A. Par contrat de droit privé du 27 avril 1997, C. a
été engagée par la commune de La Chaux-de-Fonds comme employée de commerce
à 80 % au secrétariat du Service des ressources humaines et du contrôleur
financier. L'engagement a commencé le 28 avril 1997 et le temps d'essai
était de trois mois. Au mois de juin, divers griefs ont été formulés à son
encontre par la commune, relatifs à un manque de rigueur et d'engagement,
des erreurs dans l'exécution du travail et certaines inadéquations au niveau comportemental. Les rapports de travail ont toutefois été maintenus.
Au début de 1998, la commune a décidé de revoir le statut des
personnes employées par contrat de droit privé et de le remplacer par un
engagement soumis au statut de la fonction publique. Par lettre du 19 février 1998, elle en a informé les personnes concernées, parmi lesquelles
C. , précisant que le Conseil communal statuerait sur la nomination définitive au statut de fonctionnaire à la fin de l'année avec
effet au 1er janvier 1999, et que cela n'entraînait aucune modification de
la situation existante, savoir "fonction, service, date du premier engagement, nombre d'années de service, rémunération". C. a donné
son accord à cette manière de faire, comme cela était demandé.
Cependant, durant les mois de janvier-février 1998, l'intéressée
a fait l'objet de réprimandes orales de la cheffe de son service; il lui
était reproché de manquer de concentration; de ne pas faire preuve de la
retenue et de la réserve qu'implique son poste et de ne pas respecter le
secret de fonction. Par lettre du 26 mars 1998, le Conseil communal a informé C. qu'en raison de ces reproches il avait décidé de
prolonger la période d'essai, qui est d'un an pour les fonctionnaires communaux, d'une année supplémentaire, c'est-à-dire jusqu'au 27 avril 1999.
Quelques jours plus tard il a été reproché à l'intéressée
d'avoir manqué de respect à l'égard d'un fonctionnaire de l'Etat. En conséquence, par lettre du 8 avril 1998, le Conseil communal a résilié les
rapports de service, conformément au règlement général pour le personnel
de l'administration communale, avec effet à la fin du mois de mai 1998.
B. Après avoir tenté sans succès d'obtenir du Conseil communal
qu'il revienne sur sa position, C. interjette recours devant
le Tribunal administratif contre cette décision. Elle conclut à ce qu'il
soit constaté que le changement de statut du 19 février 1998 est nul,
subsidiairement qu'elle a invalidé (par lettre du 08.05.1998) son acceptation à ce changement de statut pour vice du consentement; que la résiliation du 8 avril 1998 est nulle également parce qu'elle est intervenue en
temps inopportun selon les règles du contrat de travail, et que les rapports de travail demeurent en l'occurrence régis par le droit privé. En
résumé, elle fait valoir que la modification de son statut ainsi que le
congé litigieux sont viciés parce qu'ils auraient dû revêtir la forme
d'une décision; qu'elle avait informé sa cheffe le 10 février 1998 qu'elle
était enceinte et qu'elle ne pouvait pas renoncer à la protection contre
le licenciement que lui conférait sa grossesse en vertu du contrat de travail; qu'elle n'entendait pas consentir à une modification de son statut
entraînant la suppression de la protection contre le licenciement en temps
inopportun.
C. Dans ses observations sur le recours, le Conseil communal conclut au rejet de celui-ci. Il fait valoir, en résumé, que le changement de
statut résultait d'un accord, dans l'intérêt même de l'employée; qu'il
n'était alors pas question de résiliation ni de prolongation du temps
d'essai; qu'il n'existe pas de motif de nullité ou d'invalidation; que,
pendant le temps d'essai, il n'existe pas de protection contre le licenciement en temps inopportun. Ses motifs seront repris autant que besoin
dans les considérants qui suivent.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) La recourante fait valoir que le congé litigieux est nul (ou
annulable) parce que la décision y relative ne répond pas aux exigences
formelles quant à la désignation expresse de l'acte comme étant une décision et à l'indication des voies de recours. Ce moyen n'est pas fondé. Si,
en vertu de l'article 4 al.1 litt.a et c LPJA, l'acte doit comporter le
mot "décision" ou le verbe "décider" et indiquer les voies de recours,
l'absence de ces éléments n'entraîne pas en soi la nullité ou l'annulation
de l'acte. Celui-ci, quoique imparfait, est en principe valable (RJN 1982,
p.271, 1980-1981, p.188, 215; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise ad art.4, p.37, 41 ss). Demeure réservée toutefois l'hypothèse
dans laquelle l'administré a été entravé dans la défense de ses droits en
raison d'un tel vice, ce qui peut justifier la restitution du délai de
recours (RJN 1980-1981, p.188). Tel n'est cependant pas le cas en l'espèce, la recourante n'ayant subi aucun préjudice en raison des irrégularités de l'acte puisqu'elle a pu déférer régulièrement sa cause à l'autorité de recours.
b) Par ailleurs, c'est à tort que la recourante doute de la validité formelle de son engagement sous le régime du droit public, selon la
lettre qui lui a été adressée (ainsi qu'à d'autres employés) le 19 février
1988. La nomination d'un fonctionnaire, précédée le cas échéant d'une période d'essai, n'est pas une décision sujette à recours mais un acte administratif soumis à acceptation de l'intéressé (Grisel, Traité de droit
administratif, p.472 ss; Moor, Droit administratif, t.III, p.210). Aussi
la recourante n'était-elle pas tenue d'accepter son changement de statut
et la proposition de la commune n'avait pas à prendre la forme d'une décision.
3. a) La recourante soutient que, en vertu des articles 341 al.1 et
362 CO, elle ne pouvait pas valablement accepter le changement de statut
qui lui a été proposé, car cela avait pour effet une renonciation à la
protection contre le licenciement en temps inopportun (pendant la grossesse et au cours des seize semaines qui suivent l'accouchement) garanti
par l'article 336c al.1 litt.c CO, dont elle bénéficiait en tant qu'employée engagée par contrat de droit privé. Selon elle, son accord au changement de statut est de ce fait entaché de nullité.
b) La disposition impérative de l'article 336c al.1 litt.c CO,
aux termes de laquelle l'employeur ne peut pas, après le temps d'essai,
résilier le contrat pendant la grossesse et au cours des seize semaines
qui suivent l'accouchement, ne s'applique qu'aux contrats de travail de
droit privé. Les rapports de service de droit public peuvent en effet renoncer à instituer des périodes de protection contre la résiliation en
temps inopportun (ATF 124 II 53; ATA du 24.06.1998 en la cause J. c/
Service du personnel de l'Etat), ce qui se justifie au regard des avantages que procure par ailleurs le statut de droit public en ce qui concerne les conditions de résiliation des rapports de travail en général, le
droit au salaire en cas d'empêchement de travailler et la possibilité limitée de l'employeur de donner congé en cas de maladie dès la fin de la
période de protection (possibilité qui existe dans les rapports de droit
privé, même si la cause du congé est la maladie elle-même). Par conséquent, cette disposition ne saurait faire obstacle en soi à un changement
de statut tel que celui qui est litigieux en l'espèce.
c) Si, en vertu de l'article 362 al.1 CO, il ne peut être dérogé
à l'article 336c al.1 CO au détriment de la travailleuse, celle-ci demeure
évidemment libre de donner son congé durant la période susmentionnée. Par
ailleurs, le caractère relativement impératif de l'article 336c CO interdit certes aux parties de convenir d'avance que l'employeur pourra résilier le contrat unilatéralement durant la grossesse de la travailleuse,
mais il ne limite pas leur faculté de rompre en tout temps le contrat d'un
commun accord, pour autant qu'elles ne cherchent pas par ce biais à détourner une disposition impérative de la loi (ATF 118 II 60 cons.2a, 115 V
443 cons.4b, 110 II 170 cons.3a ainsi que les autres références citées).
En l'espèce, il n'est pas contesté que la recourante était enceinte lorsqu'elle a été invitée à contresigner la proposition de modification de son statut et qu'elle avait informé de sa grossesse la cheffe du
service quelques jours plus tôt, soit au début du mois de février 1998. La
lettre du 19 février indiquait qu'il s'agissait "de résilier (son) présent
contrat de droit privé et de conclure un nouveau contrat selon le statut
de la fonction publique (Règlement général pour le personnel de l'administration communale du 10.11.1986 / RGP)", en précisant que le Conseil communal statuerait sur la nomination définitive au statut de fonctionnaire à
la fin de l'année, avec effet au 1er janvier 1999, et que la conclusion de
ce nouveau contrat n'entraînait aucune modification de la situation de
l'intéressée, savoir : fonction, service, date du premier engagement,
nombre d'années de service, rémunération. Or, il est probable que ni le
Conseil communal ni la recourante n'étaient conscients du fait que les
avantages du statut de fonctionnaire s'accompagnaient, dans le cas particulier, d'inconvénients importants pour l'intéressée résultant de la suppression de la période de protection de l'article 336c al.1 litt.c CO dont
cette dernière bénéficiait à ce moment-là et pendant plusieurs mois encore, l'interdiction de donner congé ne s'étendant, dans le cas du personnel soumis aux rapports de droit public, qu'aux quatre mois du congé de
maternité (art.46 al.2 RG). D'autre part, et bien que la lettre du 19 février 1998 ne le dise pas, le Conseil communal considérait qu'avec le passage dans le statut de la fonction publique l'employé concerné était soumis également aux dispositions sur la période d'essai, qui est d'un an,
prolongeable pour douze mois (art.8, 10 RG), lorsque l'employé n'était pas
au service de la commune depuis une année au moins. Dans le cas concret,
cela a eu pour effet - ainsi que cela résulte des informations orales qui
ont été données ultérieurement à la recourante, puis de la prolongation du
temps d'essai pour une année, c'est-à-dire jusqu'en avril 1999 - de réduire le délai de congé dont l'intéressée aurait pu bénéficier en vertu de
l'article 335c al.1 CO à partir de la deuxième année de service.
Dès lors, dans la mesure où la modification du statut de la recourante signifiait la résiliation de son contrat de droit privé, elle ne
pouvait pas intervenir durant la grossesse et doit être considérée comme
nulle, quand bien même elle est intervenue avec l'accord de la recourante.
Car cette modification a eu pour effet de priver l'intéressée de la protection contre le congé - ce à quoi elle ne pouvait pas être obligée modification qu'elle n'a certainement pas voulue avec une telle conséquence et que l'autorité communale a mise à profit pour signifier le congé
qu'elle n'aurait pas pu donner sous le régime du contrat de travail au
sens du CO.
En conclusion, il y a lieu d'admettre que les rapports de travail de la recourante restent soumis aux règles du contrat de travail de
droit privé. Partant, la résiliation litigieuse, intervenue le 8 avril
1998, doit être considérée comme nulle également.
4. En raison de la nature et de l'issue du litige, il n'est pas
perçu de frais de justice (art.47 al.2 LPJA). La recourante, qui obtient
gain de cause, a droit à des dépens (art.48 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet le recours et dit que la décision litigieuse du 8 avril 1998 est
nulle.
2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice.
3. Alloue à la recourante une indemnité de dépens de 500 francs.
Neuchâtel, le 30 septembre 1998