Réf. : TA.2006.310-AC
A. Par jugement du 11 novembre 2005, la présidente du Tribunal civil du district de Neuchâtel a prononcé la faillite de A., qui exploitait un café-restaurant à Neuchâtel à l'enseigne "(...)". Saisi d'un recours du prénommé contre ce jugement, la Ie Cour civile du Tribunal cantonal l'a rejeté par arrêt du 20 février 2006, après que le juge instructeur a refusé, le 8 décembre 2005, d'octroyer l'effet suspensif au recours. Le 26 décembre 2005, A. a licencié B., qu'il employait en qualité de serveuse jusqu'à la fermeture de son établissement le 21 décembre 2005, avec effet au 28 février 2006. Celle-ci a déposé une demande d'indemnité en cas d'insolvabilité auprès de la Caisse cantonale neuchâteloise d'assurance-chômage (CCNAC). Par décision du 9 mars 2006, cette dernière a refusé de lui ouvrir le droit à ces prestations. Elle s'est fondée sur le dossier de formation établi par le Seco pour les praticiens du chômage à l'occasion de la révision de la LACI 2003 (ci-après : le dossier de formation), ainsi que sur l'avis du Seco selon lequel il ne peut être entré en matière dans les cas où l'employeur n'a pas correctement informé ses employés de la faillite et que ceux-ci ont poursuivi leur activité au-delà de celle-ci. Pour ces mêmes motifs, la CCNAC a rejeté, le 24 mai 2006, l'opposition que l'assurée avait formée à son prononcé.
Saisi d'un recours de l'assurée contre cette décision, le Département de l'économie (ci-après : le département) l'a à son tour rejeté le 25 août 2006. Partageant le point de vue du Seco, il a relevé que l'assouplissement de l'article 51 al.1 litt.a LACI devait se limiter à des cas exceptionnels et que le défaut par l'employeur de l'annonce de la faillite à ses employés ne pouvait en faire partie, au risque sinon de vider de sa substance la disposition précitée.
B. B. interjette recours contre cette décision devant le Tribunal administratif, en concluant à son annulation et à l'ouverture du droit à l'indemnité en cas d'insolvabilité pour la période allant du 12 novembre au 21 décembre 2005. D'une part, elle fait valoir que le dossier de formation n'a pas force de loi. D'autre part, elle se prévaut de son ignorance de la situation financière précaire de son employeur, puis de sa faillite le 11 novembre 2005, dont elle pouvait d'autant moins se douter qu'elle avait encore perçu son salaire en date du 30 novembre 2005. Enfin, elle insiste sur le fait que la faillite n'a été publiée que le 19 décembre 2005 et que l'office des faillites, qui était responsable des contrats de travail, n'a procédé à la fermeture de l'établissement que le 21 décembre suivant.
C. Sans formuler d'observations, le département s'en remet à l'appréciation du tribunal.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l'article 51 al.1 LACI, les travailleurs assujettis au paiement des cotisations, qui sont au service d'un employeur insolvable sujet à une procédure d'exécution forcée en Suisse ou employant des travailleurs en Suisse, ont droit à une indemnité pour insolvabilité notamment lorsqu'une procédure de faillite est engagée contre leur employeur et qu'ils ont, à ce moment-là, des créances de salaires envers lui (litt.a). Depuis l'entrée en vigueur de la 3e révision de la LACI, le 1er juillet 2003, l'indemnité couvre non seulement les créances de salaire portant sur les quatre derniers mois du rapport de travail qui a précédé le prononcé de la faillite, mais également les éventuelles créances de salaire portant sur les prestations de travail fournies après le prononcé de la faillite (art.52 al.1 LACI) tant que l'assuré ne pouvait raisonnablement savoir que la faillite avait été prononcée et que ces créances ne constituaient pas des dettes de la masse en faillite (art.75a OACI).
b) Au mois de juin 2003, le Seco a édité des directives relatives à la révision de la LACI et de l'OACI, valables dès le 1er juillet 2003. Le chiffre 19, qui traite de la couverture par l'ICI des créances nées après l'ouverture de la faillite, dispose ce qui suit :
"L'indemnité en cas d'insolvabilité couvre au surplus les créances nées après l'ouverture de la faillite tant que l'assuré ne pouvait raisonnablement savoir que la faillite avait été prononcée et à condition qu'elles ne fassent pas partie de la dette de la masse en faillite.
L'assuré peut invoquer le principe de la bonne foi s'il a continué à travailler parce qu'il n'avait pas été informé ou avait reçu des informations erronées sur la situation. Il peut se prévaloir de sa bonne foi notamment lorsqu'il rentre de vacances et ne peut savoir que la faillite de son employeur a été prononcée pendant son absence. Le nouveau droit à l'ICI couvre la période entre l'ouverture de la faillite et son retour de vacances. La publication officielle de l'ouverture de la faillite n'exclut pas forcément la bonne foi de l'assuré.
La caisse se renseignera auprès de l'administration de la faillite et exigera une déclaration écrite précisant si les créances nées après l'ouverture de la faillite sont des dettes de la masse. C'est toujours le cas lorsque l'administration de la faillite a repris les contrats de travail après l'ouverture de la faillite."
Destinées à servir de guide aux caisses de chômage dans la manière dont elles vont mettre en œuvre la 3e révision de la LACI, ces directives font partie des ordonnances administratives dites interprétatives. Bien que de telles ordonnances exercent, de par leur fonction, une influence indirecte sur les droits et les obligations des administrés, elles n'en ont pas pour autant force de loi. En particulier, elles ne lient ni les administrés, ni le juge, ni même l'administration dans la mesure où elles ne dispensent pas cette dernière de l'examen de chaque situation individuelle. Par ailleurs, elles ne peuvent créer de nouvelles règles de droit, ni contraindre les administrés à adopter un certain comportement, actif ou passif. En substance, elles ne peuvent sortir du cadre de l'application de la loi et prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence (ATF 127 V 57 cons.3a et les références). La même règle peut s'appliquer tant au dossier de formation établi par le Seco qu'aux renseignements que celui-ci peut être amené à fournir aux caisses de ch¿age.
3. En l'espèce, la CCNAC a justifié sa décision de refus par les renseignements obtenus du Seco, selon lesquels il n'y a pas d'entrée en matière possible dans les cas où l'employeur n'a pas correctement informé ses employés de la faillite et que ceux-ci ont poursuivi leur activité au-delà de celle-ci. Dans sa décision, le département a déclaré partager cette opinion, estimant que l'assouplissement apporté par la 3e révision de la LACI au droit à l'indemnité en cas d'insolvabilité devait se limiter à des cas exceptionnels et que le défaut d'annonce par l'employeur à ses employés de sa faillite n'en était pas un. Le choix législatif d'étendre l'indemnité aux créances de salaire portant sur des prestations de travail fournies après l'ouverture de la faillite – qui n'a donné lieu à aucune discussion lors des débats parlementaires – tend à protéger le travailleur qui poursuit son activité après l'ouverture de la faillite de son employeur en méconnaissance de celle-ci (Bulletin officiel de l'Assemblé fédérale, Conseil des Etats, 2001/1, p.397). La ratio legis de l'article 52 al.1 LACI ne réserve donc pas ce droit aux seuls travailleurs en vacances ou malades au moment de la faillite de leur employeur, ainsi que le laisse entendre de manière réductrice le dossier de formation auquel se réfèrent les autorités inférieures. Cela ne signifie toutefois pas que toutes les créances de salaire nées postérieurement à la faillite doivent être indemnisées. Il appartient en effet aux caisses de vérifier dans chaque cas si l'assuré qui sollicite l'indemnité pour de telles créances ne pouvait raisonnablement pas savoir que la faillite avait été prononcée. Dans le cas particulier, la CCNAC n'a pas fait cet examen, se limitant à opposer à l'assurée la position du Seco. Les lacunes de l'instruction, auxquelles il n'incombe pas au Tribunal administratif de suppléer, justifient par conséquent le renvoi de la cause à la caisse.
Sans trancher la question à résoudre, on peut néanmoins d'ores et déjà faire les constatations suivantes. La faillite de A. s'est ouverte au moment où elle a été prononcée (art.175 LP), soit le 11 novembre 2005 à 14 h 00, et est devenue immédiatement exécutoire. Nonobstant, la faillite n'a été publiée que le 19 décembre 2005 et l'office des faillites a curieusement laissé l'exploitation du "(...)" se poursuivre jusqu'au 21 décembre 2005. Par ailleurs, alors que le failli ne pouvait plus disposer de ses biens et qu'il ne pouvait plus exécuter les contrats en cours, il a encore versé à la recourante son salaire du mois de novembre 2005 (D.1a : décompte de salaire du 30.11.2005). Il a en outre lui-même résilié le contrat de travail de l'intéressée, le 26 décembre 2005, bien qu'il appartînt à l'administration de la faillite de décider si elle maintenait le contrat de travail, en cas de continuation du commerce du failli pendant la procédure de liquidation, ou si elle le résiliait (Rubin, Assurance-chômage, p.347).
4. Il s'ensuit que la décision attaquée, ainsi que celles de la CCNAC des 9 mars et 24 mai 2006, doivent être annulées. La cause sera renvoyée à la caisse qui se prononcera sur le droit de la recourante à l'indemnité en cas d'insolvabilité après avoir déterminé, notamment à la lumière des éléments constatés par la Cour de céans, si elle ne pouvait raisonnablement pas savoir que la faillite de son employeur avait été prononcée le 11 décembre 2005.
Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite (art.61 litt.a LPGA).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Annule la décision du Département de l'économie du 25 août 2006, ainsi que celles de la CCNAC des 9 mars et 24 mai 2006, et renvoie la cause à ladite caisse pour complément d'instruction et nouvelle décision au sens des considérants.
2. Statue sans frais.
Neuchâtel, le 12 février 2007
Art. 51 LACI
Droit à l’indemnité
1 Les travailleurs assujettis au paiement des cotisations, qui sont au service d’un employeur insolvable sujet à une procédure d’exécution forcée en Suisse ou employant des travailleurs en Suisse, ont droit à une indemnité pour insolvabilité (ci-après indemnité) lorsque:1
a.
une procédure de faillite est engagée contre leur employeur et qu’ils ont, à ce moment-là, des créances de salaire envers lui ou que
b.2
la procédure de faillite n’est pas engagée pour la seule raison qu’aucun créancier n’est prêt, à cause de l’endettement notoire de l’employeur, à faire l’avance des frais ou
c.3
ils ont présenté une demande de saisie pour créance de salaire envers leur employeur.
2 N’ont pas droit à l’indemnité les personnes qui fixent les décisions que prend l’employeur – ou peuvent les influencer considérablement – en qualité d’associé, de membre d’un organe dirigeant de l’entreprise ou encore de détenteur d’une participation financière à l’entreprise; il en va de même des conjoints de ces personnes, lorsqu’ils sont occupés dans la même entreprise.4
1 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 5 oct. 1990, en vigueur depuis le 1er janv. 1992 (RO 1991 2125 2131; FF 1989 III 369). 2 Introduite par le ch. I de la LF du 5 oct. 1990, en vigueur depuis le 1er janv. 1992 (RO 1991 2125 2131; FF 1989 III 369). 3 Anciennement let. b. 4 Introduit par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273 294; FF 1994 I 340).
Art. 52 LACI
Etendue de l’indemnité
1 L’indemnité couvre les créances de salaire portant sur les quatre derniers mois du rapport de travail qui a précédé le prononcé de la faillite, ainsi que les éventuelles créances de salaire portant sur les prestations de travail fournies après le prononcé de la faillite, jusqu’à concurrence, pour chaque mois, du montant maximum visé à l’art. 3, al. 2. Les allocations dues aux travailleurs font partie intégrante du salaire.1
2 Les cotisations légales aux assurances sociales doivent être prélevées sur l’indemnité. La caisse est tenue d’établir, avec les organes compétents, le décompte des cotisations prescrites et de prélever la part des cotisations, due par les travailleurs.
1 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juillet 2003 (RO 2003 1728 1755; FF 2001 2123).
Art. 75a1 OACI
Ignorance du moment de l’ouverture de la faillite
(art. 52, al. 1, LACI)
Outre les créances visées à l’art. 52, al. 1, LACI, l’indemnité en cas d’insolvabilité couvre les créances de salaire nées après l’ouverture de la faillite tant que l’assuré ne pouvait raisonnablement savoir que la faillite avait été prononcée et que ces créances ne constituaient pas des dettes de la masse en faillite.
1 Introduit par le ch. I de l'O du 28 mai 2003, en vigueur depuis le 1er juillet 2003 (RO 2003 1828).