A. Au bénéfice d'indemnités journalières de chômage insuffisantes à l'entretien de sa famille, M. a perçu dès 1996 une aide matérielle régulière de la part de la direction de l'aide sociale de la Commune de Lignières.
Par décision du 4 août 1999, le Conseil communal de Lignières a interrompu toute aide sociale en faveur de M. aux motifs que ce dernier avait été surpris en train de travailler chez P. les 21 et 25 juillet précédents et qu’il n’avait pas signalé cette occupation à l'autorité communale.
B. Le 23 août 1999, M. a déféré cette décision au Département des finances et des affaires sociales (ci-après : le département), faisant valoir que le travail effectué chez P. consistait en de simples coups de main bénévoles et non rémunérés dont il n'avait pas à référer aux autorités communales.
Le 8 septembre 1999, le département a admis le recours de M., annulé la décision rendue par la commune de Lignières et invité cette dernière à rouvrir le droit à l'aide sociale dès le mois d'août 1999. Le département a considéré que le Conseil communal avait interrompu son aide matérielle sans avoir examiné l'incidence des deux journées de travail sur la situation de besoin de l'intéressé. Ce faisant, il n'avait pas respecté son obligation de constater d'office les faits et de procéder à l'éventuelle administration des preuves. Par ailleurs, il ressortait des pièces déposées par M. que le travail litigieux n'était pas rémunéré et qu'il restait sans influence sur son droit à l'aide sociale. L'assistance administrative a par ailleurs été accordée à M..
C. Par mémoire posté le 17 septembre 1999, la commune de Lignières interjette recours auprès du Tribunal administratif contre la décision du département, dont elle demande implicitement l'annulation. Elle expose que, dans un premier temps, M. avait déclaré avoir gagné Fr. 120.- pour une journée de travail chez P., mais qu'il était ensuite revenu sur ses propos et avait entamé la procédure de recours contre la décision du 4 août 1999. La commune maintient que les problèmes survenus incombent à la responsabilité de M., celui-ci ayant refusé de donner tout renseignement quant à ses activités professionnelles. Elle souligne enfin que l'intéressé ne perçoit plus d'indemnités de l'assurance-chômage, de sorte que lui et sa famille sont entièrement à la charge du service social de la commune.
Dans ses observations du 13 octobre 1999, le département intimé estime que, même rémunérée à raison de Fr. 120.- la journée, l'activité reprochée à M. restait ponctuelle et ne modifiait en rien son état d'indigence. Il relève d'autre part que l'obligation de renseigner ne semble s'appliquer qu'à la procédure d'instruction de la requête d'aide sociale et que son non-respect ne peut fonder la suppression des prestations mais mérite plutôt la notification d'un avertissement ou encore la déduction, sur le montant de l'aide matérielle, des salaires obtenus par le bénéficiaire grâce à son travail. Le département propose le rejet du recours, sous suite de frais.
Se prononçant le 29 septembre 1999, M. rappelle que l'aide matérielle minimum ne peut être refusée à une personne dans le besoin, même si celle-ci est personnellement responsable de son état. Il reproche par ailleurs à l’autorité communale de ne pas l'avoir entendu avant de rendre sa décision et relève que la loi sur l'aide sociale ne prescrit nulle part que le bénéficiaire doit signaler les coups de main ponctuels et bénévoles qu'il peut avoir effectués. Il conclut au rejet du recours et requiert l'assistance judiciaire totale pour la procédure de recours devant le Tribunal administratif.
CONSIDER A N T
en droit
1. a) Selon l'article 32 LPJA, la qualité pour recourir est accordée à toute personne, corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (litt.a), ainsi qu'à toute autre personne, groupement ou autorité qu'une disposition légale autorise à recourir (litt.b). S'agissant de la qualité pour recourir des communes, le Tribunal administratif a eu l'occasion de préciser, en se référant à la volonté du législateur d'élargir le droit de recours des corporations de droit public, qu'il convenait de reconnaître ce droit aux communes non seulement lorsqu'elles sont lésées comme de simples particuliers, mais aussi lorsqu'elles défendent l'autonomie communale garantie par la loi ou la Constitution cantonale. Toutefois, ce principe connaît une exception : la commune qui intervient principalement comme simple organe d'exécution n'a pas qualité pour attaquer les actes de son supérieur hiérarchique, sauf si elle est dépossédée sans droit d'une prérogative légale. La commune est dépossédée sans droit d'une prérogative légale, notamment, lorsque l'autorité supérieure annule une décision communale fondée sur un règlement communal pris en exécution de dispositions cantonales ou d'une loi pour l'application de laquelle la commune dispose d'un certain pouvoir d'appréciation. Dans ce cas, la commune peut recourir en démontrant que la décision qui la casse résulte d'une fausse application de son règlement ou encore que l'autorité supérieure a porté atteinte au pouvoir d'appréciation que lui confère la loi (RJN 1998, p.241, 1993, p.287, 1991, p.219, 1988, p.97, 1982, p.171-172). La jurisprudence a de plus précisé qu'une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais dans lesquels il lui laisse une liberté de décision relativement importante (ATF 124 I 226 cons.2b). Peu importe à cet égard que la matière dans laquelle la commune se prétend autonome soit réglée par le droit fédéral, cantonal et communal. Il est également sans importance que la décision attaquée émane d'une autorité de recours ou d'une autorité de surveillance. Ce qui est déterminant, c'est la marge d'autonomie que la constitution ou la législation cantonales assurent à la commune dans le domaine en cause (ATF 112 Ia 63; RJN 1998, p.242, 1988, p.98 et les références). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans un domaine concret sont déterminées en règle générale par la constitution et la législation cantonales, exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et coutumier (ATF 119 Ia 294 cons.4b).
b) En l'espèce, la décision rendue par la recourante en date du 4 août 1999 concerne la suspension de l'aide matérielle fournie à M.. Or, ce domaine est régi par la législation cantonale - au demeurant expressément invoquée par la commune à l’appui de son prononcé –, à savoir la loi du 25 juin 1996 sur l'action sociale (LASoc; RSN 831.0) et son règlement d'exécution du 27 novembre 1996 (RELASoc; RSN 831.01). L'article 2 LASoc stipule que l'action sociale comprend l'ensemble des mesures de prévention, d'aide et de réinsertion dispensées par l'Etat, les communes et d'autres institutions publiques ou privées pour répondre aux besoins de la population du canton en matière sociale. Selon l'article 4 al.1 litt.b LASoc, l'aide matérielle est allouée en espèces ou en nature. La loi définit également la notion de personne dans le besoin (art.5), instaure le principe de subsidiarité de l'aide matérielle (art.6) et fait obligation aux communes de prendre les dispositions nécessaires pour que les personnes dans le besoin dont elles ont la charge bénéficient de l'aide sociale (art.13), notamment en mettant sur pied un service social doté du personnel qualifié nécessaire (art.14 al.1; 3 RELASoc). L'aide sociale incombe à la commune de domicile (art.20 al.1 LASoc), qui doit fournir à la personne dans le besoin l'aide personnelle et matérielle nécessaire (art.24 al.1 LASoc). Aux termes de l’article 37, l’aide matérielle est en principe accordée en espèces (al.1), l’autorité étant toutefois autorisée à payer directement certaines charges (al.2), voire à privilégier d’autres formes d’aide s’il est à craindre qu’elle ne soit pas utilisée judicieusement (al.3). L’article 38 LASoc délègue la compétence de fixer les normes de calcul de l’aide matérielle au Conseil d'Etat. Celui-ci s’est exécuté en édictant l’arrêté du 4 novembre 1998 fixant les normes pour le calcul de l'aide matérielle (RSN 831.02), dans lequel sont définies la couverture des besoins de base, les prestations circonstancielles, les ressources à prendre en considération et la contribution alimentaire. Enfin, selon l’article 39 LASoc, l'aide matérielle minimum ne peut être refusée à une personne dans le besoin, même si celle-ci est personnellement responsable de son état.
Il résulte des dispositions précitées qu'en ce qui concerne l'aide matérielle telle que définie par la législation cantonale, les communes interviennent comme de simples organes d'exécution. Elles ne jouissent d'aucune marge de manœuvre quant à la définition du contenu de cette aide, la détermination du cercle de ses bénéficiaires ou les conditions de son octroi. On notera en particulier que la recourante n'allègue pas avoir édicté un règlement communal qui viendrait compléter la législation cantonale et dont l’intimé n’aurait pas tenu compte en rendant la décision attaquée. En conséquence, la commune de Lignières ne peut se plaindre de la violation de son autonomie et, en l'absence d'une disposition réservant un droit de recours spécial (art.32 litt.b LPJA), on doit conclure qu’elle n'a pas qualité pour recourir.
2. Il découle de ce qui précède que le recours doit être déclaré irrecevable. Il sera statué sans frais, les autorités communales n'en payant pas (art.47al.2 LPJA). M., tiers intéressé, procède par le truchement d'un mandataire professionnel qui a déposé des observations sur le recours. Vu l'issue du litige, il a droit à une indemnité de dépens, à charge de la recourante (art.48 al.1 LPJA; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p.190).
3. M. demande à être mis au bénéfice de l'assistance judiciaire. Cette requête est toutefois sans objet puisque l'assistance (administrative) a déjà été accordée par le département intimé, qu'elle se termine à la fin de la procédure cantonale de recours (art.12 al.1 LPJA) et qu'il n'existe pas de motif d'en prononcer le retrait (art.13 LPJA).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Déclare le recours irrecevable.
2. Alloue à M. une indemnité de dépens de Fr. 300.-, à charge de la recourante, qui s'en acquittera en mains de l'Etat (art.23 al.2 LAJA).
3. Dit que la demande d'assistance judiciaire est sans objet.
4. Statue sans frais.
Neuchâtel, le 30 mars 2000