A. L. a été engagée par l'Hôpital du Val-de-Ruz en qualité de
sage-femme à partir du 1er mai 1991. Le 27 avril 1999, la direction de
l'hôpital lui a fait savoir que des manquements graves dans
l'accomplissement de son travail ne permettaient plus la continuation des
rapports de travail dans une relation de confiance et qu'elle résiliait le
contrat de travail pour le 30 juin 1999 (terme reporté ensuite par l'employeur au 31.07.1999, en raison d'une incapacité de travail de l'intéressée). Par l'intermédiaire de son mandataire, L. a demandé à l'hôpital
qu'il lui communique ses statuts, le dernier rapport de gestion, ainsi que
l'ensemble de son dossier. L'employeur a refusé de donner suite à cette
demande pour le motif que les rapports de travail étaient régis par le
code des obligations.
B. Le 17 mai 1999, L. a déposé devant le Tribunal administratif
une déclaration de recours contre la résiliation des rapports de service.
Invité par le Tribunal à déposer le dossier de la recourante, l'hôpital,
par son mandataire, a déclaré derechef qu'il n'entendait pas remettre le
dossier de la prénommée dans la mesure où la résiliation des rapports de
travail ne constitue pas une décision sujette à recours, la Fondation de
l'Hôpital du Val-de-Ruz étant une fondation de droit privé et les
rapports de travail étant régis par le code des obligations.
C. Par mémoire du 10 juin 1999, L. a interjeté recours devant le
Tribunal administratif contre ce refus (daté du 25.05.1999), qu'elle
considère comme une décision incidente relative au droit d'être entendu,
sujette à recours. Elle conclut à l'annulation de celle-ci et à ce que
l'intimée soit invitée à lui permettre de consulter le dossier constitué à
son sujet. La recourante fait valoir, en résumé, que les hôpitaux qui
accueillent et traitent, sous direction médicale, des personnes dont
l'état nécessite des soins médicaux, chirurgicaux, obstétricaux et
psychiatriques, accomplissent des tâches incombant à la collectivité
publique, en particulier dans les établissements que la loi elle-même
reconnaît d'utilité publique par opposition aux cliniques définies comme
des hôpitaux privés par la loi de santé. En conséquence, même si ces
tâches sont exécutées par des institutions constituées sous la forme d'une
personne morale de droit privé, les rapports de service qu'elles ont avec
leur personnel relèvent bien du droit public; en outre, les conditions
d'engagement de l'hôpital, de même que les normes pour l'engagement du
personnel établies par l'ANEM et par l'ANEMPA, constituent un statut imposé, à l'image de celui régissant la fonction publique cantonale, lesdites conditions d'engagement prévoyant d'ailleurs la possibilité de recourir contre les décisions de suspension provisoire, de renvoi ou de
déplacement ou encore des décisions de sanction disciplinaire.
L'Hôpital du Val-de-Ruz conclut à l'irrecevabilité de ce recours. Il fait valoir, en bref, qu'il est constitué en une fondation de
droit privé et que le litige concernant la résiliation de l'engagement de
la recourante ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative mais du juge civil, en se fondant notamment sur la jurisprudence
de la Cour de céans concernant d'autres établissements du canton; au
surplus, le recours lui paraît tardif.
D. Par mémoire du 24 juin 1999, L. a présenté une requête de
mesures provisionnelles par laquelle elle conclut à ce que soit ordonnée
la poursuite des relations de service avec la Fondation de l'Hôpital du
Val-de-Ruz jusqu'à droit connu sur la procédure de recours actuellement
pendante. Elle observe que l'effet suspensif de son recours (déclaration
de recours) du 17 mai 1999 suppose que le Tribunal admette que les
relations de travail relèvent du droit public, question qui est au centre
du présent litige et qui n'est pas encore tranchée, ce qui justifie des
mesures provisionnelles. Celles-ci tendent à lui assurer son salaire
au-delà du 31 juillet 1999, ce qui lui est indispensable compte tenu de sa
situation financière.
L'Hôpital du Val-de-Ruz conclut à l'irrecevabilité,
subsidiairement au rejet de la requête. Il reprend son argumentation selon
laquelle les relations de travail sont régies par le droit privé et
observe par ailleurs que la requête se rattache à une simple déclaration
de recours, non motivée; or, le Tribunal ne saurait ordonner des mesures
provisoires avant même de s'être déclaré compétent sur le fond.
E. Le Tribunal a requis de l'autorité de surveillance des fondations des copies des statuts et autres actes concernant la Fondation de
l'Hôpital du Val-de-Ruz . Les parties ont pu se déterminer sur le contenu
de ces pièces.
CONSIDERAN T
en droit
1. Le litige que la recourante a porté devant le Tribunal administratif soulève, en premier lieu, la question de savoir si les relations de
travail entre elle et l'Hôpital du Val-de-Ruz sont fondées sur le droit
public. A défaut, la contestation ne relèverait pas de la compétence de la
juridiction administrative (art.3 al.1 LPJA) mais du juge civil. Il y a
lieu de se prononcer, sous cet angle, sur la recevabilité des divers actes
de procédure, connexes, déposés par l'intéressée (déclaration de recours
du 17.05.1999, recours du 10.06.1999 contre le refus de consulter le
dossier, requête de mesures provisionnelles du 24.06.1999).
2. a) Pour être reconnue comme telle, une corporation de droit
public doit avoir une base légale formelle, sous réserve du droit coutumier; car seul le droit public lui-même peut déterminer les personnes
morales qui lui sont soumises (RJN 1991, p.88, 1987, p.124, 1983, p.124).
Ainsi que le Tribunal administratif a eu l'occasion de l'exposer (arrêt du
26.07.1995 dans la cause R. contre Fondation des Institutions de soins du
Val-de-Travers; arrêt du 16.05.1995 dans la cause B. contre Ecole neuchâteloise de soins infirmiers), il est sans importance à cet égard que la
collectivité publique délègue des membres dans le conseil de fondation (de
droit privé), qu'elle subventionne l'établissement et qu'elle lui reconnaisse le statut d'institution d'utilité publique selon la loi sur l'aide
hospitalière et la loi de santé.
Dans une jurisprudence du Tribunal fédéral, invoquée par l'intimée (arrêt de la IIe Cour de droit public du 16.02.1995, no
2P.216/1993), la Cour fédérale a considéré, de même, qu'un hôpital ayant
la forme d'une association au sens des articles 60 ss CC constituée par
des communes et ne figurant pas sur la liste des établissements hospitaliers cantonaux à proprement parler dont les médecins ont qualité de
fonctionnaires, entretenait des rapports de droit privé avec les médecins
qu'il employait; le Tribunal s'est référé notamment à la doctrine (Jean-
Louis Rumpf, Médecins et patients dans les hôpitaux publics, en particulier la responsabilité civile à raison des actes médicaux, thèse,
Lausanne, 1991, p.23 et 43), auteur selon lequel les relations unissant
les médecins aux hôpitaux qui revêtent la forme juridique d'une association ou fondation privée ne peuvent relever que du droit privé et ce,
quelle que soit l'influence du droit public cantonal sur de telles
relations.
b) Si les tâches publiques incombant à la collectivité sont
accomplies principalement par les collectivités publiques territoriales
(Confédération, cantons, communes) ou par d'autres personnes morales du
droit public (établissements, corporations, fondations de droit public),
il n'est cependant pas exclu que des rapports de service avec un employeur
ayant la forme d'une personne morale de droit privé puissent relever du
droit public, lorsque cet employeur - et par là ses organes et employés se sont fait attribuer le mandat d'exécuter des tâches de la collectivité
publique (RJN 1991, p.88). Mais on ne peut qualifier d'employeur du
secteur public non pas déjà l'employeur qui exerce une activité d'utilité
publique, mais seulement celui qui accomplit une véritable tâche d'intérêt
public incombant en principe à la collectivité et qui lui a été déléguée
par celle-ci. Ainsi, une fondation de droit privé s'occupant par exemple
d'établissements pour personnes âgées n'a pas été considérée comme un
employeur du secteur public, compte tenu notamment du fait que la loi ne
lui conférait pas une tâche d'intérêt public, et qu'elle exerçait seulement une fonction reconnue d'utilité publique (RJN 1987, p.124). Il en a
été de même dans les deux causes déjà citées plus haut, concernant la
Fondation des Institutions de soins du Val-de-Travers (Hôpital du Valde-Travers) et l'Ecole neuchâteloise de soins infirmiers, deux fondations
de droit privé, accomplissant des tâches sociales d'un intérêt général.
c) Il faut réserver par ailleurs l'article 6 de la loi sur le
statut de la fonction publique, selon lequel le Conseil d'Etat fixe la
mesure dans laquelle cette loi s'applique au personnel des autres institutions de droit public ou privé dotées de la personnalité juridique et
qui ont été créés en tout ou en partie par l'Etat.
3. a) l'Hôpital du Val-de-Ruz a été créé à la suite d'une donation
effectuée dans ce but en 1870 par Armand-Frédéric de Perregaux aux communes du Val-de-Ruz, puis constitué en fondation par lesdites communes par
acte notarié du 15 mars 1890. Il ne trouve pas son fondement dans un acte
législatif, et se considère lui-même comme une fondation au sens des
articles 80 ss CC, ainsi que cela résulte en particulier expressément de
l'acte authentique modifiant ses statuts, du 11 juin 1986. Inscrite au registre du commerce, la fondation est sous la surveillance du département
de l'économie publique, autorité de surveillance des fondations et institutions de prévoyance. Aussi n'est-il en soi pas décisif que la
Commission générale de la fondation (art.6 des statuts) soit composée
essentiellement de membres des autorités communales concernées, ni même
que l'Etat soit intervenu, en 1890, pour - ainsi que le relève la recourante inciter les communes concernées à créer une fondation et pour
ratifier ses statuts. Car, comme l'observe aussi la recourante, si la
fondation résulte d'un acte authentique ou d'un testament suivi d'une
inscription au registre du commerce, elle relève du droit privé (Moor,
Droit administratif, vol. III, p.69) et pour cet auteur, une fondation
créée par des communes relève forcément du droit privé et ne peut résulter
de la loi (op. cit., p.152).
b) L'Hôpital du Val-de-Ruz étant qualifié de fondation de droit
privé, on ne voit pas que les rapports de travail qui le lient à ses employés puissent être soumis au droit public, dès lors qu'il n'existe aucune réglementation du droit public y relative et que cet établissement
exerce seulement une fonction reconnue d'utilité publique, à l'instar de
l'Hôpital du Val-de-Travers par exemple. Le fait que puissent exister,
selon la loi de santé (art.97 al.1 et 2; v.aussi art.84) des "hôpitaux
privés, non reconnus d'utilité publique" ne signifie pas, contrairement à
ce que soutient la recourante, que c'est l'Etat qui "dirige les établissements" bénéficiant de l'aide aux institutions de santé et que ces établissements, du seul fait de la reconnaissance d'utilité publique,
seraient des institutions de droit public. Aussi, les contraintes (contrôle de la gestion administrative et financière, tarif hospitalier) imposées à un hôpital constitué en fondation privée, du fait de son subventionnement lié à la reconnaissance d'utilité publique, n'ont-elles pas
pour effet d'interdire à cet établissement de conserver son statut de
droit privé et de le considérer comme un hôpital dit "public" exécutant
une tâche publique qui serait incompatible avec un tel statut. Que, par
ailleurs, les rapports de service soient régis notamment par les conditions générales de travail pour le personnel des institutions affiliés à
l'ANEM et à l'ANEMPA - ce qui est au demeurant aussi le cas par exemple de
l'Hôpital du Val-de-Travers - n'y change rien. En effet, ces deux associations n'ont pas le pouvoir, pas davantage que les autres institutions
de droit privé, de se soumettre elles-mêmes au droit public et de fonder
ainsi une compétence de la juridiction administrative. D'ailleurs, lesdites conditions générales de travail se réfèrent au surplus (art.66) au
code des obligations, et l'analogie que la recourante voit entre ces conditions générales et un statut de fonctionnaire n'est pas propre à
infirmer ce qui précède, même si la question se pose probablement de
savoir si et dans quelle mesure telle disposition particulière des
conditions générales - par exemple celle qui concerne la désignation d'une
instance de recours par l'employeur (art.63) - est compatible avec le
droit du travail selon le CO.
Il se révèle ainsi que le litige ne se fonde pas sur le droit
public et que la Cour de céans n'est pas compétente pour en connaître.
4. Par application analogique de la jurisprudence dans les contestations relatives aux rapports de service de titulaires de la fonction
publique, il se justifie de ne pas percevoir de frais de justice. Il ne
sera pas alloué de dépens (art.48 al.1 LPJA, a contrario).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Déclare irrecevable la déclaration de recours du 17 mai 1999, le
recours du 10 juin 1999, ainsi que la requête de mesures provisionnelles du 24 juin 1999.
2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
Neuchâtel, le 10 septembre 1999
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président