A. Soupçonné, sur la base de déclarations d'un tiers (S.), d'être impliqué avec plusieurs autres personnes dans un trafic de stupéfiants, G.I. a été prévenu d'infraction à l'article 19 LStup par réquisition aux fins d'informer délivrée par le procureur général au juge d'instruction de La Chaux-de-Fonds le 24 mai 1998. Après une perquisition à son domicile et dans l'établissement public qu'il dirige, il a été écroué le 25 mai 1998. Entendu par le juge d'instruction, il a nié avoir un lien avec ledit trafic et a déclaré ne pas connaître le dénommé F.I., supposé être son frère, objet lui aussi d'une enquête pénale. G.I. a été remis en liberté le lendemain.
Une confrontation discrète a eu lieu dans les locaux de la police le 3 juin 1998 avec S., lequel n'a pas reconnu G.I. . Celui-ci a consulté un mandataire et a fait valoir qu'il y avait "erreur sur la personne" ce qui devait conduire à un non-lieu. Une nouvelle confrontation, en compagnie d'autres personnes, a eu lieu avec S. le 5 octobre 1998, sans que l'intéressé ait été reconnu par ce dernier. Par la suite, le gendarme C. a été entendu par le juge d'instruction au sujet des rapports entre les protagonistes du trafic de stupéfiants en cause et, en particulier, les liens pouvant exister entre G.I. et F.I. . Une confrontation a eu lieu entre ce dernier et le gendarme C. . Par ordonnance du 19 janvier 1999, le juge d'instruction a disjoint la cause de G.I. de celle des autres prévenus, considérant que "sur le vu des circonstances, un non-lieu devra être proposé contre G.I., à tout le moins pour les infractions visées en début de cause". Enfin, une confrontation a encore eu lieu devant le juge d'instruction le 5 février 1999 entre G.I. et F.I. . Ceux-ci ont affirmé qu'ils ne se connaissaient pas. La clôture de l'instruction a été prononcée par le juge le 8 avril 1999. Par ordonnance du 14 avril 1999, le procureur général a prononcé le non-lieu en faveur de G.I. .
B. En date du 16 mars 2000, le mandataire de G.I. a adressé au Département des finances et des affaires sociales une demande d'indemnisation au sens de l'article 11 de la loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents (LResp), réclamant la somme de 6'000 francs au titre de frais de mandataires et de tort moral consécutifs au fait qu'une procédure pénale avait été menée contre lui pendant 11 mois de manière injustifiée, dès lors qu'il avait été mis hors de cause dès le deuxième jour de son arrestation. Le département a refusé, par lettre du 23 mars 2000, d'entrer en matière sur cette demande.
C. G.I. a ouvert action devant le Tribunal administratif contre l'Etat de Neuchâtel, concluant au paiement par celui-ci du montant de 6'000 francs (4'000 francs de frais d'avocat et 2'000 francs de tort moral), représentant le dommage qu'il estime avoir subi du fait que l'information pénale a été poursuivie contre lui pendant près d'une année alors même que lors de sa détention déjà (25-26.5.1998) il avait été établi qu'il y avait erreur sur la personne. Selon lui, il s'agit d'un comportement illicite du juge d'instruction, susceptible de fonder la responsabilité de l'Etat. Subsidiairement, il arguë que même s'il s'agissait d'une attitude licite, l'équité commanderait de l'indemniser.
L'Etat conclut à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet de la demande. Les motifs des parties seront repris autant que besoin dans les considérants qui suivent.
CONSIDER A N T
en droit
1. Ouverte dans les formes et délai légaux (art. 11 al.2 et 21 al.1 LResp; art.58 ss LPJA), l'action est à cet égard recevable.
2. Le demandeur n'a pas agi en paiement d'une indemnité en raison de sa détention injustifiée, comme il aurait pu le faire par une requête devant le Tribunal administratif dans les 6 mois à compter de l'entrée en force de la décision de non-lieu (art.271 ss CPP, dans leur teneur en vigueur jusqu'au 31 janvier 2001). La présente action se fonde sur la LResp et ne vise pas la détention de 2 jours subie par le demandeur. On relève au surplus que, dans le cadre de l'indemnisation selon l'article 271 CPP, les éléments de dommage qui, bien qu'ils soient en rapport avec l'instruction pénale ou le procès dont le prévenu libéré a fait l'objet, n'ont pas un lien suffisamment étroit avec la détention elle-même, ne sont pas indemnisables; cela vaut en particulier pour les frais de défense et la réparation morale (arrêt du TA du 24.1.2000 en la cause R., confirmé par arrêt du TF du 2.5.2000; voir aussi RJN 7 II 249 cons.3 et ATF 112 Ib 448 cons.3a, 105 Ia 127). Il s'agit, en l'espèce, d'examiner si les prétentions du demandeur trouvent en revanche appui dans les articles 5 ss LResp.
3. a) Selon l'article 5 LResp, la collectivité publique répond des dommages causés sans droit à un tiers par ses agents dans l'exercice de leur fonction, sans égard à la faute de ces derniers (al.1). Elle ne répond pas des dommages résultant de décisions ou de jugements ayant acquis force de chose jugée (al.2). Les décisions et jugements modifiés après recours n'entraînent la responsabilité de la collectivité publique que s'ils sont arbitraires (al.3).
Le défendeur fait valoir l'irrecevabilité de la demande pour le motif que tous les actes d'instruction pénale et les deux ordonnances de disjonction du 19 janvier 1999 et de non-lieu du 14 avril 1999 n'ont pas été contestés et sont entrés en force; tous les actes d'instruction de l'affaire pénale dont est question ont été régulièrement ordonnés par le juge d'instruction et le Ministère public dans l'exercice de leur pouvoir juridictionnel et n'ont fait l'objet ni de plainte ni de recours auprès de la Chambre d'accusation. Par ailleurs, le défendeur arguë que la demande est irrecevable également parce que l'intéressé n'a pas agi dans le délai de péremption prévu par l'article 10 LResp, disposition selon laquelle la responsabilité de la collectivité publique s'éteint si le lésé ne présente pas sa demande d'indemnisation, conformément à l'article 11, dans l'année à compter du jour où il a eu connaissance du dommage et de la collectivité publique qui en est responsable, en tout cas dans les 10 ans dès le jour où le fait dommageable s'est produit. Car l' "innocentement formel écrit" de l'intéressé date de l'ordonnance de disjonction du 19 janvier 1999, dans laquelle le juge d'instruction relevait que "sur le vu des circonstances, un non-lieu devra être proposé contre G.I., à tout le moins pour les infractions visées en début de cause".
b) Cette argumentation ne peut être suivie. D'une part, l'enquête pénale incriminée ne constitue pas en tant que telle une décision ou un jugement ayant acquis force de chose jugée, dont la collectivité n'aurait pas à répondre (art.5 al.2 LResp). D'autre part, il ne saurait y avoir de dommage indemnisable tant qu'il n'a pas été mis formellement un terme à la poursuite pénale contre l'intéressé, ce qui n'a été le cas qu'avec l'ordonnance de non-lieu du 14 avril 1999. En conséquence, la demande ne peut pas être écartée comme mal fondée ou périmée en application des articles 5 al.2 ou 10 LResp, le délai d'un an prévu par cette dernière disposition ayant été respecté par la présentation de la demande d'indemnité du 16 mars 2000.
4. a) Selon le demandeur, le fait de maintenir pendant près de 11 mois une information pénale contre lui alors qu'il avait été mis hors de cause au terme de la confrontation discrète organisée par le juge d'instruction le 26 mai 1998, qui a conduit à sa mise en liberté le jour même, constituait un "manquement caractérisé" illicite au sens de l'article 5 al.1 LResp. Car l'ordonnance de non-lieu aurait dû être rendue au mois de juin 1998 déjà.
Il est exact que, bien que S. ait d'abord déclaré – lors de son audition par la police de sûreté le 14 mai 1998 – reconnaître sur les photographies des prétendus "trois frères I." qui lui ont été présentées, F.I. et G.I. comme des personnes impliquées dans le trafic de stupéfiants sur lequel portait l'enquête, S. a ensuite "formellement écarté" (selon les termes du rapport de police) G.I. lors de la confrontation discrète, derrière la vitre teintée, ordonnée par le juge d'instruction le 26 mai 1998. G.I. a dès lors été remis en liberté. Cependant, cela ne devait pas nécessairement conduire à l'abandon immédiat de l'information pénale contre lui. L'enquête, dans laquelle étaient impliquées de nombreuses personnes prévenues de participation à une organisation criminelle et de trafic de stupéfiants, était complexe et a abouti au jugement de la Cour d'assises du 2 juillet 1999 par lequel plusieurs prévenus ont été condamnés à de lourdes peines, tandis que F.I. a été acquitté par cette Cour pour le motif que la preuve que ce dernier aurait trempé "dans les affaires louches" qui concernaient les autres prévenus n'était pas rapportée et qu'il se révélait au contraire pratiquement établi qu'il avait fait l'objet d'une poursuite pénale en raison de méprises sur son identité. G.I. a d'ailleurs été entendu comme témoin par la Cour d'assises. La question de savoir, notamment, quels étaient exactement les liens de parenté entre les personnes portant le nom de I. a fait l'objet d'investigations, de confrontations et de déclarations contradictoires de témoins entendus par le juge d'instruction. Celui-ci a émis l'avis prévu par l'article 133 CPP le 18 novembre 1998 et a ordonné la disjonction de la cause de G.I. le 19 janvier 1999, mais a encore organisé une dernière confrontation entre F.I. et G.I. le 5 février 1999. Ces divers actes d'instruction n'étaient manifestement pas dénués de justifications compte tenu de la nature de l'affaire et des personnes impliquées. Aussi ne saurait-il être question d'un comportement illicite du juge d'instruction, ce qui supposerait un manquement caractérisé (ATF 112 Ib 449). Le comportement d'un magistrat ou d'un fonctionnaire est illicite lorsqu'il viole des injonctions ou des interdictions de l'ordre juridique destinées à protéger le bien lésé. Une telle violation peut résider dans l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation laissé par la loi aux magistrats ou fonctionnaires. Certes, est également considérée comme illicite la violation de principes généraux du droit. En particulier, le retard à statuer dépassant ce qui est objectivement tolérable est en soi un acte illicite pouvant entraîner la responsabilité de l'Etat (ATF 112 II 234 cons.4, 107 Ib 164 cons.b, et les références citées, notamment Egli, L'activité illicite du juge, cause de responsabilité pécuniaire à l'égard des tiers, in Hommage à Reymond Jeanprêtre, p.18). Or, en l'espèce, le demandeur ne prétend pas que le juge d'instruction aurait d'une manière ou d'une autre failli à sa tâche en accomplissant les actes d'instruction qui ont conduit au non-lieu. Dès lors que ceux-ci doivent être considérés comme objectivement justifiés, comme exposé plus haut, on ne saurait à l'évidence reprocher au juge d'avoir tardé à proposer au Ministère public le prononcé d'un non-lieu (art.176 et 177 al.1 CPP). La responsabilité de l'Etat pour acte illicite, au sens des articles 5 al.1 et 6 LResp, n'est ainsi pas engagée.
b) Le demandeur fait valoir à titre subsidiaire qu'au vu des circonstances exceptionnelles du cas d'espèce, on doit admettre que même si l'on considérait l'information pénale litigieuse comme un acte licite au sens de l'article 7 de la loi sur la responsabilité, l'équité exigerait de l'indemniser.
Selon l'article 7 LResp, la collectivité ne répond du dommage résultant des actes licites de ses agents que si la loi le prévoit ou si l'équité l'exige. En ce qui concerne cette disposition, la Cour de céans a jugé (RJN 1998, p.193) que la réparation d'un dommage doit intervenir sur la base de l'équité lorsqu'une mesure (licite) atteint un ou quelques administrés seulement de telle façon qu'ils subiraient un trop grand sacrifice en faveur de la collectivité et qu'il serait contraire à l'égalité de traitement de leur refuser toute indemnité (dommage spécial et grave). En adoptant la notion d'équité, le législateur a voulu laisser au juge un large pouvoir d'appréciation dans la mesure où les circonstances dans lesquelles une indemnisation pour acte licite peut se révéler équitable sont à la fois très particulières, très diverses et pas forcément prévisibles.
Comme on l'a exposé plus haut (cons.2), dans le cadre de l'indemnisation pour détention injustifiée selon l'article 271 CPP, les éléments de dommage qui, bien qu'ils soient en rapport avec l'instruction pénale ou le procès dont le prévenu libéré a fait l'objet, n'ont pas un lien suffisamment étroit avec la détention elle-même, ne sont pas indemnisables; cela vaut en particulier pour les frais de défense et la réparation morale. L'indemnité pour détention injustifiée est un des (principaux) cas d'application de la responsabilité de la collectivité pour acte licite, fondé sur la loi, au sens de l'article 7 LResp. Or, il ne serait guère compatible avec le principe de l'égalité de traitement de reconnaître d'une manière générale, pour des motifs d'équité, au prévenu ayant bénéficié d'un non-lieu ou d'un acquittement, une indemnité sans lien avec une détention, dans le cadre d'une action fondée sur la loi sur la responsabilité (pour acte licite), alors qu'une telle indemnité ne peut pas être allouée pour le dommage non lié à la détention que le prévenu libéré fait valoir dans le cadre de la procédure selon l'article 271 CPP. On peut tout au plus réserver certains cas très particuliers dans lesquels le prévenu a subi un dommage véritablement spécial et grave. Tel n'est pas le cas en l'espèce, le demandeur ne faisant pas valoir des circonstances exceptionnelles : on ne peut en effet considérer comme tel le fait qu'il a dû se faire assister de deux mandataires successifs durant l'enquête et que cette dernière a mis en cause sa réputation, les éventuels effets concrets de cette atteinte n'étant au surplus pas précisés. Il n'y a ainsi pas lieu à réparation du dommage au sens de l'article 7 LResp.
5. Il s'ensuit que la demande doit être rejetée, sous suite de frais (art.47 al.1 LPJA) et sans dépens (art.48 LPJA a contrario).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette la demande.
2. Met à la charge du demandeur un émolument de décision de 500 francs et les débours par 50 francs, montant couvert par son avance dont le solde lui est restitué.
Neuchâtel, le 7 mai 2001