Réf. : TA.2005.111-AF
A. Le 28 juin 2004, l'époux V. a adressé à la Caisse interprofessionnelle AVS de la fédération des entreprises romandes (CIFA), à Fribourg, une demande d'allocations familiales pour sa fille M., née le 18 juin 2004. Le même jour, la CIFA lui a répondu que suite à deux arrêts du Tribunal fédéral, une modification était intervenue pour les cas de concours de droits, à savoir que lorsque plusieurs personnes peuvent prétendrent à des allocations familiales en vertu de lois cantonales différentes, les accords bilatéraux entre la Suisse et l'Union européenne sont applicables par analogie. La CIFA ajoutait que dès lors qu'il résidait dans le canton de Neuchâtel où son épouse exerçait une activité lucrative, il incombait prioritairement à la caisse neuchâteloise de verser les allocations familiales et qu'elle était prête à en compléter le montant jusqu'à concurrence de celui des allocations fribourgeoises.
Par conséquent, le 7 juillet 2004, l'épouse V. a adressé à la Caisse interprofessionnelle neuchâteloise de compensation pour allocations familiales (CINALFA) une demande d'allocations familiales pour sa fille M.. Elle a indiqué qu'elle travaillait à 75 % auprès de la fondation X., au Locle, que son mari travaillait à 100 % auprès de A.Sàrl, à Fribourg, et que la famille était domiciliée dans la Commune Y.. Elle a par ailleurs joint à sa demande la lettre susmentionnée de la CIFA. Par décision du 15 juillet 2004, la CINALFA a rejeté la demande d'allocations familiales déposée par l'épouse V., au motif qu'il appartenait à son mari de revendiquer ces allocations. Par décision du 22 juillet 2004, la CIFA a quant à elle reconnu à l'époux V. le droit à des allocations familiales différentielles seulement.
L'épouse V. a recouru contre la décision de la CINALFA du 15 juillet 2004 auprès de la Commission d'arbitrage de la CINALFA, concluant à son annulation et au versement d'allocations familiales par la CINALFA. Elle a repris pour l'essentiel l'argumentation de la CIFA, à savoir que les dispositions des accords bilatéraux entre la Suisse et l'Union européenne sont applicables par analogie dans les cas de concours de droits entre cantons. Lorsque les deux parents exercent une activité salariée dans deux cantons différents, le droit aux allocations familiales appartient donc prioritairement au parent qui exerce son activité dans le canton où vit la famille, l'autre canton étant tenu de compléter le montant de ces allocations jusqu'à concurrence de celui des allocations qu'il sert si celles-ci sont plus élevées.
Le 22 septembre 2004, la CINALFA a accepté d'avancer les allocations familiales en attendant que le litige soit définitivement tranché, précisant qu'elle en demanderait, cas échéant, la restitution à la CIFA.
Par décision du 22 octobre 2004, la Commission d'arbitrage de la CINALFA a annulé la décision attaquée. Elle a retenu que l'épouse V. était légitimée à choisir de demander le versement des allocations familiales à la CINALFA, en application de l'article 31 al.1 du règlement d'exécution de la loi sur les allocations familiales et de maternité. Elle a ajouté que la CINALFA ne pouvait pas tirer parti du fait que les allocations fribourgeoises sont supérieures à celles servies dans le canton de Neuchâtel, précisant toutefois que si l'épouse V. recevait ces allocations, son mari devrait alors renoncer à les percevoir dans le canton de Fribourg. Elle a ajouté qu'il n'était pas nécessaire d'examiner la question sous l'angle d'un conflit de droit intercantonal, le droit neuchâtelois permettant de la régler complètement.
La CINALFA a déféré cette décision au Département de l'économie publique (actuellement : Département de l'économie), concluant à son annulation. Elle a rappelé que, selon l'article 33 al.1 de la loi sur les allocations familiales et de maternité, lorsque plusieurs personnes peuvent prétendre aux allocations pour le même enfant, le droit aux prestations appartient prioritairement à la personne qui a la garde de l'enfant (litt.a), ensuite à celle qui a l'autorité parentale (litt.b) et enfin à celle qui subvient en majeure partie à son entretien (litt.c). Elle a fait valoir que le Tribunal administratif n'avait pas explicité le sens de la réserve de l'article 31 al.1 du règlement d'exécution de la loi sur les allocations familiales en ce qui concerne l'article 33 al.1 litt.c de la loi, pour le cas ordinaire où les deux ayants droit sont mariés et exercent ensemble la garde et l'autorité parentale. Selon elle, l'époux qui exerce une activité à temps complet, et donc subvient en majeure partie à l'entretien de l'enfant, doit toucher l'allocation familiale en priorité par rapport à l'époux qui travaille à temps partiel.
Par décision du 6 avril 2005, le département a déclaré le recours mal fondé et confirmé la décision de la commission d'arbitrage. Il a relevé que le Tribunal administratif, dans un arrêt rendu dans une affaire similaire le 5 octobre 2000 (RJN 2000, p.313), n'avait tenu compte ni du revenu ni du pourcentage d'activité de chaque conjoint pour déterminer lequel subvenait en majeure partie à l'entretien des enfants. Il a ajouté que prendre en considération ces éléments impliquerait pour les caisses de procéder à un examen minutieux de l'organisation financière des couples, puisqu'il n'est pas possible d'affirmer que le conjoint dont le revenu ou le temps de travail est le plus élevé contribue forcément en majeure partie à l'entretien des enfants. Il a retenu qu'il n'y avait pas lieu de procéder à un tel examen, que l'article 33 al.1 litt.c de la loi sur les allocations familiales et de maternité ne permettait pas de déterminer le conjoint bénéficiaire des allocations familiales et que le choix de l'épouse V. de demander ces allocations à la CINALFA était conforme à l'article 31 du règlement d'exécution de la loi sur les allocations familiales et de maternité. Il a ajouté que selon l'article 29 de la loi, les époux V. ne pourraient plus demander d'allocations à la CIFA.
B. La CINALFA défère cette décision au Tribunal administratif, concluant à son annulation. Elle reprend les motifs qu'elle avait déjà invoqués devant le département, à savoir que l'article 33 al.1 litt.c de la loi sur les allocations familiales et de maternité doit être interprété en ce sens que l'époux qui exerce une activité à temps complet, et par conséquent subvient en majeure partie à l'entretien de l'enfant, doit toucher l'allocation familiale en priorité par rapport à l'époux qui travaille à temps partiel. Elle fait également valoir que les règles de l'ALCP et de ses annexes sont applicables uniquement en cas de conflit entre une caisse d'allocations familiales suisse et une caisse d'un ressortissant d'un pays de l'Union européenne, mais ne sont pas opposables aux cantons. Selon elle, les arrêts rendus par le Tribunal fédéral (ATF 129 I 265, arrêt non publié 2P.186/2002) ne constituent pas des précédents, mais des décisions d'espèce créant des obligations uniquement pour les parties en litige.
C. Le département conclut au rejet du recours, sans formuler d'observations.
Dans ses observations, l'épouse V. indique que la décision de la Commission d'arbitrage de la CINALFA lui fait penser que son mari était en droit de demander les allocations familiales à la caisse fribourgeoise, raison pour laquelle elle appuie la CINALFA dans sa démarche.
CONSIDER A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. A titre liminaire, il convient de relever que le département a violé le droit d'être entendue de l'épouse V., dans la mesure où il ne lui a pas communiqué le recours de la CINALFA dont il était saisi (art.37 LPJA), ni ne lui a donné la possibilité de formuler d'éventuelles observations y relatives (art.38 al.1 LPJA). Ce vice doit néanmoins être considéré comme réparé, dans la mesure où est seule litigieuse en l'occurrence une pure question de droit, la prénommée ayant au demeurant eu l'occasion de se déterminer devant le Tribunal de céans (art.33 litt.a LPJA, par renvoi de l'art.46 al.2 et 4 LAF; ATF 107 V 246 cons.3; RJN 1984, p.247 cons.2c, 1980-81, p.218 cons.2d).
3. La loi portant révision de la loi sur les allocations familiales et de maternité, du 7 décembre 2005 (FO 2005 no 96), est entrée en vigueur le 1er janvier 2006. Les dispositions applicables en l'occurrence n'ont cependant pas subi de modification.
4. a) Selon l'article 29 al.1 de la loi sur les allocations familiales (LAF), tout enfant de père ou de mère salarié donne droit au paiement d'une seule allocation qui ne peut être cumulée avec d'autres allocations légales versées en faveur du même enfant. D'après l'article 33 al.1 LAF, lorsque plusieurs personnes peuvent prétendre à des allocations pour le même enfant en vertu de cette loi et d'autres prescriptions légales, le droit aux prestations appartient dans l'ordre suivant : à la personne qui a la garde de l'enfant (litt.a), au détenteur de l'autorité parentale (litt.b) ou à la personne qui subvient en majeure partie à l'entretien de l'enfant (litt.c). L'article 31 al.1 du règlement d'exécution de la loi sur les allocations familiales précise que sous réserve notamment de l'article 33 de la loi, lorsque plusieurs personnes peuvent prétendre à l'allocation en faveur du même enfant, elles choisissent laquelle d'entre elles les recevra.
Ces dispositions ne font pas de distinction selon que les allocations familiales sont dues en vertu de la seule législation neuchâteloise ou, au contraire, en vertu de cette législation et de celle d'un autre canton. Le Tribunal fédéral a toutefois jugé que la réglementation sur le concours de droits contenue dans les lois cantonales sur les allocations familiales n'est valable que dans les rapports intracantonaux. Un canton n'est pas autorisé à empiéter dans le domaine de compétences d'un autre canton, en déterminant à quelles conditions celui-ci doit verser des allocations familiales ou quel ordre de priorité il doit prévoir en cas de concours de droits. Ainsi, un canton ne peut appliquer ses propres dispositions à un concours entre sa législation et celle d'un autre canton (ATF 129 I 265 cons.4.2; arrêts du Tribunal fédéral non publiés du 11.07.2003 [2P.186/2002] cons.4.2 et du 23.05.2005 [2P.43/2005] cons.3.2.1). Les cantons de Neuchâtel et Fribourg n'ont en outre pas édicté de règles intercantonales de conflit.
Le Tribunal fédéral a par ailleurs retenu que ces situations de concurrence entre prestations de plusieurs cantons devaient être résolues en se référant aux règles de conflit prévues par l'Accord entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP), entré en vigueur le 1er juin 2002. En conséquence, dans les rapports intercantonaux, les allocations familiales sont dues en application de la législation du lieu où s'exerce l'activité lucrative. Si une activité lucrative est exercée à la fois dans le canton où les enfants sont domiciliés et dans un autre canton, les allocations sont dues dans le premier de ces deux cantons, le second n'intervenant que pour autant que le montant des allocations qui y sont dues soit supérieur à celui des allocations versées dans le canton de domicile (ATF 129 I 265 cons.5.3; arrêts du Tribunal fédéral non publié du 11.07.2003 [2P.186/2002] cons.5.3 et du 23.05.2005 [2P.43/2005] cons.3.2.1).
b) En l'espèce, la commission d'arbitrage puis le département ont retenu à tort que l'épouse V. pouvait choisir de demander les allocations familiales à la CINALFA, en application de l'article 31 al.1 du règlement d'exécution de la loi sur les allocations familiales, selon lequel les personnes pouvant prétendre à l'allocation en faveur du même enfant choisissent laquelle d'entre elles les recevra. Il résulte en effet de la jurisprudence susmentionnée qu'en cas de concours de droits intercantonal, les parents ne peuvent pas choisir le canton qui leur versera les allocations familiales. l'épouse V. exerçant une activité lucrative dans le canton de Neuchâtel, où la famille est domiciliée, et son mari exerçant une activité lucrative dans le canton de Fribourg, la CINALFA était tenue, en application de la jurisprudence du Tribunal fédéral, de verser les allocations familiales en priorité, pour la période jusqu'au 28 février 2005, date à laquelle l'épouse V. a quitté son emploi auprès de la fondation X. au Locle.
Par ailleurs, dans la mesure où le montant des allocations familiales qui sont dues dans le canton de Fribourg (art.19 de la loi sur les allocations familiales) est supérieur à celui des allocations versées dans le canton de Neuchâtel (art.1 ss de l'arrêté fixant les montants des allocations familiales), la CIFA a décidé à juste titre de verser des allocations familiales différentielles à l'époux V.. En tant qu'elles retiennent que si l'épouse V. reçoit des allocations familiales de la CINALFA, son mari devra alors renoncer à les percevoir dans le canton de Fribourg, les décisions de la commission d'arbitrage et du département sont en conséquence également erronées.
c) Contrairement à ce que soutient la CINALFA, il y a en l'espèce un manifeste conflit de droit intercantonal, les deux parents deM. étant au bénéfice de deux décisions d'octroi d'allocations familiales contradictoires, dont l'une, soit la décision fribourgeoise, est par ailleurs entrée en force. La jurisprudence fédérale, dont on voit mal pour quel motif elle aurait été publiée si elle n'était destinée qu'à régler un cas d'espèce très particulier permet de résoudre, au sens des considérants qui précèdent, le conflit en question.
Une telle solution, en cas de concours de prestations de nature similaire mais dans un cadre intracantonal, avait d'ailleurs déjà été esquissée par le Tribunal de céans (RJN 1990, p.245 ss, cons.4 in fine). Comme le cas tranché à l'époque, le présent litige ne relève pas du cumul au sens propre mais d'un complément d'allocation. Or le Tribunal de céans dans sa jurisprudence relative au flou que laissent subsister certaines dispositions de la législation cantonale en matière d'allocations familiales, a toujours retenu une interprétation allant dans le sens des intérêts du bénéficiaire final, soit l'enfant (RJN 1995, p.228 ss). Le législateur lui-même est d'ailleurs allé dans le même sens s'agissant des travailleurs agricoles et viticoles dont les allocations fédéralement arrêtées peuvent être complétées par les allocations cantonales (art.34 LAF).
Certes, la jurisprudence cantonale avait-elle rappelé (RJN 2000, p.316) que si les parents veulent toucher l'allocation dans le canton de Neuchâtel, ils ne peuvent faire un tel choix qu'à la condition que l'autre conjoint renonce à la prestation qui lui serait due par la caisse d'un autre canton et avait-elle relevé que si le Conseil d'Etat n'avait pas fait usage de ses compétences pour déroger aux prescriptions de la loi en cas de conflit intercantonal notamment (art.44 LAF), il appartenait aux autorités de recours de s'en tenir aux dispositions légales. Au regard de la jurisprudence fédérale citée ci-dessus, cette jurisprudence restrictive ne peut être maintenue en ce qui concerne l'article 29 al.1 LAF.
5. Mal fondé, la recours de la CINALFA doit être rejeté. Les considérants de l'autorité de recours ayant un caractère obligatoire pour l'instance inférieure autant que le dispositif lorsque celui-ci y renvoie (RJN 1999, p.265 cons.2a; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.181) et les motifs de la décision de la commission d'arbitrage étant erronés, le chiffre 2 du dispositif de cette décision doit être annulé, de même que le chiffre 3 du dispositif de la décision du département, qui confirme la décision de la commission d'arbitrage. La cause doit être renvoyée à la CINALFA pour nouvelle décision au sens des considérants du présent jugement.
6. Conformément à sa pratique en matière d'allocations familiales cantonales, le Tribunal administratif statue sans frais (art.47 al.4 LPJA). Il n'y a par ailleurs pas lieu à allocation d'une indemnité de dépens (art.48 al.1).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Annule le chiffre 2 du dispositif de la décision de la Commission d'arbitrage de la CINALFA du 22 octobre 2004 ainsi que le chiffre 3 du dispositif de la décision du Département de l'économie publique du 6 avril 2005.
3. Renvoie la cause à la CINALFA pour nouvelle décision au sens des considérants.
4. Statue sans frais.
5. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 6 octobre 2006
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président