans son projet redimensionné du 1er octobre 2007, les recourantes fixent le nombre de nouvelles places de stationnement à environ 84 unités. Quant aux plans de situation et des aménagements extérieurs du 20 septembre 2007, déposés à l'appui du projet redimensionné (D.13a/b), ils font apparaître que la capacité du parc de stationnement atteindra au moins 307 places (159 + 103 + 45). Il s'ensuit que, après son extension, l'installation, qui ne l'était pas à l'origine, est soumise à l'étude d'impact.
5. a) Selon l'article 1 de l'arrêté concernant la protection des haies, des bosquets, des mures de pierres sèches et des dolines, du 19 avril 2006, le présent arrêté a pour but d'assurer la protection des haies, des bosquets, des murs de pierres sèches et des dolines sur l'ensemble du territoire cantonal (al.1). Dans la zone d'urbanisation au sens de la législation sur l'aménagement du territoire, il s'applique tant et aussi longtemps que l'autorité compétente n'a pas inventorié et mis sous protection les objets définis ci-après conformément aux dispositions de la LCPN (al.2). Par bosquets, on entend des massifs boisés non assujettis à la législation forestière, composés généralement d'arbres, d'arbustes et d'arbrisseaux (art.2 al.2). Il est interdit d'essoucher une haie ou un bosquet ou d'en couper les racines, ainsi que de fragmenter une haie dans sa longueur, d'en recéper ou d'en abattre plus du tiers tous les trois ans (art.5 al.1). Ne sont pas visés par cette protection : les haies et bosquets de moins de dix ans qui se sont développés spontanément sur des dépôts de matériaux à caractère provisoire, les haies et bosquets composés d'une seule espèce, non autochtone, les haies et bosquets composés de plusieurs espèces, en majorité non autochtones (art.5 al.2). Tout projet d'intervention sur un objet protégé est soumis préalablement à la section nature du service de la faune, des forêts et de la nature (ci-après : la section nature) qui vérifie si les travaux envisagés sont visés par la protection et, le cas échéant, informe le requérant qu'il doit déposer une demande de dérogation (art.9 al.1).
b) En l'espèce, les recourantes ne contestent pas que le bosquet litigieux n'est pas inventorié ni mis sous protection par la Ville du Locle mais objectent qu'il n'existait pas il y a 40 ans. Or, la comparaison des photographies aériennes au dossier atteste l'existence du bosquet à tout le moins depuis 1981. C'est dès lors à bon droit que le Conseil d'Etat a qualifié celui-ci d'objet protégé au sens de l'arrêté précité et considéré qu'il y avait lieu de soumettre le projet au conservateur de la nature afin qu'il se détermine sur la nécessité pour les recourantes de requérir une dérogation.
6. Entièrement mal fondé, le recours doit être rejeté et les recourantes, qui succombent, supporteront les frais de la cause (art.47 al.1 LPJA).
Par ces motifs, LA COUR DE DROIT PUBLIC
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge des recourantes un émolument de décision de 700 francs et des débours par 70 francs, montants compensés par leur avance.
Neuchâtel, le 29 décembre 2009
Art. 10a LPE
Etude de l’impact sur l’environnement
1 Avant de prendre une décision sur la planification et la construction ou la modification d’installations, l’autorité examine le plus tôt possible leur compatibilité avec les dispositions en matière d’environnement.
2 Doivent faire l’objet d’une étude de l’impact sur l’environnement (étude d’impact) les installations susceptibles d’affecter sensiblement l’environnement, au point que le respect des dispositions en matière d’environnement ne pourra probablement être garanti que par des mesures spécifiques au projet ou au site.
3 Le Conseil fédéral désigne les types d’installations qui doivent faire l’objet d’une étude d’impact; il peut fixer des valeurs seuil. Il vérifie périodiquement les types d’installation et les valeurs seuil, et les adapte le cas échéant.
Etat le 1er octobre 2009
Art. 2 OEIE
Modification d’installations existantes
1 La modification d’une installation mentionnée dans l’annexe de la présente ordonnance est soumise à une EIE si:
a.
elle consiste en une transformation ou un agrandissement considérables de l’installation, ou si elle change notablement son mode d’exploitation; et
b.
elle doit être autorisée dans le cadre de la procédure qui serait décisive s’il s’agissait de construire l’installation (art. 5).
2 La modification d’une installation qui n’est pas mentionnée dans l’annexe de la présente ordonnance est soumise à une EIE si:
a.
après que ladite modification aura été effectuée, l’installation sera assimilable aux installations définies en annexe;
b.
elle doit être autorisée dans le cadre de la procédure qui serait décisive s’il s’agissait de construire l’installation (art. 5).
Etat le 1er juillet 2009