A. Depuis le décès de leur mère E. G., les frères G. sont propriétaires communs de l'actuel article X. du cadastre de Vaumarcus, situé au lieu-dit "Y.".
En 1973, le Conseil d'Etat a déclaré ce bien-fonds zone protégée au sens de l’arrêté fédéral du 17 mars 1972 instituant des mesures urgentes en matière d’aménagement du territoire. Statuant sur l'opposition dont il avait été saisi par la propriétaire de l'époque, le Conseil d’Etat a, par décision du 5 février 1974, considéré que la parcelle litigieuse était "incontestablement un terrain à bâtir" et l'a soustraite au champ d’application de l’arrêté fédéral.
Parallèlement, la commune de Vaumarcus a mis à l'enquête publique un nouveau plan d'aménagement et le règlement y relatif, prévoyant l'affectation en zone rurale de tout le périmètre de "Y.". E. G. s'y est opposée par courrier daté du 13 juin 1973, faisant valoir que le terrain avait été équipé pour la construction d'une villa. Elle invoquait à cet effet une convention signée en 1963 entre divers propriétaires, dont elle-même, et la commune, portant sur la nature juridique, la régularisation au cadastre et les modalités d'entretien des conduites desservant le secteur (eau potable, égouts, électricité). Le 21 décembre 1973, le conseil communal de Vaumarcus a levé l'opposition, après avoir constaté que le bien-fonds était précédemment colloqué en zone rurale et qu'il conservait le même statut selon le nouveau plan. Cependant, compte tenu de la convention stipulée en 1963 et afin "d'honorer la signature des autorités de l'époque", la commune a garanti à E. G. la possibilité de construire une maison sur son terrain, pendant un délai de 5 ans. L'intéressée a recouru contre cette décision auprès du Conseil d'Etat. Dans ses observations déposées en cours d'instruction le 1er mai 1974, le conseil communal, se référant à la décision précitée du Conseil d'Etat du 5 février 1974, a déclaré renoncer au délai de construction qu'il avait prononcé. En conséquence, le 6 mai suivant, le service juridique de l'Etat a communiqué à la propriétaire que son recours avait été admis et qu'il lui serait possible de construire quand elle le jugerait opportun, à condition d'être en possession d'un permis en bonne et due forme. Ce nonobstant, le conseil général de la commune de Vaumarcus a adopté le 13 mai 1974 un plan d’aménagement qui maintenait l'article X. en zone agricole. Ledit plan a reçu la sanction du Conseil d’Etat le 28 juin 1974.
B. Le 22 octobre 1997, le Conseil d'Etat a sanctionné le plan d'aménagement local de la commune de Vaumarcus, selon lequel une surface de 4189 m2de l'article X. devait être intégrée en zone d'urbanisation.
Le 9 février 2000, le Département de la gestion du territoire (ci-après : le département) a réclamé aux frères G. le paiement de 123'994.40 francs à titre de contribution pour la plus-value acquise par leur bien-fonds consécutivement à son affectation en zone constructible (20 % de la plus-value totale, calculée à raison de 148 francs par m2).
C. Les frères G. interjettent recours auprès du Tribunal administratif contre la décision du département, dont ils demandent l'annulation, sous suite de frais et dépens. Ils soutiennent pour l’essentiel que les autorités communales et le Conseil d’Etat ayant par le passé reconnu à plusieurs reprises le caractère constructible de la parcelle, le plan d'aménagement sanctionné le 22 octobre 1997 n'entraîne pas d'affectation en zone d'urbanisation. Ils ne bénéficieraient ainsi d'aucun avantage majeur justifiant la perception d'une contribution pour plus-value. Au surplus, la décision enfreindrait le principe de la confiance dans la mesure où les recourants pouvaient se fier aux déclarations faites à l'époque par les autorités.
Dans ses observations, le département estime que le plan d’aménagement sanctionné le 22 octobre 1997 a intégré la parcelle en zone d’urbanisation, ce qui constitue un avantage majeur. Il conteste que le plan datant de 1974 ait affecté la parcelle en zone à bâtir. De plus, dès l’entrée en vigueur des législations fédérale et cantonale en matière d’aménagement du territoire, les recourants n'auraient pas pu ériger une villa sur leur bien-fonds, faute de conformité d'une telle construction avec la zone rurale. Ils ne pourraient par ailleurs pas se prévaloir du principe de la protection de la bonne foi, la loi ayant changé depuis les promesses reçues. En conséquence, le département propose le rejet du recours.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l'article 33 LCAT, les avantages et les inconvénients résultant de mesures d'aménagement du territoire font l'objet d'une compensation s'ils sont majeurs. L'augmentation de valeur d'un bien-fonds consécutive à son affectation à la zone d'urbanisation (art.47) ou à une zone spécifique (art.53) est réputée avantage majeur constituant une plus-value (art.34 al.1 LCAT). Celle-ci est la différence présumée entre la valeur d'un bien-fonds avant et après la mesure d'aménagement (art.34 al.2 LCAT). En cas de plus-value, une contribution correspondant à 20 % de celle-ci est due à l'Etat par le propriétaire du bien-fonds (art.35 al.1 LCAT). Le département arrête le montant de la plus-value et celui de la contribution au moment où la mesure d'aménagement entre en vigueur (art.36 LCAT). Selon l'article 37 LCAT, après consultation de la commune, le département fixe le délai de perception en tenant compte des besoins en terrains à bâtir et de la possibilité d'utiliser le bien-fonds (al.1); la perception peut être différée ou échelonnée à la demande d'un propriétaire qui justifie de circonstances particulières (al.2); elle intervient cependant au plus tard lors de l'aliénation du bien-fonds (al.3); l'article 48 al.4 est réservé (al.4). Aux termes de cette dernière disposition, la perception de la plus-value est différée aussi longtemps que dure l'assimilation à la zone agricole ou viticole.
b) Ainsi que cela ressort du texte et de la systématique de la loi, le droit neuchâtelois limite le prélèvement d'une plus-value aux deux affectations mentionnées à l'article 34 LCAT. En effet, la section 5 du chapitre 2 de cette loi, dans sa teneur depuis le 1er avril 1992, pose le principe de la compensation (art.33) avant de définir ce qui est réputé constituer un avantage et la manière dont on chiffre la répercussion positive d'une mesure d'aménagement du territoire (art.34). Cette systématique, élaborée par une commission du Grand Conseil (BGC 1986 I, p.642 ss), a été reprise de la LCAT du 24 juin 1986 sous l'empire de laquelle seule l'affectation à la zone d'urbanisation était réputée avantage majeur (RLN XII, p.5 ss; art.19, 20). Dans un projet de loi ultérieur, le Conseil d'Etat a manifesté sa volonté d'étendre la notion légale "d'avantage" non seulement à l'affectation d'un bien-fonds à la zone spécifique – qui figure dans la loi actuellement en vigueur -, mais encore à toutes autres situations, par l'introduction dans le texte de l'adverbe "notamment" (BGC 1990-91 II, p.2446). Ce projet de loi a cependant été retiré par le gouvernement cantonal (ibid., p.2534) et le texte actuel, adopté le 2 octobre 1991 sur nouvelle proposition du Conseil d'Etat du 21 août précédent, ne comporte pas l'adverbe précité. Force est donc de déduire de ce qui précède que le législateur neuchâtelois a entendu percevoir une contribution uniquement lorsque la plus-value résulte de l'affectation d'un bien-fonds à la zone d'urbanisation ou à une zone spécifique (RJN 1998, p.274).
c) A contrario, il apparaît que l'Etat ne prélève notamment aucune contribution lorsqu'une plus-value provient de la modification des prescriptions concernant une zone déjà constructible antérieurement, en particulier si des prescriptions spéciales en matière de police des constructions augmentent les possibilités d'exploitation du bien-fonds concerné, ni lorsque est accordée une dérogation permettant une utilisation d'un bien-fonds plus intensive que celle prévue par le régime ordinaire de la zone concernée, toutes situations qui peuvent apparaître comme des avantages offerts par les mesures d'aménagement (v. Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire; DFJP/OFAT, ad art.5, p.116 ss, sp., p.119-120 cité in RJN 1998, p.274). En outre, l'affectation en zone à bâtir est seulement réputée avantage majeur aux termes de l'article 34 al.1 LCAT, présomption qui est réfragable (RJN 1998, p.275).
3. En l’espèce, les recourants contestent que l'affectation en zone d'urbanisation prévue par le plan d'aménagement sanctionné le 22 octobre 1997 leur ait procuré un avantage majeur à l'origine d'une plus-value dans la mesure où leur parcelle aurait déjà été constructible depuis 1974, ainsi que l'avaient déclaré à l'époque le conseil communal et le Conseil d’Etat.
Les documents réunis en cours d'instruction ont permis d'établir que le bien-fonds concerné a été au centre de deux procédures qui, bien que simultanées, étaient distinctes l'une de l'autre. La première concernait l'assujettissement à l’arrêté fédéral du 17 mars 1972 instituant des mesures urgentes en matière d’aménagement du territoire (AFU). Faisant usage des voies de droit prévues par la législation cantonale d'exécution (v. art.4 al.2 de l'arrêté d'exécution de l'AFU du 24.10.1972, RLN V 120 ss.), E. G. a contesté auprès du Conseil d'Etat l'incorporation de son terrain dans le périmètre des zones protégées à titre provisoire. Dans sa décision du 5 février 1974 (D.2/2), le Conseil d'Etat a admis que l'article X. était "incontestablement un terrain à bâtir" et l'a soustrait à l'application de l'AFU. La deuxième procédure a eu pour objet le plan d'aménagement communal et son règlement, mis à l'enquête en juin-juillet 1973. La propriétaire s'est dûment opposée à ce plan, qui maintenait sa parcelle en zone agricole (v. son opposition datée du 13.06.1973). Après que le conseil communal eut levé l'opposition, l'intéressée a recouru auprès du Conseil d'Etat, en manifestant sa volonté de "pouvoir utiliser la parcelle en question au moment opportun pour (sa) famille" (v. mémoire de recours du 04.01.1974). Dans sa prise de position adressée le 1er mai 1974 au service juridique de l'Etat, le conseil communal a précisé qu'à ses yeux la seule solution aurait été d'interdire toute construction dans le secteur, "ce qui n'a pas été l'avis du Conseil d'Etat puisqu'il a décrété que Y. était incontestablement un terrain à bâtir". Pour ce motif, il a renoncé au délai de cinq ans qu'il avait voulu imposer lorsqu'il s'était prononcé sur l'opposition. Le 6 mai 1974, le collaborateur en charge du dossier auprès du service juridique a communiqué à l'intéressée que son recours avait été admis et qu'elle était libre de construire quand bon lui semblerait, à condition de respecter la législation cantonale en la matière. Quand bien même cette communication est intervenue sous la forme d'une simple lettre, il n'en demeure pas moins qu'il s'agissait, matériellement, d'une décision donnant suite aux conclusions du recours et mettant fin au litige. En effet, selon la procédure applicable à l'époque - à savoir celle prescrite par la loi sur les constructions du 12 février 1957 (RLN II 638 ss) pour les plans d'alignement (v. rapport du 14.11.1984 du Conseil d'Etat à l'appui d'un projet de LCAT et de LConstr., in BGC 1984-85 II, p.1702) -, les plans d'aménagement communaux pouvaient être attaqués, pendant la mise à l'enquête publique, d'abord par le biais d'une opposition auprès du conseil communal (art.36 al.2), puis d'un recours auprès du Conseil d'Etat (art.36 al.3). Ils étaient ensuite soumis au vote du conseil général (art.37) puis à la sanction cantonale (art.38). Si le législateur a prévu des voies de droit permettant aux intéressés de contester les plans d'aménagement avant leur approbation par le législatif communal, ce n'est certainement pas pour que les décisions auxquelles elles aboutissent restent, une fois leur force matérielle acquise, sans incidence sur le contenu desdits plans (v. par exemple aujourd'hui l'art.95 LCAT). Une solution contraire reviendrait à nier tout effet juridique aux décisions prises sur une opposition ou un recours dirigé contre un plan d'affectation. Or, les recours en matière d'aménagement du territoire, lorsqu'ils sont bien-fondés, donnent en principe aux conclusions des participants une force obligatoire (Tanquerel, La participation de la population à l'aménagement du territoire, 1988, p.166; Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, DFJP/OFAT, ad art.21, p.259). En l'espèce, la décision du 6 mai 1974 est entrée en force, ce qui aurait dû amener l'autorité compétente à modifier le plan d'aménagement pour y signaler le caractère constructible du bien-fonds, par exemple par son intégration dans la zone d'habitation à faible densité située à proximité du lieu dit "Y.". On ignore pourquoi il n'a pas été procédé de la sorte, ce qui a eu pour conséquence que le plan a été soumis sans rectification au vote du conseil général (13.05.1974; v. FO 1974, p.497), puis à la sanction du Conseil d'Etat (28.06.1974; ibidem). Cela ne change rien au fait que, de par la décision qui avait été rendue, la nature constructible de l'immeuble était juridiquement acquise et qu'elle prévalait sur la représentation graphique erronée contenue dans le plan. Une telle solution doit d'autant plus s'imposer qu'on ne saurait faire supporter au propriétaire les désavantages découlant de l'omission de classer son terrain en zone à bâtir dans le plan d'aménagement, omission dont il n'était en rien responsable, qu'il ne pouvait que difficilement déceler et contre laquelle il ne disposait pas de moyens de droit ordinaires, la législation cantonale ne prévoyant aucune possibilité de recours contre le vote du conseil général ou la sanction des plans par le Conseil d'Etat (v. art. 37 à 39 de la LConstr. de 1957).
Ainsi, les recourants n'ont bénéficié d'aucun avantage majeur résultant du plan d'aménagement sanctionné le 22 octobre 1997, puisque leur parcelle était, pour les motifs qui ont été exposés, constructible déjà depuis 1974, ce qui exclut aujourd'hui la perception de toute contribution de ce chef.
4. Contrairement à ce que soutient le département intimé, l'entrée en vigueur de la LAT au 1er janvier 1980 n'a pas entraîné de restrictions quant au caractère constructible du bien-fonds. En effet, l'article 35 al.3 LAT stipule que "les plans directeurs et les plans d'affectation cantonaux en force au moment de l'entrée en vigueur de la présente loi conservent leur validité selon le droit cantonal jusqu'à l'approbation par l'autorité compétente des plans établis selon cette loi" (opération à exécuter dans les délais mentionnés à l'art.35 al.1 LAT). Il s'agit d'une disposition transitoire, applicable également aux plans de zones communaux, qui signifie que les plans antérieurs à la LAT subsistent, mêmes s'ils ne sont pas conformes au droit fédéral, et qu'ils conservent les effets que leur attribuait la législation cantonale (Ruch, in Commentaire LAT, 1999, ad art.35, nos 9-10). Dès lors, les recourants n'auraient pas pu se voir opposer l'article 22 al.2 litt.a LAT, selon lequel une autorisation ne peut être délivrée que si la construction projetée est conforme à l'affectation de la zone, s'ils avaient eu l'intention de construire sur leur parcelle, puisque celle-ci se trouvait précisément en zone à bâtir de par la décision du 6 mai 1974.
5. Il découle des considérants qui précèdent que le recours, bien fondé, doit être admis et la décision du département annulée. Vu l'issue du litige, il sera statué sans frais, les autorités cantonales n'en payant pas (art.47 al.2 LPJA). Les recourants ont en outre droit à une allocation de dépens (art. 48 LPJA).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet le recours.
2. Annule la décision du Département de la gestion du territoire du 9 février 2000.
3. Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 600 francs, à la charge de l'Etat.
4. Statue sans frais et ordonne la restitution de leur avance aux recourants.