Réf. : TA.2007.434-DIV
A. Par décision du 29 novembre 2007, le Conseil communal de la Commune X (ci-après : le conseil communal) a refusé à B., qui en avait fait la demande, l'accès au rapport de vérification des comptes exercices 2004 à 2005 de la commune établi par la fiduciaire Y. (ci-après : le rapport Y.). Il a considéré que l'interprétation que celui-ci ne manquerait pas de faire et de propager à la lecture de ce document pourrait être de nature à nuire à l'exécution des mesures mises en place et à instaurer un climat néfaste au travail des instances législatives et exécutives de la commune.
B. B. interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette décision dont il demande implicitement l'annulation. En bref, il fait valoir que les motifs que lui oppose l'intimé pour lui refuser l'accès au rapport de la fiduciaire sont inadéquats.
C. Dans ses observations sur le recours, le conseil communal conclut à son rejet. Il précise que l'ensemble des mesures et processus mis en place afin de parfaire la tenue de la comptabilité pourrait être mis en péril par l'interprétation que le recourant pourrait donner de ce rapport et par sa diffusion tous azimuts.
D. Le Tribunal administratif a requis du conseil communal toutes les pièces du dossier, y compris le rapport Y. dont la consultation est litigieuse, et l'a invité à indiquer quelles mesures concrètes pourraient être entravées par l'accès d'un tiers audit rapport.
Sa détermination du 15 février 2008 sera reprise en tant que besoin dans les considérants en droit.
CONSIDER A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) En vertu de l'article 18 Cst.NE, toute personne a le droit de consulter les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose. La loi règle ce droit à l'information. Donnant suite à ce mandat, le législateur neuchâtelois a adopté, le 28 juin 2006, la loi sur la transparence des activités étatiques (LTAE), qui est entrée en vigueur le 1er octobre 2007. Sous réserve des dispositions spéciales d'autres lois qui déclarent secrètes certaines informations ou qui les déclarent accessibles à des conditions dérogeant à la LTAE, toute personne a le droit d'accéder aux documents officiels dans la mesure prévue par celle-là (art.20 al.1 et 4 LTAE). Sont considérés comme documents officiels toutes les informations détenues par une autorité et relatives à l'accomplissement d'une tâche publique, quel qu'en soit le support (art.21 al.1 LTAE). Sont notamment des documents officiels, les rapports, études, procès-verbaux approuvés, statistiques, registres, correspondance, directives, prises de position, préavis ou décisions (al.2). Ne sont pas des documents officiels, les documents qui n'ont pas atteint leur stade définitif d'élaboration, qui sont destinés à l'usage personnel ou qui font l'objet d'une commercialisation (al.3). Sous réserve de dispositions spéciales contraires, l'accès aux documents officiels comprend la consultation sur place et cas échéant l'obtention de copies (art.22 al.1 LTAE). L'autorité peut aussi donner oralement des renseignements sur le contenu d'un document officiel si la requérante ou le requérant s'en satisfait (al.2). L'usage des copies des documents officiels obtenues de l'autorité est soumis à la législation fédérale relative à la propriété intellectuelle (al.3).
b) L'accès à un document officiel est refusé lorsqu'un intérêt prépondérant public ou privé l'exige (art.23 al.1 LTAE). Un intérêt public prépondérant est notamment reconnu lorsque l'accès au document peut : mettre en danger la sûreté de l'Etat ou la sécurité publique (art.23 al.2 litt.a LTAE), compromettre la politique extérieure de l'autorité (litt.b), entraver l'exécution de mesures concrètes d'une autorité (litt.c), affaiblir la position de négociation d'une autorité (litt.d), influencer le processus décisionnel d'une autorité (litt.e). Un intérêt privé prépondérant est notamment reconnu lorsque : le document officiel contient des données personnelles et que sa communication n'est pas autorisée par la législation relative à la protection des données, à moins que la communication ne soit justifiée par un intérêt public prépondérant (art.23 al.3 litt.a LTAE), l'accès révèle des secrets professionnels, de fabrication ou d'affaires (litt.b), l'accès divulgue des informations fournies librement par un tiers à une autorité qui a garanti le secret (litt.c). L'accès à un document peut être refusé lorsqu'il exige un travail manifestement disproportionné de l'autorité (art.23 al.4 LTAE).
c) A titre d'exemple de mesures concrètes d'une autorité, qui pourraient être entravées par l'accès à un document officiel au sens de l'article 23 al.2 litt.c LTAE, on trouve les inspections de salubrité publique, les contrôles liés à la lutte contre le travail au noir ou encore les contrôles policiers prévus à un moment précis et dont l'impact ou le bon déroulement risquent d'être compromis si on en divulgue le contenu ou les modalités. Il ne suffit pas que la divulgation puisse entraîner des complications pour l'autorité (Rapport du Conseil d'Etat à l'appui du projet de LTAE du 10.05.2006; 06.024). Au niveau fédéral, le droit d'accès à un document officiel peut être limité, différé ou refusé lorsqu'il entrave l'exécution de mesures concrètes prises par une autorité conformément à ses objectifs (art 7 al.1 litt.b de la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration, du 17.12.2004 [ LTrans], entrée en vigueur le 01.07.2006). Cette exception garantit que des informations peuvent être gardées secrètes lorsqu'elles servent à la préparation de mesures concrètes d'une autorité, telles que des mesures de surveillance, des inspections des autorités fiscales ou certaines campagnes d'informations, notamment dans le domaine de la prévention du tabac. Cette exception peut donc être invoquée lorsque, avec une grande probabilité, une mesure n'atteindrait plus ou pas entièrement son but si certaines informations qui préparent ces mesures étaient rendues accessibles (Message à l'appui d'un projet de LTrans, FF 2003, p.1850).
3. En l'espèce, le conseil communal n'a pas, à juste titre, dénié la qualité de document officiel au rapport Y.. Il a en revanche considéré que son accès au recourant pourrait "nuire à l'exécution de l'ensemble des mesures mises en place et instaurer un climat néfaste au travail des instances législatives et exécutives" de la commune. Dans ses observations sur le recours, il a ajouté que, établies dans le but de parfaire la tenue de la comptabilité, ces mesures pourraient être mises en péril par l'interprétation inadéquate qui pourrait être faite du rapport litigieux et par le risque de sa diffusion tous azimuts. Invité par l'Instance de céans à préciser la nature des mesures que l'accès de l'intéressé au rapport Y. pourrait compromettre, le conseil communal a fait valoir ce qui suit :
"Suite aux allégations du plaignant, et ce malgré l'acceptation des comptes 2005 par le législatif communal, le conseil communal a informé notre autorité législative ainsi que la commission financière des propos du plaignant. Ces autorités ont été informées du fonctionnement et de la tenue de notre comptabilité ainsi que du rapport établi par la fiduciaire Y. à la suite de son contrôle des comptes 2005. Il en est ressorti que l'approbation des comptes, déjà validée par le législatif, n'était pas à remettre en cause.
Par ailleurs, notre principale crainte est qu'en cas de transmission du rapport de la fiduciaire au plaignant, certains points soient ressortis de leur contexte, perdent tout leur sens et soient interprétés de manière totalement erronée. Pour ces raisons, et dans un souci de compréhension et de cohérence, nous pensons qu'il serait fort imprudent de donner à B. une copie dudit rapport. Nous nous permettons de vous rappeler que ce dernier a déclaré à plusieurs reprises, dans notre village, que les comptes n'étaient pas exacts et nous aimerions pouvoir continuer à œuvrer sereinement et dans de bonnes conditions."
Force est ainsi de constater que l'exception au droit d'accès invoquée n'est pas réalisée, l'intimé n'ayant pas été en mesure d'indiquer clairement quelle(s) mesure(s) concrètes - au sens rappelé plus haut (cons.2c) - serai(en)t entravée(s) par l'accès au rapport Y.. Son refus tient par ailleurs davantage à la personne du recourant, auquel il prête des intentions douteuses et à l'utilisation que celui-ci pourrait faire du document litigieux qu'à l'existence d'un réel intérêt public prépondérant selon l'article 23 al.2 litt.c LTAE. Or d'une part, le droit d'accès aux documents officiels, tel qu'il est garanti par la LTAE, ne saurait être limité ou refusé pour des motifs liés à la personnalité du requérant, au risque sinon d'ouvrir la porte à l'arbitraire et aux inégalités de traitement. D'autre part, non seulement le droit d'accès comporte en lui-même un risque de divulgation des renseignements (ATF du 26.11.2003 [1P.601/2003]) mais surtout, et pour autant que les intérêts à protéger ne soient pas menacés par l'accès accordé, l'utilisation qu'un requérant se propose de faire d'un document ne saurait justifier une restriction du droit d'accès (FF 2003, p.1846 no.2.2.2.1).
4. Il s'ensuit que, bien fondé, le recours doit être admis, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée à l'intimé pour qu'il donne suite à la demande du recourant.
Par ces motifs, LA COUR DE DROIT PUBLIC
1. Admet le recours, annule la décision du conseil communal du 29 novembre 2007 et renvoie la cause à l'intimé selon les considérants.
2. Statue sans frais.
Neuchâtel, le 11 avril 2008