A. Du 15 janvier au 9 février 1996, le Comité du syndicat d'améliorations foncières de Brot-Plamboz a mis à l'enquête publique la répartition des nouvelles parcelles, de même qu'un plan de réseau des chemins,
un plan directeur des drainages, un plan des "aménagements natures" et le
devis des travaux.
Le 7 février 1996, H. a adressé à la Commission
d'experts du syndicat une réclamation. Il faisait valoir que 11 hectares
de terre dure soit non boueuse lui ont été retirés pour être remplacés par
des surfaces de nature tourbeuse et nécessitant des drainages. Par décision du 6 avril 1996, sa réclamation a été rejetée. Le syndicat d'améliorations foncières a exposé que toutes les surfaces contestées seront drainées, que le domaine se trouve groupé, que par sa nouvelle forme l'exploitation est particulièrement rationnelle. Il a encore relevé que les chemins construits desserviraient parfaitement le domaine. Le 25 avril 1996,
H. a interjeté recours auprès du Département de l'économie
publique contre la décision de la commission d'experts du 6 avril 1996. Il
a conclu à l'annulation de la décision entreprise, sous suite de frais et
dépens, reprenant pour l'essentiel les arguments de sa réclamation.
B. Par décision du 18 décembre 1996, le Département de l'économie
publique a rejeté le recours de H. . Il a estimé que les surfaces touchées par le remaniement parcellaire ont été redistribuées de manière à assurer le plus possible leur regroupement à proximité des fermes
des propriétaires. Les éventuelles pertes de terrain ont été compensées
par l'attribution de nouvelles terres. Dans le cas particulier de H. , le remaniement parcellaire a permis le regroupement de trois
petites parcelles éloignées et disséminées de même que celui de la parcelle au lieu-dit «X.». Quant aux deux parcelles englobées dans le
haut marais protégé, qui était également séparé de la partie principale du
domaine dans l'ancien état, elles ont été compensées par l'attribution de
4,3 hectares de terre exploitable pour l'agriculture au bénéfice d'un contingent laitier. Il a relevé encore que les terrains n'ayant pas besoin de
drainage diminueront d'environ 3,6 hectares, tandis que les surfaces drainées augmenteront de 8,2 hectares mais que des drains, construits par le
syndicat et entretenus par la commune, permettront à l'intéressé d'exploiter correctement ses terres. Quant à la surface acquise par H.
en 1994 au lieu-dit «Y.», le département a estimé qu'elle présente effectivement un sol plus sec mais qu'il devait savoir lorsqu'il l'a
achetée que la propriété pourrait lui en échapper lors du remaniement
parcellaire. En conclusion, le département a estimé que les divers avantages procurés à H. par le remaniement compensent largement
les inconvénients qu'il pourrait subir suite à une augmentation des surfaces drainées sur son domaine.
C. Le 8 janvier 1997, H. interjette recours au Tribunal
administratif contre la décision du Département de l'économie publique du
18 décembre 1996. Il conclut à l'annulation de la décision entreprise et
au renvoi de la cause à l'autorité pour nouvelle décision sous suite de
frais et dépens. Il invoque une violation du droit et en particulier un
excès et un abus du pouvoir d'appréciation, subsidiairement une inégalité
de traitement, au sens de l'article 33 litt.a et c LPJA. Il estime que la
décision entreprise a confondu le but du remaniement parcellaire, précisé
à l'article 1 LAF, et les conditions de ce dernier fixées à l'article 42
LAF. Selon lui, il est contraire à la loi de compenser les avantages que
chaque participant au remaniement retire de celui-ci avec un déficit de
qualité, de surface ou de bonté des nouvelles terres attribuées. Concernant les terres acquises en 1993, il fait valoir l'arbitraire de la décision entreprise étant donné que ces terres faisaient partie avec les autres précédemment acquises des terres abandonnées au sens de l'article 42
LAF. Enfin, il relève que la décision entreprise a admis expressément que
le recourant ne retrouve par des terres de même nature, qualité et bonté.
A titre de moyen de preuves, il requiert une expertise dans le but de déterminer si les terres abandonnées et les terres reçues sont équivalentes
dans leur nature et leur qualité ainsi que l'audition de V. du
service des améliorations foncières.
D. Par observations du 13 février 1997, le Département de l'économie publique a conclu au rejet du recours, sous suite de frais. Il rappelle que lors de l'assemblée générale du 30 janvier 1986, à laquelle H. a participé, il a été décidé de ne pas taxer les terres comprises dans le périmètre du syndicat et de fixer une valeur d'échange uniforme à 2 francs. Concernant la répartition des terres, il souligne que le
remaniement parcellaire intervenu à Brot-Plamboz sert à la fois l'intérêt
privé et l'intérêt public et procure des avantages substantiels au recourant. Ce dernier n'est pas désavantagé par rapport à d'autres propriétaires étant donné que la présence de sol tourbeux ou humide se retrouve sur
tout le territoire faisant l'objet du remaniement et touche chaque propriétaire puisque les parcelles ont été réparties de façon longitudinale.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délais légaux le recours est recevable.
2. a) La loi sur les améliorations foncières du 17 décembre 1980 a
pour but de favoriser et d'encourager les entreprises collectives et individuelles visant à améliorer le sol, à en assurer l'utilisation judicieuse, à en faciliter l'exploitation et à le préserver des dégâts que pourraient causer les phénomènes naturels. Selon l'article 38 al.1 LAF, le
remaniement parcellaire consiste en la mise en commun des biens-fonds d'un
secteur délimité par un périmètre et en la redistribution du sol entre les
propriétaires intéressés afin d'assurer une meilleure exploitation des
terres. En échange des parcelles qu'il abandonne, chaque propriétaire a,
dans la mesure du possible, le droit de recevoir des terrains de même nature, de même contenance, de même bonté et, s'il ne s'agit pas de terres
agricoles, de même valeur (art.42 al.1 LAF). Ces dispositions sont conformes aux principes qui découlent de la garantie de la propriété, notamment
au principe de la pleine compensation réelle qui régit le droit des remaniements parcellaires (ATF 99 Ia 161).
b) Saisi d'un recours mettant en cause une nouvelle attribution
des terres dans le cadre d'un remaniement parcellaire, le Tribunal administratif procède en premier lieu à la comparaison générale de l'ancien et
du nouvel état de répartition. Cet examen doit permettre de contrôler
d'une part, si les buts généraux du remaniement parcellaire sont dans
l'ensemble réalisés et, d'autre part, si la nouvelle situation du propriétaire recourant n'est pas manifestement insatisfaisante ou s'il n'y a pas
violation des principes fondamentaux applicables en matière de remaniement
parcellaire comme par exemple la compensation réelle.
Enfin, de manière générale, comme l'autorité de décision dispose
d'un large pouvoir d'appréciation dans ce domaine et se fonde en général
sur l'avis d'experts qui connaissent bien les circonstances locales, le
Tribunal administratif fait preuve dans son contrôle d'une certaine retenue. Il ne l'exerce que sous l'angle de l'excès ou de l'abus du pouvoir
d'appréciation (art.33 litt.a LPJA). C'est ainsi que le Tribunal administratif n'a pas à dire si une autre solution que celle choisie par l'autorité de décision aurait été plus opportune, car ainsi il substituerait de
manière inadmissible sa propre appréciation à celle de l'administration.
En outre, dans la comparaison des intérêts en présence, il doit aussi tenir compte de l'intérêt public visé par le remaniement parcellaire qui est
d'améliorer le sol, d'en assurer l'utilisation judicieuse et d'en faciliter l'exploitation. Enfin, l'adoption d'une autre solution ne doit pas se
heurter à des difficultés techniques et pratiques insurmontables.
3. Il est exact, comme le relève le Département de l'économie publique, que la comparaison entre les cartes de l'ancien et du nouvel état
d'attribution des terres permet de constater que les surfaces touchées par
le remaniement parcellaire ont été redistribuées de manière à assurer le
plus possible leur regroupement à proximité des fermes des propriétaires.
Dans le cas de H. , le remaniement parcellaire a permis le regroupement de trois petites parcelles (art.320, 323, 367), de même que
celui de la parcelle située au lieu-dit «X.» (art.850).
Cela ne permet toutefois pas encore de conclure que la nouvelle
répartition est conforme à l'article 42 LAF étant donné que, s'agissant
d'un remaniement agricole qui touche aux bases même de l'existence d'une
exploitation, l'autorité doit tenir compte de l'ensemble des éléments,
soit non seulement de l'emplacement des terres, de leur nature et de leur
qualité mais également de l'organisation de l'entreprise et de ses particularités (ATF 95 I 523). Or, il résulte de la décision de la commission
d'experts du 6 avril 1996 ainsi que de celle du Département de l'économie
publique du 18 décembre 1996, que les autorités inférieures n'ont pas procédé à une évaluation nuancée du cas d'espèce. En effet, bien que le président de la commission d'experts ait admis (v. notamment observations sur
recours au département du 17.5.1996, p.4 et procès-verbal de la vision
locale du 7.6.1996 ch.2) qu'une certaine surface est, dans le nouvel état,
de moins bonne qualité soit qu'une partie des terres est plus humide que
les précédentes, la commission d'experts retient toutefois dans sa décision que H. retire d'autres avantages de cette nouvelle répartition soit :
" - que toutes les surfaces que vous contestez seront drainées.
- que votre domaine se trouve groupé.
- que par sa forme nouvelle son exploitation est particulièrement rationnelle.
- que les chemins qui seront construits par le syndicat desserviront
d'une façon parfaite, votre domaine."
La commission d'experts en a conclu que l'apport du syndicat à
l'amélioration du domaine du recourant était très positif. Or, il lui incombait d'examiner plus attentivement quelles seront les conséquences sur
l'exploitation agricole du recourant du fait que les surfaces sans drainage diminuent de 3,6 hectares alors que les surfaces drainées augmentent de
8,2 hectares. Certes, il résulte du dossier du Département de l'économie
publique (D.4) que H. a retiré certains avantages du remaniement parcellaire tels que la diminution de la tourbière inculte ainsi que
des terres de moindre valeur et a par ailleurs bénéficié d'une soulte positive de 26505 m2. Le dossier ne permet toutefois pas d'établir si les
avantages retirés par le recourant compensent les inconvénients qui en
résultent et ne permet dès lors pas au Tribunal administratif de déterminer si le principe de la pleine compensation réelle a en l'occurrence été
respecté. Pour résoudre cette question, il ne suffit pas de mentionner,
comme l'a fait la commission d'experts, que le coût d'un drainage n'est
que de 180 francs par an. En effet, il est vraisemblable que le fait de
posséder des terres qui doivent être drainées a encore d'autres conséquences sur une exploitation agricole soit présente d'autres inconvénients par
rapport au fait de posséder des terres qui ne nécessitent aucun drainage.
Quant au département, il constate à cet égard que les drains, construits
par le syndicat et entretenus par la commune, permettront à l'intéressé
d'exploiter correctement ces terres. A nouveau, cette déclaration n'est
pas suffisante pour déterminer si l'article 42 al.1 LAF est respecté.
Quant à l'argument du département visant à dire que la surface acquise par
H. en 1994 au lieu-dit «Y.», présente un sol plus sec
mais que le recourant devait savoir lorsqu'il l'a achetée que la propriété
pourrait lui en échapper lors du remaniement parcellaire, il est dénué de
pertinence. En effet, même si cette surface a été achetée par H. en 1994, l'article 42 LAF doit être respecté pour ces terrains
également.
Tant la commission d'experts que le Département de l'économie
publique se réfèrent à l'assemblée générale du syndicat d'améliorations
foncières du 30 janvier 1986 à laquelle H. avait participé et
au cours de laquelle il avait été décidé de ne pas taxer les terres comprises dans le périmètre du syndicat et de fixer une valeur d'échange uniforme à 2 francs. Le département en conclut que H. ne s'était
pas opposé à cette manière de faire et avait donc accepté le principe sur
la base duquel la nouvelle répartition des terres allait intervenir. Or,
cet argument n'est pas fondé non plus. En effet, il résulte du procèsverbal précité que chacun doit recevoir, en principe, la même surface que
celle qu'il avait précédemment et qu'une éventuelle différence de surface
est comptée uniformément à 2 francs le mètre carré et donne lieu à des
soultes. Cette valeur de 2 francs le mètre carré a dès lors pour but de
compenser la perte en quantité. Par ailleurs, il résulte dudit procès-verbal que la nature du terrain est très variable et qu'il s'agit de veiller
à ne pas léser, quant à la qualité des terrains, un propriétaire (v. p.5
dudit procès-verbal). Si H. ne s'est pas opposé à l'estimation
d'une valeur de 2 francs le mètre carré ayant pour but de compenser la
perte en quantité, cela ne signifie pas encore que l'on peut renoncer au
principe de la compensation réelle qui consacre le droit de recevoir des
terrains de même nature, de même contenance et de même bonté.
4. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'interpréter l'article 42 LAF en ce sens que, dans l'ensemble, l'attribution des nouvelles
terres ne doit pas avoir d'incidence défavorable sur la valeur d'exploitation de l'entreprise du recourant. Comme l'a précisé le Tribunal fédéral
(ATF 95 I 524) il y a lieu de comparer la situation ancienne avec celle
qui découle, pour chaque propriétaire, du projet de nouvel état, en soupesant les éléments en présence. S'agissant d'un remaniement agricole qui
touche aux bases même de l'existence d'une exploitation, l'autorité doit
tenir compte non seulement de l'emplacement des terres, de leur nature et
de leur qualité, mais aussi de l'organisation de l'entreprise et de ses
particularités. C'est ainsi que le Tribunal administratif (ATA non publié
du 20.8.1992 en la cause F.) a estimé que la comparaison de l'ancien et du
nouvel état de répartition doit permettre de contrôler si la nouvelle situation du propriétaire n'est pas manifestement insatisfaisante ou s'il
n'y a pas violation des principes fondamentaux en matière de remaniement
parcellaire comme par exemple la compensation réelle. Toutefois, le point
de vue du recourant selon lequel on ne peut compenser des désavantages par
des avantages ne saurait être suivie. Certes, l'échange des terres doit se
faire sans moins-value, mais il y a lieu de tenir compte de la situation
d'ensemble, soit de l'influence des divers critères entrant en ligne de
compte sur la valeur de l'exploitation concernée.
Il se justifie dès lors d'annuler les décisions entreprises et de renvoyer
la cause à la commission d'experts du syndicat d'améliorations foncières
afin qu'elle procède à une évaluation nuancée du cas d'espèce au sens des
considérants qui précèdent. Il lui incombera d'examiner concrètement les
problèmes posés à l'exploitation par la diversité des terres et l'augmentation des terres drainées et de comparer la situation de l'ancien et du
nouvel état en prenant en considération tous les critères déterminants. Si
la commission aboutit à la conclusion, au vu de son nouvel examen, que des
désavantages sérieux découlent de l'attribution prévue, elle devra alors
rechercher s'il est possible de l'améliorer par des changements appropriés. Dans la négative, il lui incombera alors de déterminer quelles
soultes sont à verser au recourant.
5. Pour tous ces motifs, il y a lieu d'annuler la décision du 6
avril 1996 de la commission d'experts du syndicat d'améliorations
foncières ainsi que la décision du Département de l'économie publique du
18 décembre 1996. Vu le sort de la cause, il est statué sans frais (art.
47 al.2 LPJA). Le recourant obtenant gain de cause, il a droit à une allocation de dépens (art.48 al.1 LPJA) et à la restitution de son avance de
frais.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Annule la décision du Département de l'économie publique du 18 décembre
1996 et la décision de la Commission d'experts du syndicat d'améliorations foncières de Brot-Plamboz du 6 avril 1996.
2. Renvoie la cause à la commission d'experts du syndicat d'améliorations
foncières de Brot-Plamboz pour instruction complémentaire et nouvelle
décision au sens des considérants.
3. Statue sans frais et ordonne la restitution au recourant de son avance
de frais.
4. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 500 francs.
Neuchâtel, le 29 juillet 1997