Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 24.04.2007 Réf. P_15/06
Réf. : TA.2003.333-PC/sk
A. Après avoir quitté la Suisse pour passer sa retraite en Italie, C., née en 1931, est revenue vivre en Suisse chez sa fille et son beau-fils, dans la commune X. Ces derniers ont adressé au service des étrangers, le 23 novembre 2000, une demande d'assurance d'autorisation de séjour pour C., déclarant prendre entièrement à leurs charges tous les frais qui découleront de cette dernière afin qu'il n'en résulte aucune charge pour les pouvoirs publics. La recourante a dès lors bénéficié d'une autorisation de séjour. Par ailleurs, elle touche une rente AVS de la caisse cantonale neuchâteloise de compensation (CCNC). Le 11 juin 2003, elle a adressé à cette dernière caisse une requête de prestations complémentaires AVS/AI.
Par décision du 1er août 2003, la CCNC a rejeté sa requête au motif qu'une déclaration de prise en charge garantissant qu'aucun frais relatif au séjour de la recourante ne serait à charge des pouvoirs publics a été signée par sa fille. Ladite décision mentionnait par ailleurs qu'une prestation complémentaire extraordinaire en remplacement d'une rente extraordinaire ne saurait être versée suite à la 10e révision de l'AVS.
Par décision sur opposition du 21 octobre 2003, la CCNC a confirmé sa position. Elle a estimé que les engagements de la fille et du beau-fils de C. l'obligent à refuser l'octroi de prestations complémentaires. Par ailleurs, l'entrée en vigueur de l'ordonnance sur la libre circulation des personnes ne change rien à la situation.
B. C. interjette recours devant le Tribunal administratif contre la décision précitée. Elle fait valoir qu'elle a vécu et travaillé en Suisse avec son époux durant plus de trente ans alors qu'ils étaient au bénéfice d'un permis C. A la retraite, ils sont retournés en Italie. Après le décès de son époux, elle a désiré retrouver sa famille en Suisse, sa fille ayant signé une déclaration demandée par le service des étrangers, qui lui a permis d'obtenir un permis B. Elle estime que cette garantie concernait toute aide des services sociaux. Suite à l'accord sur la libre circulation des personnes, entré en vigueur le 1er juin 2002, qui abolit les délais de carence pour obtenir des prestations complémentaires, elle a droit à ces dernières. Sa rente de 1'400 francs ne lui permet que difficilement de vivre si l'on déduit les cotisations d'assurance-maladie ainsi que les frais médicaux relatifs au diabète dont elle souffre. Elle précise connaître plusieurs personnes dans sa situation qui touchent lesdites prestations.
C. La CCNC conclut au rejet du recours sans formuler d'observations.
D. C. s'est encore adressée au Tribunal administratif par courrier du 13 mars 2004. Elle se réfère à des informations du 1er janvier 2004 émanant de l'AVS selon lesquelles ont droit aux prestations complémentaires les personnes, si elles sont étrangères, qui ont habité en Suisse de manière ininterrompue durant dix ans.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. La légalité des décisions attaquées doit être examinée, en règle générale, d'après l'état de fait existant au moment où la décision litigieuse a été rendue (ATF 121 V 366 cons.1b, 127 V 467 cons.1, 126 V 166 cons.4b). La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA) est entrée en vigueur le 1er janvier 2003, entraînant la modification de nombreuses dispositions légales en matière de prestations complémentaires AVS-AI. Elle est dès lors applicable au cas d'espèce et il en est de même de la loi fédérale sur les prestations complémentaires (ci-après LPC) dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2003.
L'accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses états membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ci-après : ALCP) – en particulier son annexe II qui règle la coordination des systèmes de sécurité sociale – s'applique également à la présente procédure, dès lors qu'il est entré en vigueur le 1er juin 2002, antérieurement à la décision administrative litigieuse (ATF 128 V 315 cons.1).
3. a) Selon l'article 2 al.1 LPC, les ressortissants suisses qui ont leur domicile et leur résidence habituelle (art.13 LPGA) en Suisse et qui remplissent une des conditions prévues aux articles 2a à 2d LPC peuvent bénéficier de prestations complémentaires si les dépenses reconnues par la présente loi sont supérieures aux revenus déterminants. Selon l'article 2 al.2 litt.a LPC, les étrangers qui ont leur domicile et leur résidence habituelle (art.13 LPGA) en Suisse doivent bénéficier de prestations compl¿entaires au même titre que les ressortissants suisses, notamment s'ils ont habité en Suisse pendant les dix ans précédant immédiatement la date à partir de laquelle ils demandent la prestation complémentaire et s'ils ont droit à une rente, à une allocation pour impotent ou à une indemnité journalière de l'AI ou remplissent les conditions d'octroi prévues à l'article 2b, litt.b.
4. a) Selon l'article 8 ALCP, les parties contractantes règlent, conformément à l'annexe II, la coordination des systèmes de sécurité sociale dans le but d'assurer notamment :
a) l'égalité de traitement;
b) la détermination de la législation applicable;
c) la totalisation, pour l'ouverture et le maintien du droit aux prestations, ainsi que pour le calcul de celles-ci de toutes les périodes prises en considération par les différentes législations nationales;
d) le paiement des prestations aux personnes résidant sur le territoire des parties contractantes;
e) l'entraide et la coopération administratives entre les autorités et les institutions.
Selon l'article 1 al.1 de l'annexe II "coordination des systèmes de sécurité sociale" de l'accord, fondé sur l'article 8 de l'ALCP et faisant partie intégrante de celui-ci (art.15 de l'accord), en relation avec la section A de cette annexe, les parties contractantes appliquent entre elles en particulier le règlement (CEE) numéro 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (ci-après : règlement no 1408/71), ainsi que le règlement (CEE) no 574/72 du Conseil, du 21 mars 1972, fixant l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (ci-après : règlement no 574/72), ou des règles équivalentes. Le règlement CEE no 1408/71 s'applique notamment aux travailleurs salariés ou non salariés qui sont ou ont été soumis à la législation d'un ou de plusieurs Etats membres et qui sont des ressortissants de l'un des Etats membres ainsi qu'aux membres de leur famille et à leurs survivants (art.2; v. aussi FF 1999, 5618, 5625, 5646 ss). Les personnes qui résident sur le territoire de l'un des Etats membres et auxquels les dispositions du présent règlement sont applicables sont soumises aux obligations et sont admises au bénéfice de la législation de tout Etat membre dans les mêmes conditions que les ressortissants de celui-ci, sous réserve de dispositions particulières contenues dans le présent règlement (art.3 al.1). Le règlement s'applique notamment à la législation relative à la branche des assurances sociales qui concerne les prestations de vieillesse et les prestations complémentaires (art.4 al.1 litt.c et al.2 bis).
Dès lors, les ressortissants d'un Etat de l'Union européenne ou de l'AELE qui sont soumis au règlement no 1408/71 sont assimilés aux ressortissants suisses, et la condition relative à une résidence de dix ans en Suisse, telle que prévue par l'article 2 al.2 litt.a LPC ne leur est pas applicable (directives de l'OFAS relatives aux prestations complémentaires, ch.2001, p.25; voir également FF 1999, 5646). Selon l'article 10 bis ch.I dudit règlement, les personnes auxquelles le règlement est applicable bénéficient des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif visées à l'article 4 § 2 bis exclusivement sur le territoire de l'Etat membre dans lequel elles résident et au titre de la législation de cet Etat, pour autant que ces prestations soient mentionnées à l'annexe II bis. Les prestations sont servies par l'institution du lieu de résidence et à sa charge. Or l'article 3 de l'annexe II ALCP mentionne que l'annexe II bis est complété, concernant la Suisse, par le texte suivant :
"a) Les prestations complémentaires (loi fédérale sur les prestations complémentaires du 10.3.1965) et les prestations similaires prévues par les législations cantonales".
b) C., ressortissante italienne, soit d'un Etat membre de l'UE, et bénéficiant d'une rente de vieillesse versée par le pays de résidence, la Suisse, est soumise au règlement précité et assimilée aux ressortissants suisses. La condition relative à une résidence de 10 ans en Suisse ne lui est dès lors pas applicable.
Il y a par ailleurs lieu de considérer qu'elle a son domicile en Suisse, au sens de l'article 2 alinéa 2 litt.a LPC. En effet, selon l'article 13 al.1 LPGA, le domicile d'une personne est déterminé selon les articles 23 à 26 du Code civil. Selon la doctrine et la jurisprudence (ATFA du 8.8.2005 dans la cause P 21/04, cons.4, et du 2.8.2005 dans la cause K 34/04 cons.3; SVR 2000 IV, no 14 cons.3c et d; RCC 1981, p.154; Kieser, ATSG-Kommentar no 12 ad art.13, p.134) ce n'est qu'en cas de séjour illégal d'un étranger en Suisse que peut être niée la présence d'un domicile dans ce pays. Or, C. est au bénéfice d'une autorisation de séjour annuelle et il y a dès lors lieu de considérer qu'elle a un domicile en Suisse. Il faut relever ici également qu'il n'appartient ni à la CCNC ni au juge des assurances sociales de vérifier si c'est à juste titre que la recourante bénéficie d'une autorisation de séjour, sous l'angle de l'article 16 OLCP (dont la teneur sera mentionnée ci-après) notamment.
5. La CCNC estime cependant que la recourante ne peut prétendre à des prestations complémentaires compte tenu du fait que son séjour en Suisse est subordonné à l'engagement de sa fille et son beau-fils de prendre en charge tous les frais qui découlent de son séjour afin qu'il n'en résulte aucune charge pour les pouvoirs publics.
a) Selon l'article 1 litt.c ALCP, l'objectif de l'accord est d'accorder un droit d'entrée et de séjour sur le territoire des parties contractantes aux personnes sans activité économique dans le pays d'accueil. Les ressortissants d'une partie contractante qui séjournent légalement sur le territoire d'une autre partie contractante ne sont pas, dans l'application et conformément aux annexes I, II et III de cet accord, discriminés en raison de leur nationalité (art.2). L'article 6 prévoit quant à lui que le droit de séjour sur le territoire d'une partie contractante est garanti aux personnes n'exerçant pas d'activité économique selon les dispositions de l'annexe I relatives aux non actifs. L'article 24 de cette annexe prévoit qu'une personne ressortissante d'une partie contractante n'exerçant pas d'activité économique dans l'Etat de résidence et qui ne bénéficie pas d'un droit de séjour en vertu d'autres dispositions du présent accord reçoit un titre de séjour d'une durée de cinq ans au moins, à condition qu'elle prouve aux autorités nationales compétentes qu'elle dispose pour elle-même et les membres de sa famille, de moyens financiers suffisants pour ne pas devoir faire appel à l'aide sociale pendant son séjour et d'une assurance-maladie couvrant l'ensemble des risques (ch.1). Sont considérés comme suffisants les moyens financiers nécessaires qui dépassent le montant au-dessous duquel les nationaux, eu égard à leur situation personnelle et, le cas échéant, à celle des membres de leur famille, peuvent prétendre à des prestations d'assistance. Lorsque cette condition ne peut s'appliquer, les moyens financiers du demandeur sont considérés comme suffisants lorsqu'ils sont supérieurs au niveau de la pension minimale de sécurité sociale versée par l'Etat d'accueil (ch.2). L'égalité de traitement bénéficie ainsi aussi aux inactifs qui, lors de la détermination des moyens financiers, ne doivent pas être discriminés par rapport aux nationaux (RDAF 2001 I, p.135, 149, 186 ss; SJ 2001 II, p.89; Feuille fédérale 1999, p.5618).
b) L'ALCP implique pour chaque partie contractante l'engagement de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer l'exécution des obligations des accords qui la lient (Feuille fédérale 1999, p.5469; v. également Knapp, Précis de droit administratif, no 281). En application de l'ALCP, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance sur l'introduction de la libre circulation des personnes du 22 mai 2002 (OLCP). Son article 16, relatif à l'application de l'article 24 de l'annexe I précitée, mentionne en son alinéa 2 que les moyens financiers d'un ayant droit à une rente, ressortissant de la CE ou de l'AELE ainsi que les membres de sa famille, sont réputés suffisants s'ils dépassent le montant donnant droit à un ressortissant suisse qui en fait la demande, éventuellement aux membres de sa famille, à des prestations complémentaires au sens de la LPC. Le rapport explicatif du 23 mai 2001 relatif à cette ordonnance, mentionne qu'en principe les moyens financiers sont réputés suffisants s'ils dépassent le montant qui donnerait droit, à un citoyen suisse confronté à une situation analogue, à des prestations de l'assistance publique. Il ajoute : "quant aux rentiers, il faut que la rente d'une assurance sociale étrangère dépasse le montant donnant droit en Suisse à des prestations complémentaires, en vertu de la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité" (p.18). Les directives y relatives (ch.6.2.3) précisent qu'en ce qui concerne les retraités nouvellement entrés, il convient de s'assurer que leurs moyens financiers dépassent le montant donnant droit à des prestations complémentaires étant donné que, sur la base des dispositions légales actuelles, le droit aux prestations complémentaires peut être invoqué même lorsque les moyens financiers dépassent le montant qui selon les directives de la conférence suisse des institutions d'assurances sociales, justifie l'allocation de prestations de l'aide sociale.
Il résulte de l'article 16 al.2 OLCP que ne pourraient être admis à séjourner en Suisse que les rentiers qui ne peuvent prétendre à des prestations complémentaires. Or tel n'est manifestement pas le but de l'ALCP qui entend octroyer aux étrangers résidant en Suisse et bénéficiant d'une rente des prestations complémentaires aux mêmes conditions que les ressortissants suisses. L'article 16 OLCP définit des conditions de séjour beaucoup plus restrictives que celles prévues à l'article 24 de l'annexe I ALCP qui prévoit que les moyens financiers du demandeur sont considérés comme suffisants lorsqu'ils sont supérieurs au niveau de la pension minimale de sécurité sociale versée par l'Etat d'accueil (ch.2).
c) Il en résulte que l'on ne saurait considérer que la recourante bénéficie d'un droit de séjour en Suisse à la condition qu'elle ne requière pas de prestations complémentaires. C. résidant et étant domiciliée en Suisse et bénéficiant par ailleurs d'une rente de vieillesse, il appartenait à la CCNC d'entrer en matière sur sa demande de prestations complémentaires, soit d'examiner si les dépenses reconnues par la LPC sont supérieures aux revenus déterminants.
6. Pour ces motifs, le recours doit être admis et la décision sur opposition du 21 octobre 2003 annulée, la cause étant renvoyée à la CCNC pour instruction et nouvelle décision au sens des considérants. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite.
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet le recours.
2. Annule la décision sur opposition de la CCNC du 21 octobre 2003 et lui renvoie la cause pour instruction et nouvelle décision au sens des considérants.
3. Statue sans frais.
Neuchâtel, le 7 février 2006