A. F. SA exploite une entreprise de machines de soudage à Saint-
Blaise. Raccordée au réseau d'eau communal, elle est astreinte au paiement
de sa consommation d'eau et d'une taxe d'épuration. Sa consommation
mensuelle moyenne entre le 1er janvier 1993 et 30 juin 1996 a été de 3'234
m3 (D.6/17). En juillet et août 1996, elle a consommé respectivement
10'170 et 9'022 m3 (D.6/5-4). S'étonnant de ces chiffres, elle a entrepris
des investigations. Elle a ainsi découvert que l'eau s'infiltrait dans le
sol car sa conduite principale d'arrivée était défectueuse. Cette conduite
a dû être partiellement remplacée.
B. Dans ses factures d'eau des 30 juillet et 30 août 1996, la
Commune de Saint-Blaise a réclamé à F. SA 23'260.50 francs et 20'635.30
francs, dont 9'661.50 francs et 8'570.90 francs à titre de taxe d'épuration (D.6/5-4). Par lettre du 11 octobre 1996, F. SA a demandé à la
commune qu'aucune taxe d'épuration ne lui soit réclamée pour l'eau qui
s'était infiltrée dans le sol, qu'elle estimait à 12'724 m3 (D.6/2). La
commune a refusé par décision du 28 octobre 1996, rappelant que F. SA
était responsable de sa canalisation et relevant au surplus que la
réclamation était tardive (D.6/8).
F. SA a recouru auprès du Département de la gestion du
territoire le 18 novembre 1996, concluant à ce qu'il soit constaté que la
Commune de Saint-Blaise ne pouvait prétendre à l'encaissement d'une taxe
d'épuration dans le présent cas (D.6/6). Elle avançait en résumé que la
défectuosité de sa canalisation avait eu pour effet de ne pas mettre à
contribution la station d'épuration pour l'eau qui s'était infiltrée, de
sorte que la commune ne pouvait pas facturer des prestations qui n'avaient
pas été fournies.
Le même jour, F. SA a déposé un recours identique au Tribunal
administratif, désigné comme autorité de recours sur la décision du 28
octobre 1996. Ce recours a été déclaré irrecevable par la Cour de céans le
21 novembre 1996, faute d'épuisement des instances inférieures (D.6/11).
Le Département de la gestion du territoire a admis le recours de
F. SA le 5 janvier 1998. Il a considéré qu'il était compétent pour
connaître du litige; que les factures entreprises n'indiquaient pas les
voie et délai légaux de recours, de sorte qu'on pouvait sans doute
admettre que F. SA les avaient contestées dans un délai raisonnable;
que, de toute façon, la requête de F. SA serait admissible au titre de
révision; que, sur le fond, la taxe d'épuration communale de Saint-Blaise
est bien une taxe et non un impôt; que la perception par la commune d'une
taxe d'épuration pour la totalité de l'eau consommée par F. SA en
juillet et août 1996 risquait, au vu des circonstances, d'entraîner une
violation du principe de la couverture des frais. Le département a ainsi
annulé la décision du 28 octobre 1996 et renvoyé la cause au conseil
communal afin qu'il évalue la quantité d'eau réellement consommée par F.
SA.
C. Le 26 janvier 1998, la Commune de Saint-Blaise recourt au
Tribunal administratif contre la décision du 5 janvier 1998, concluant à
son annulation. Elle avance qu'elle est contraire au droit; que le
principe de la couverture des frais exige seulement que, dans leur
ensemble, les taxes n'excèdent pas les dépenses du service considéré;
qu'une taxe pour un service dont l'utilisation est obligatoire est due
indépendamment de l'utilisation effective de la prestation publique par
l'administré; que la charge globale des frais d'épuration n'est de loin
pas couverte par le montant des taxes perçues; que calculer la taxe
d'épuration sur la base de la consommation d'eau est admissible et permet
une simplification du travail administratif; qu'en outre la décision
entreprise induit un système de perception irréalisable faute de pouvoir
mesurer le volume d'eau effectivement rejeté par chaque abonné; que seul
son règlement, qui recourt au critère de la consommation, permet d'assurer
l'égalité de traitement de chaque abonné; qu'enfin F. SA ne saurait
faire valoir le défaut d'une canalisation dont elle est propriétaire et
qu'elle doit entretenir ("nemo turpitudinem suam allegans auditur").
D. Dans ses observations du 18 février 1998, F. SA conclut au
rejet du recours, sous suite de frais et dépens. Elle est d'avis que la
décision du 28 octobre 1996 violait les principes de la couverture des
frais, de l'équivalence, de l'interdiction de l'arbitraire et de l'égalité
de traitement; qu'elle n'a pas acquis sa position de façon déloyale ou
irrégulière, de sorte qu'elle ne commet pas un abus de droit en demandant
à être exonérée de taxe d'épuration.
Le 20 février 1998, le département conclut au rejet du recours
sous suite de frais en se référant à sa décision.
CONSIDERANT
en droit
1. La décision par laquelle une autorité de recours renvoie une
affaire à une instance inférieure pour nouvelle décision est une décision
finale (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p.121),
donc toujours susceptible de recours. La Commune de Saint-Blaise est
touchée par la décision entreprise et a un intérêt digne de protection à
ce qu'elle soit annulée.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est ainsi
recevable.
2. La loi cantonale sur la protection des eaux du 15 octobre 1984
(LCPE) a pour but d'assurer la protection des eaux, de prévenir leur
pollution et de remédier aux atteintes existantes (art.1 al.1). Les
communes peuvent percevoir des contributions annuelles pour couvrir les
frais de construction et d'exploitation des ouvrages et installations
servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux usées (art.25 al.1 LCPE).
Les contributions peuvent être perçues sous forme d'impôts ou de taxes
(art.25 al.2 LCPE).
Par arrêté du 10 novembre 1972, le Conseil général de la
Commune de Saint-Blaise a décidé de percevoir auprès des propriétaires de
biens immobiliers une taxe basée sur la consommation d'eau pour couvrir
les charges produites par l'épuration des eaux sur son territoire
(D.6/12). Le montant de la taxe a été fixé à 0,95 francs par m3 d'eau
consommée le 24 octobre 1991 (D.6/13).
Le département a qualifié de taxe la contribution réclamée aux
abonnés du réseau de Saint-Blaise pour l'épuration de ses eaux (décision
entreprise, p.7-8). La recourante ne le conteste pas, à juste titre. Il
s'agit en effet bien d'un émolument d'utilisation de services publics
communaux qui constitue la contrepartie financière due par les administrés
qui bénéficient d'un avantage particulier consenti par la collectivité
publique (RJN 1995, p.202 cons.3, 1994, p.180 cons.2c et les références).
3. a) La validité d'une taxe dépend du respect de certains principes, parmi lesquels celui de l'équivalence. Selon celui-ci, le montant
de chaque émolument doit être en rapport avec la valeur objective de la
prestation fournie et rester dans des limites raisonnables. Cela n'exclut
toutefois pas un certain schématisme car il n'est pas nécessaire que, dans
chaque cas, l'émolument corresponde exactement au coût de la prestation.
Les taxes doivent toutefois être établies selon des critères objectifs et
s'abstenir de créer des différences que ne justifieraient pas des motifs
pertinents (RJN 1995, p.204 cons.6a; ATF 120 Ia 174 cons.2a).
b) En l'espèce, le principe de l'équivalence n'a pas été respecté par la décision du conseil communal de Saint-Blaise du 28 octobre
1996. F. SA a en effet prétendu qu'une canalisation défectueuse était à
l'origine d'une perte d'eau importante par infiltration dans le sol. Cet
élément, qui semble effectivement ressortir de la comparaison des consommations des deux mois litigieux avec celle moyenne des années précédentes, n'a pas été contesté par la commune (D.6/8, p.1 in fine). Dès
lors, il apparaît que les taxes d'épuration réclamées ne correspondaient
plus du tout au volume réel des eaux traitées provenant de F. SA, soit,
en d'autres termes, que les montants facturés à ce titre n'étaient plus en
rapport avec la valeur objective de la prestation fournie.
On relèvera d'ailleurs que la réglementation communale prévoit
expressément que sont exonérés de la taxe les abonnés qui ne rejettent pas
dans le réseau communal l'eau consommée à des fins professionnelles pour
des cultures, des vignes et des abreuvoirs pour le bétail (art.8 de
l'arrêté du 10.12.1972, tel que modifié le 24.10.1991; D.6/13). Ainsi, le
législateur était conscient que l'association entre consommation d'eau et
taxe d'épuration ne devait pas constituer un principe absolu.
4. a) La recourante relève que le total des taxes perçues reste
inférieur à celui des charges liées à l'épuration, de sorte que le principe de la couverture des frais est respecté (recours, p.3 ch.14). Cet
élément ressort effectivement des comptes communaux (D.2, ch.71 : charges
= 770'229,35 francs; taxes d'épuration = 288'852,35 francs). Il n'en demeure pas moins qu'une taxe ne peut être perçue que si les différents
principes applicables, dont ceux de la couverture des frais et de l'équivalence, sont cumulativement respectés. Si l'un ne l'est pas, comme en
l'espèce celui de l'équivalence, la taxe réclamée doit être revue.
b) La recourante avance qu'en vertu de l'article 7.3 de son
règlement pour la fourniture de l'eau (D.6/14), l'abonné est seul responsable de tous les dommages qui pouvaient résulter de la pose ou de
l'existence de ses conduites ou installations, ainsi que de toutes les
conséquences des accidents qui pourraient se produire sur celles-ci
(décision du 28.10.1996, D.6/8; recours, p.4 ch.19). F. SA a implicitement accepté la prise en charge du dommage découlant de sa canalisation défectueuse en ne contestant pas devoir s'acquitter de l'intégralité de sa consommation d'eau, y compris celle perdue. Le fait que l'eau
qui a filtré n'est, par la force des choses, pas repartie à la station
d'épuration ne constitue en revanche pas un dommage que F. SA devrait
assumer.
c) La recourante invoque la jurisprudence selon laquelle, pour
les services publics dont l'utilisation est obligatoire, la taxe est due
dès que l'obligation naît, indépendamment du fait que l'administré utilise
ou non la prestation publique (recours, p.3 ch.13; voir RJN 1994, p.181
cons.2c). Le principe de la perception d'une taxe d'épuration n'est toutefois pas remis en cause par la décision entreprise, seul le calcul du
montant dû par F. SA étant litigieux.
d) La recourante avance enfin que lier consommation et épuration
permet une simplification admise par la jurisprudence et qu'il serait
irréalisable de mesurer de manière précise la quantité d'eau rejetée par
chaque abonné (recours, p.3 ch.10 et p.4 ch.16). Elle perd cependant de
vue que le cas de F. SA est bien particulier, en ce sens que l'entreprise a établi à la fois une augmentation temporaire très importante de sa
consommation et une défectuosité de sa canalisation. L'admission par le
département du recours de F. SA ne remet pas en cause le principe de la
fixation de la taxe d'épuration en fonction de la consommation, mais refuse seulement son application à une situation extraordinaire.
5. Mal fondé, le recours doit être rejeté. Il est statué sans frais
(art.47 al.2 LPJA). F. SA, qui a présenté des observations, a droit à
une indemnité de dépens (art.48 al.1 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Statue sans frais.
3. Alloue à F. SA une indemnité de dépens de 400 francs à la charge de
la Commune de Saint-Blaise.
Neuchâtel, le 19 mars 1998