Réf. : TA.2003.364-FONC/yr
A. S. a été engagé, à titre provisoire, à partir du 1er juillet 2000, par le service pénitentiaire en qualité de maître d'atelier à l'établissement d'exécution des peines de Bellevue à Gorgier (EEP Bellevue). Par arrêté du Conseil d'Etat du 8 juillet 2002, il a été nommé surveillant-maître d'atelier dès le 1er juillet 2002. A cette dernière date, alors qu'il avait été accusé par un détenu d'introduire et de distribuer de la drogue dans l'EEP Bellevue, S. a fait l'objet d'une intervention de la police cantonale suivie d'une enquête préalable menée par un juge d'instruction. Le 15 juillet 2002, le Ministère public a classé cette affaire concernant le prénommé. Le 29 janvier 2003, le détenu qui avait proféré des accusations infondées contre l'intéressé a été condamné par le Tribunal de police du district de Boudry à 20 jours d'emprisonnement ferme pour dénonciation calomnieuse.
A partir du 31 juillet 2003, sur intervention du chef du service pénitentiaire qui le soupçonnait d'avoir procuré du haschisch à un prisonnier, S. a été l'objet d'une nouvelle enquête de police. Ses investigations ont révélé que S. avait en fait introduit dans la prison, pour le remettre à un détenu, un appareil d'alimentation électrique. Dans l'enquête subséquente, confiée à un juge d'instruction, l'intéressé a admis ce fait, contestant avoir par ailleurs introduit d'autres choses dans l'établissement, si ce n'est des livres ou des brochures sans caractère délictueux ainsi que du chocolat à l'intention des détenus. Le 13 octobre 2003, le Ministère public a constaté qu'il n'y avait pas eu d'infraction dans ce cas et il a ordonné le classement du dossier. Cependant, le 20 août 2003, après l'avoir fait entendre par deux fonctionnaires du service pénitentiaire, le Conseil d'Etat a suspendu S. de son activité à titre provisoire et avec effet immédiat. Par la suite, l'intéressé a fait l'objet d'une procédure tendant à son renvoi. Par décision du 1er décembre 2003, le Conseil d'Etat a résilié les rapports de service avec effet au 31 mars 2004 et ordonné dès réception du prononcé la cessation de l'activité au sein de l'EEP Bellevue.
B. Le 23 décembre 2003, S. saisit le Tribunal administratif d'un recours contre cette décision dont il demande l'annulation. Il conclut, sous suite de frais et dépens, au renvoi de la cause à l'intimé. En résumé, le recourant estime que son droit d'être entendu n'a pas été intégralement respecté et que son comportement n'aurait mérité qu'un avertissement ou un blâme. En outre, il soutient que si sa réintégration dans l'EEP Bellevue était tenue pour inopportune, il incombait au Conseil d'Etat d'envisager son déplacement dans un autre poste ou dans une autre fonction.
C. Dans ses observations, le Conseil d'Etat propose le rejet du recours.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. A tort, le recourant soutient que son droit d'être entendu n'a pas été intégralement respecté parce qu'il n'a pas pu s'expliquer personnellement et de vive voix devant la cheffe du Département de la justice, de la santé et de la sécurité.
Dans une procédure administrative en effet, le droit d'être entendu n'implique pas le droit d'être entendu oralement (ATF 122 II 469 cons.4c et les références; RJN 1991, p.223 cons.6, 1980-1981, p.219 cons.2b). Il n'est en outre pas contesté que l'intéressé a pu faire valoir son point de vue par écrit.
3. a) Selon l'article 45 de la loi sur le statut de la fonction publique du 28 juin 1995 (LSt), si des raisons d'inaptitude, de prestations insuffisantes, de manquements graves ou répétés aux devoirs de service ou d'autres raisons graves ne permettent plus la poursuite des rapports de service, l'autorité qui a nommé peut ordonner le renvoi d'un titulaire de fonction publique. Aux termes de l'article 46 LSt, lorsque les faits reprochés au titulaire de fonction publique dépendent de sa volonté ou lorsque les exigences de la fonction ne sont pas remplies à satisfaction, le chef de service doit en avertir par écrit l'intéressé après l'avoir entendu et lui fixer un délai raisonnable pour s'améliorer. Il lui en suggère autant que possible certains moyens (al.1). Faute d'amélioration constatée dans le délai imparti, le chef de service transmet le dossier à l'autorité de nomination avec ses observations (al.2). Il en informe par écrit l'intéressé en mentionnant les faits ou omissions qui lui sont reprochés (al.3).
b) Le renvoi d'un fonctionnaire peut intervenir aussi bien en l'absence de toute faute, par exemple pour raison d'inaptitude, que lorsqu'une faute a été commise. C'est pourquoi le législateur a voulu tempérer la rigueur de ce principe en donnant une chance au fonctionnaire de se ressaisir lorsque les faits qui lui sont reprochés dépendent de sa volonté et qu'ils ne revêtent pas encore une gravité telle que les rapports de service doivent prendre fin, le lien de confiance n'étant pas rompu entre employeur et titulaire de fonction publique (BGC 161 I, p.821).
D'après cette réglementation, l'avertissement ne constitue pas en lui-même une sanction disciplinaire; il s'agit cependant d'une étape en principe obligatoire avant le blâme, qui est clairement une sanction, ou avant la résiliation des rapports de service (ATF 125 I 122 cons.2 in fine).
c) Selon l'article 48 LSt, si l'autorité de nomination estime que la violation des obligations de service ou le comportement de l'intéressé permettent la poursuite des rapports de service, elle peut renoncer à toute mesure ou prononcer un blâme assorti le cas échéant d'une menace de cessation des rapports de service (al.1). Sinon, l'autorité de nomination prononce le renvoi du titulaire de fonction publique et lui notifie la décision moyennant un préavis de 3 mois pour la fin d'un mois (al.2). En cas de violation grave des devoirs de service, l'autorité de nomination peut procéder au renvoi du titulaire de fonction publique avec effet immédiat, cas échéant sans avertissement préalable (al.3). Pour autant que l'état des fonctions le permette et que la mesure lui paraisse opportune au vu des faits pris en compte, l'autorité de nomination peut ordonner le déplacement dans un autre poste ou une autre fonction (al.4).
Selon la jurisprudence, l'autorité décide librement, dans les limites de son pouvoir d'appréciation dont elle devra néanmoins user de façon consciencieuse, si la résiliation est justifiée. L'existence d'un juste motif, autorisant le renvoi, même immédiat, n'a pas besoin d'être démontrée. Il suffit que le licenciement entre dans le pouvoir d'appréciation de l'autorité et apparaisse, au regard des prestations et du comportement de l'intéressé, comme une mesure défendable. En outre, selon l'article 33 litt.a et d LPJA, le Tribunal administratif examine uniquement si l'autorité a abusé de son pouvoir d'appréciation ou l'a excédé; il n'est pas habilité à contrôler l'opportunité de la décision puisque aucun texte légal ne lui en donne la compétence (RJN 2002, p.230 cons.2b et les références, 1998, p.209 cons.3a et les références).
4. En l'espèce, il est avéré que le recourant a remis à un détenu, de la part d'un ancien prisonnier, un chargeur destiné à un appareil électronique dont l'enquête n'a pas permis de déterminer s'il s'agissait effectivement d'un diffuseur de musique (autorisé) ou d'un téléphone portable (interdit). Il n'a pas été établi non plus que S. a voulu favoriser ainsi l'usage d'un appareil prohibé en prison. Il a admis par ailleurs avoir procuré à des détenus du chocolat et des imprimés.
Le Conseil d'Etat a estimé que le recourant avait adopté, ce faisant, un comportement dont doivent s'abstenir les personnes qui rendent visite aux détenus, selon l'article 49 al.5 du règlement général concernant la détention dans le canton de Neuchâtel du 3 mai 2000 (RSN 352.1). Aux termes de cette disposition, il est interdit, lors des visites, de remettre directement quoi que ce soit à la personne détenue; les objets qui lui sont destinés sont remis au personnel de service.
Or, dans la mesure où le recourant faisait partie du personnel de service, on voit mal comment l'interdiction énoncée par l'article 49 al.5 du règlement pouvait lui être appliquée. En effet, toute remise d'objets à un détenu n'est pas proscrite et il incombe justement au personnel de l'établissement de détention d'opérer les contrôles nécessaires et d'autoriser ou de refuser la remise en question. En l'occurrence, il n'a pas été établi que S. aurait été à l'origine de l'obtention par un détenu d'un objet ou d'un produit interdits par le règlement ou proscrits pour de simples raisons d'ordre et de sécurité. Certes, le comportement de S. apparaît comme assez léger et plutôt imprudent, mais il ne tombe pas sous le coup de la loi pénale ni du règlement général concernant la détention. De plus, la conduite habituelle de l'intéressé dans sa fonction, telle qu'elle apparaissait au travers du procès-verbal de l'entretien de développement qu'il a eu avec son supérieur le 14 janvier 2003, ne prêtait aucun flanc à la critique et devait au contraire être qualifiée d'adéquate. De toute évidence, l'intéressé est capable d'éviter que les faits qui lui ont été reprochés ne se reproduisent, puisqu'ils dépendent de sa propre volonté. D'ailleurs, le procès-verbal de l'entretien de développement susmentionné prévoyait que S. suivrait une formation spécifique, dont il y a lieu d'admettre qu'elle était de nature à prévenir de nouvelles maladresses. En outre, de simples soupçons non confirmés – surtout à l'endroit du personnel d'une prison, particulièrement exposé au dénigrement – ne sauraient justifier en eux-mêmes une mesure de renvoi. Dans l'hypothèse où des accusations infondées mais répétées ternissent la réputation d'un fonctionnaire dont on estime qu'il doit apparaître sans reproche, le déplacement dans un autre poste ou une autre fonction est une mesure suffisante, plus conforme au principe de proportionnalité.
Dans ces circonstances, le renvoi se révèle excessif et un avertissement préalable, au sens de l'article 46 LSt, aurait dû être adressé au fonctionnaire en cause, avant toute autre mesure. A cet égard, on ne peut suivre le Conseil d'Etat lorsqu'il laisse entendre, dans ses observations sur le recours, que la procédure pénale qui s'est clôturée le 29 janvier 2003 a tenu lieu d'avertissement formel. En effet, un tel avertissement doit être pris après une procédure particulière et sous la forme d'une décision susceptible de recours (ATA du 26.07.2002 dans la cause V. [TA 2001.401 + 2002.15], ATA du 13.02.2001 dans la cause R. cons.3b non reproduit au RJN 2001, p.203 ss). Au demeurant, le fonctionnaire qui a été injustement soupçonné ne saurait se voir adresser une telle remontrance.
Il convient par conséquent d'annuler la décision attaquée.
Comme le recours n'est pas ouvert devant lui pour les mesures prévues par l'article 48 LSt autres que le renvoi (art.28 al.2 LPJA a contrario), le Tribunal administratif ne peut décider lui-même de la solution du litige au fond. La cause sera donc retournée au Conseil d'Etat pour qu'il rende une nouvelle décision dans le cadre de ses compétences.
5. Il est n'est pas perçu de frais, les autorités cantonales n'en payant pas (art.47 al.2 LPJA). Vu le sort de la cause, le recourant a droit à des dépens (art.48 LPJA).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet le recours et annule la décision attaquée.
2. Renvoie la cause au Conseil d'Etat pour nouvelle décision.
3. Statue sans frais.
4. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 800 francs à la charge de l'Etat.
Neuchâtel, le 25 février 2004
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président