Réf. : TA.2006.202-FONC/amp
A. Par contrat de travail de droit privé du 12 novembre 1998, A. a été engagé, à partir du 9 novembre 1998 et pour une durée indéterminée, par l'office des étrangers, section asile, en qualité d'employé d'administration, puis de collaborateur spécialisé dès le 1er octobre 1999. Il a été nommé dans cette fonction dès le 1er janvier 2003, par arrêté du Conseil d'Etat du 14 janvier 2003.
Le 21 novembre 2005, A. a été informé, oralement, par le chef du Département de l'économie que, en raison de la prochaine fusion du service des étrangers (SETR) et du service de l'asile et des réfugiés (SAR) dont il dépendait, le Conseil d'Etat avait l'intention de supprimer son poste. Invité à exercer son droit d'être entendu, l'intéressé s'est exprimé par courrier du 5 décembre 2005.
Par décision du 21 décembre 2005, le Conseil d'Etat a supprimé le poste de collaborateur spécialisé que A. occupait à l'office de la procédure d'asile (OPRA) avec effet au 30 juin 2006. Saisi d'un recours contre ce prononcé, le Tribunal administratif l'a admis le 10 avril 2006, annulé la décision querellée et renvoyé la cause au Conseil d'Etat pour nouvelle décision. Il a considéré que lorsque, comme en l'espèce, plusieurs collaborateurs occupent des postes parfaitement identiques dont l'un doit être supprimé, l'autorité doit impérativement justifier son choix et motiver sa décision en se fondant sur différents critères, parmi lesquels figurent l'ancienneté, les compétences, la situation matérielle et familiale, l'âge ou encore les possibilités de trouver un nouvel emploi.
B. Chargé par le Conseil d'Etat de donner suite aux considérants de cet arrêt, le Département de l'économie a procédé à une instruction complémentaire qui visait à déterminer quel collaborateur devait supporter la suppression. Le mémorandum transmis au service juridique de l'Etat le 26 avril 2006 concluait, après examen des différents critères décrits ci-dessus, que le poste de A. pouvait être supprimé.
Par décision du 24 mai 2006, le Conseil d'Etat a confirmé la suppression du poste de collaborateur spécialisé que A. occupait à l'office de la procédure d'asile (OPRA) avec effet au 30 novembre 2006. Il a par ailleurs relevé qu'à défaut de trouver pour l'intéressé un emploi de nature équivalente conformément à l'article 44 al.2 et 3 LSt, A. pourra prétendre à une indemnité équivalente à 4 mois de salaire.
C. A. recourt contre ce prononcé en concluant à son annulation, sous suite de dépens. Il fait valoir une constatation inexacte des faits et une violation du droit.
D. Dans ses observations, le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours.
CONSIDER A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l'article 44 al.1 litt.b de la loi sur le statut de la fonction publique (LSt), lorsqu'un poste est supprimé, l'autorité de nomination met fin aux rapports de service moyennant un avertissement écrit donné six mois à l'avance pour la fin d'un mois. Lorsque plusieurs collaborateurs occupent des postes identiques dont l'un doit être supprimé, l'autorité doit opérer son choix en tenant compte notamment de l'ancienneté, de la situation matérielle et familiale, de l'âge, des possibilités de trouver un nouvel emploi et des compétences de chacun (ATA du 10.04.06, cons.3b et les références). On accordera en outre la préférence à un collaborateur soumis à la LSt, plutôt qu'à celui qui est engagé selon le droit privé. Si les employés en concurrence ont tous un statut de droit public régi par cette loi, ce sont les personnes non nommées qui devraient supporter la suppression de poste (RFJ 1994, p.132).
b) De jurisprudence constante, le Tribunal administratif ne peut pas examiner l'opportunité d'une suppression de poste, laquelle ne peut pas être remise en cause si elle paraît défendable en tant que telle (ATA du 17.12.2004 dans la cause L), le titulaire d'une fonction supprimée n'ayant par ailleurs pas un droit à ce que celle-ci soit maintenue (RJN 1987, p.136 cons.2a; Hänni, La fin des rapports de service en droit public, in RDAF 1995, p.428).
3. Il est un principe général de procédure selon lequel l'autorité à laquelle une cause est renvoyée pour nouvelle décision doit statuer conformément aux instructions figurant dans la décision sur recours. Les considérants de l'autorité de recours ont un caractère obligatoire pour l'instance inférieure autant que le dispositif, lorsque celui-ci y renvoie. Il découle de ce principe que les instructions de la décision de renvoi lient non seulement l'autorité inférieure, mais également la juridiction de recours elle-même, dans l'hypothèse où celle-ci est saisie d'un nouveau recours ultérieur (art.44 al.3 LPJA; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.181; RJN 1999, p.266, 1988, p.251; ATF 117 V 237, 113 V 159; Poudret/Sandoz-Monod, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, II ad art.66, p.600).
4. a) Dans son arrêt du 10 avril 2006 auquel il est renvoyé (cons.2), le Tribunal administratif a jugé de manière définitive qu'il n'apparaissait pas insoutenable, suite à la fusion du SETR et du SAR, de faire supporter à ce dernier service le sacrifice d'un poste de travail, compte tenu de la baisse du nombre d'arrivées de nouveaux requérants d'asile. Les chiffres ressortant des documents produits à l'appui de la nouvelle décision (D.7a/207, 208), que le recourant ne conteste pas, confirment en outre cette tendance générale à la baisse. Il n'y a donc pas lieu d'y revenir dans la présente décision et les arguments du recourant sur ce point peuvent ainsi être écartés.
b) L'Instance de céans a annulé la décision du Conseil d'Etat du 21 décembre 2005 et renvoyé la cause à cette autorité pour qu'elle définisse quel poste entre celui de W. et du recourant devait être supprimé et qu'elle motive son choix en se fondant sur différents critères, notamment l'ancienneté, les compétences, la situation matérielle et familiale, l'âge ou encore les possibilités de trouver un nouvel emploi. Seules ces questions demeurent ainsi litigieuses dans la présente procédure.
Le Conseil d'Etat a chargé le Département de l'économie de procéder à un examen de ces critères. Le département a rendu ses conclusions dans un mémorandum du 26 avril 2006 et le Conseil d'Etat a ensuite confirmé la suppression du poste de collaborateur spécialisé occupé par A.. Il a accordé la préférence à W. au motif que celui-ci travaillait depuis plus longtemps que l'intéressé au sein du service, de sorte qu'il possède une plus longue expérience en matière de renvoi. Il relève également que les arrivées et départs enregistrés des requérants d'asile originaires de l'ex-Yougoslavie dont s'occupait A. ont diminué. Il soutient enfin que seule la situation familiale de celui-ci plaide en faveur du maintien de son poste, mais que le titre universitaire qu'il a acquis à Belgrade pouvait se révéler un atout plus fort que le CFC de W. pour décrocher un nouvel emploi.
En exposant les motifs qui l'ont conduit à porter son choix sur le poste du recourant, le Conseil d'Etat a satisfait à son obligation de motiver sa décision et a ainsi respecté les instructions de renvoi de l'arrêt du 10 avril 2006. On pourrait certes se demander si, avant de rendre la décision querellée, le document du 26 avril 2006 n'aurait pas dû être transmis au recourant pour observations éventuelles. Il s'agissait toutefois d'éléments objectifs connus des parties (âge, ancienneté, charges de famille, etc.) qui figurent au demeurant dans la décision querellée. L'intéressé s'est en outre déjà exprimé sur cette question dans son courrier du 5 décembre 2005 (D.7a/113). Il ne conteste enfin pas la validité de la procédure, de sorte que l'on peut admettre cette manière de procéder.
5. Le recourant conteste l'appréciation faite par le Conseil d'Etat en soutenant que l'intimé minimise l'ampleur de son travail et ses compétences pourtant unanimement reconnues. Il relève encore que son titre universitaire étranger n'a aucune valeur et que son nom à consonance étrangère ne l'avantage guère sur le marché du travail. Il soutient enfin que le fait d'être marié et père de 3 enfants en études plaide en faveur du maintien de son poste.
W. (45 ans le 12 mai 2006) et A. (45 ans le 21 décembre 2005) ont tous deux été nommés et sont soumis à la LSt. La différence d'âge (5 mois) est insignifiante pour qu'elle puisse jouer un rôle dans la présente cause.
En outre, le Conseil d'Etat ne met pas en doute la compétence du recourant, pas plus d'ailleurs qu'il n'émet de critique à l'égard de W.. Il reconnaît ainsi que les deux collaborateurs possèdent les compétences requises pour l'exercice de leur fonction, avec un avantage tout de même à ce dernier, qui a une plus longue expérience. Le recourant soutient uniquement qu'il est le collaborateur le plus compétent pour le poste. Eu égard toutefois au pouvoir d'examen de l'Autorité de céans en la matière (v. cons.2b ci-dessus), cette appréciation, propre au recourant, n'est pas suffisante pour considérer que l'autorité a excédé ou abusé de son pouvoir. Il faudrait encore des indices sérieux permettant de conclure que le collaborateur à qui l'employeur a accordé sa préférence n'a pas les qualités requises pour exercer à satisfaction sa fonction. Or, en l'espèce, le recourant ne prétend pas que W. n'est pas capable de s'acquitter de sa tâche et le Conseil d'Etat pouvait, sans faire preuve d'arbitraire, considérer que le critère de la compétence n'était pas déterminant pour départager les deux collaborateurs. Certes, les connaissances dans les langues étrangères constituent des atouts indéniables dans ce travail; l'intimé est toutefois d'avis que W. présente d'autres qualités importantes à ses yeux (D.4, p.3). Force est de reconnaître que ces considérations restent dans le cadre du pouvoir d'appréciation de l'autorité.
De même, il n'apparaît pas insoutenable de considérer que le recourant a au moins autant de chances que W. de retrouver un emploi. Certes, le titre universitaire acquis à Belgrade dans le domaine de la défense nationale ne présente pas un avantage direct sur le marché du travail par rapport à un CFC. Avec l'intimé, l'Autorité de céans estime toutefois que ce diplôme constitue une preuve que le recourant est capable de fournir des efforts, de comprendre et d'assimiler des connaissances supérieures à la moyenne. Si l'on ajoute à cela les années d'expérience dans l'administration et la maîtrise de plusieurs langues étrangères, on peut considérer que le recourant présente un dossier de candidature solide dans la recherche d'un nouvel emploi.
Il n'est enfin pas contesté que W. travaille depuis plus longtemps (presque 7 ans de plus) au service de l'Etat, ni que le recourant, qui est marié et père de trois enfants, a des charges de famille plus importantes que celles de W., qui est divorcé et sans enfant. La suppression de poste aura donc des conséquences familiales plus lourdes pour le recourant. Cela étant, la situation est moins délicate que dans le cas d'une famille avec des enfants en bas âge. En effet, on peut tout de même attendre d'une universitaire de 21 ans et, dans une moindre mesure, d'une gymnasienne proche de la majorité, de trouver un travail accessoire compatible avec leurs formations, ainsi que le font de nombreux étudiants. Les charges de famille s'en trouveraient d'autant diminuées.
Il suit de ce qui précède qu'hormis ces deux derniers critères, il n'est pas possible de départager les deux collaborateurs. Le Conseil d'Etat a considéré qu'était déterminant en l'espèce l'ancienneté de service de W. et sa plus longue expérience dans le domaine du renvoi des étrangers. De l'avis de l'intimé, ces deux critères professionnels priment ainsi sur la situation familiale des intéressés. Si ce choix peut se discuter, il n'en est pas pour autant arbitraire. L'autorité de nomination a voulu récompenser la fidélité de W., ce qui n'est pas en soi critiquable, à mesure que les deux collaborateurs présentent des profils assez similaires.
Les mesures d'instruction proposées par le recourant ne se justifient pas, car elles ne sauraient conduire à une appréciation différente de celle exposée ci-dessus.
6. En cas de suppression de poste, le Conseil d'Etat doit prendre toutes mesures utiles pour offrir à l'intéressé un emploi de nature équivalente au service de l'Etat, d'une commune, d'une institution para-étatique ou d'une entreprise privée (art.44 al.2). Si la démarche entreprise par le Conseil d'Etat a pour effet de faire perdre à l'intéressé son statut de titulaire de fonction publique, une indemnité égale à trois mois de traitement lui est versée (al.3). Si aucun poste ou fonction ne peut être proposé au titulaire de fonction publique, ou s'il a un motif fondé de refuser le poste ou la fonction qui lui est offert, une indemnité supplémentaire égale à un mois de traitement par tranche de cinq années de service ininterrompu lui est allouée en sus de l'indemnité prévue à l'alinéa 3 (al.4).
Cette règle donne à l'Etat-employeur une véritable obligation, corollaire d'un droit pour le fonctionnaire. L'obligation consiste par exemple dans l'envoi de dossier de candidature auprès d'employeurs ou encore de lettres de recommandations pour appuyer des offres de services effectuées par le collaborateur. L'Etat-employeur doit également veiller à ce que chaque autorité d'engagement soit attentive à la priorité dont bénéficie le fonctionnaire qui fait acte de candidature. Le droit de l'employé n'est toutefois pas absolu, à mesure qu'il n'y a pas d'obligation de résultat de la part de l'Etat (arrêt non publié du Tribunal fédéral du 23.11.00 [2A.486/2000], cons.4b) et l'employé qui ne retrouve pas du travail ne peut prétendre, au sens du droit neuchâtelois, qu'à une indemnité équitable, au sens de l'article 44 LSt.
Il suit de ce qui précède que la violation de cette obligation par l'Etat ne peut en principe pas, à elle seule, entraîner l'annulation de la décision de suppression de poste (RJN 2005, p.178 a contrario). Le recourant invoque ainsi en vain la violation de l'article 44 al.2 LSt pour demander l'annulation de la décision querellée. Au surplus, le chiffre 2 du dispositif de cette décision, qui prévoit le versement de 4 mois de salaire si le Conseil d'Etat ne devait pas trouver un emploi de nature équivalente, n'est pas critiquable. Le montant alloué, non contesté, apparaît en effet correct, eu égard au nombre d'années de service du recourant.
7. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Conformément à la pratique de la Cour de céans en matière de rapports de service, il sera statué sans frais. Vu l'issue du litige, il n'y a en outre pas lieu d'allouer des dépens.
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Statue sans frais et sans dépens.
Neuchâtel, le 3 novembre 2006
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président