A. A. , né en 1970, a obtenu le brevet d'avocat neuchâtelois le 29 mai 1996. Le lendemain, il s'est inscrit à l'assurancechômage. Du 17 juin au 11 août suivants, il a occupé un premier emploi au
Tribunal du district de La Chaux-de-Fonds. Il a ensuite accompli une astreinte au travail pour objecteur de conscience. A compter du 1er janvier
1997, l'assuré a bénéficié de 60 indemnités journalières spécifiques pour
indépendant durant la phase d'élaboration de son étude d'avocat à La
Chaux-de-Fonds. Le 19 mars 1997, A. s'est adressé à la
Caisse cantonale neuchâteloise d'assurance-chômage (CCNAC) pour prétendre,
dès le 27 mars suivant, "des indemnités de chômage à 50 %, voire 60 %",
faisant valoir que trois mois était une période bien trop courte pour
mener son projet à terme. Le 31 mars 1997, il a communiqué à l'office de
l'emploi un rapport indiquant que ses revenus couvraient en gros ses frais
généraux; qu'il estimait pouvoir réaliser un petit salaire dans un avenir
plus ou moins proche; que le nombre de ses clients augmentait régulièrement; qu'il consacrait à ses dossiers environ 50 % de son temps. Son cas
ayant été soumis à l'office du chômage par la CCNAC, l'assuré a déclaré le
15 avril 1997 qu'il n'était pour l'instant pas disposé à abandonner son
activité indépendante pour reprendre un emploi convenable à 100 % mais
que, s'il constatait dans les mois à venir que son étude d'avocat n'était
pas viable, il se résoudrait à rechercher un emploi à temps complet. Par
décision du 2 juin 1997, l'office du chômage a refusé le droit à l'indemnité de chômage à l'assuré dès le 27 mars 1997, au motif qu'il était
inapte au placement. L'office a estimé qu'en raison de son activité d'avocat indépendant, la disponibilité de l'intéressé en faveur d'un employeur
n'était pas suffisante pour lui permettre de trouver un emploi complémentaire ou pour être placé par les organes de l'assurance-chômage.
B. Le 21 novembre 1997, le Département de l'économie publique (ciaprès : le département) a admis le recours que A. avait
interjeté contre la décision de l'office du chômage et a invité la CCNAC à
lui accorder les prestations correspondant à une aptitude au placement à
mi-temps dès le 27 mars 1997. Le département a tenu compte en particulier
du fait que l'intéressé a été engagé en qualité de juriste à 60 % par
l'Etat de Neuchâtel dès le 1er septembre 1997.
C. Le 19 décembre 1997, l'Office fédéral de l'industrie, des arts
et métiers et du travail (ci-après : OFIAMT, actuellement OFDE) défère ce
prononcé au Tribunal administratif concluant à son annulation et à la
constatation que A. n'a pas droit aux indemnités de chômage
à partir du 27 mars 1997. Le recourant soutient que l'encouragement à la
prise d'une activité indépendante vise uniquement une occupation à plein
temps et que les prestations seraient refusées s'il devait apparaître que
l'assuré demeurerait partiellement au chômage après avoir pris l'activité
indépendante en question; que de telles prestations ne sont pas compatibles avec celles allouées en cas de gain intermédiaire; qu'indemniser en
gains intermédiaires des activités indépendantes durables après la phase
d'élaboration équivaudrait à faire supporter à l'assurance sociale l'inoccupation temporaire d'indépendants, ce que la loi ne prévoit pas, ou bien
à prolonger l'encouragement de la prise d'activité indépendante au-delà du
nombre maximum des indemnités spécifiques fixé à 60 par la loi sur
l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité
(LACI). L'OFIAMT invoque sur ces différents points en particulier sa circulaire relative aux mesures de marché du travail (MMT), valable dès le
1er juin 1997.
D. Dans leurs observations sur le recours, le département et
A. en proposent le rejet. L'assuré demande en outre des
dépens.
CONSIDE RANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Le litige porte sur la question de savoir si un assuré qui a
bénéficié d'indemnités journalières spécifiques durant la phase d'élaboration de sa prise d'activité indépendante et qui a décidé la poursuite de
cette activité peut prétendre des indemnités de chômage du fait qu'il
n'est - selon ses dires - pas occupé à plein temps.
b) Les mesures d'encouragement d'une activité indépendante
(art.71a à 71d LACI), en vigueur depuis le 1er janvier 1996, prennent en
considération une telle activité pour autant qu'elle soit durable et économiquement viable (art.71a al.1, 71b al.1 litt.d LACI). En outre, des
indemnités journalières spécifiques ne sont versées que durant la phase
d'élaboration du projet. Pendant la période où il perçoit de telles indemnités, l'assuré est libéré des obligations prévues à l'article 17 LACI et
ne doit pas être apte au placement (art.71c al.2 LACI). L'octroi de ces
prestations a en effet pour but de permettre à un assuré qui désire devenir indépendant de consacrer son temps et son énergie à l'élaboration de
cette activité indépendante (art.95a OACI; arrêt du Tribunal administratif
du 29.07.1997 en la cause R.). Si, à l'issue de la phase d'élaboration ou
lorsque l'assuré a touché la dernière indemnité journalière spécifique, ce
dernier entreprend ou exerce déjà une activité indépendante, le délaicadre pour l'octroi ultérieur d'éventuelles indemnités journalières est
étendu à quatre ans (art.71d al.2 LACI). Cette prolongation du délai-cadre
ne se justifie que par la décision de l'assuré d'exercer l'activité indépendante qu'il a choisie et qu'il estime alors viable, en tout cas à
terme, évitant ainsi de rester à la charge de l'assurance sociale. En
outre, cette prolongation préserve les droits de l'assuré qui retomberait
au chômage. Si, comme le soutient le département, l'intéressé devait être
admis à percevoir à nouveau des indemnités de chômage, immédiatement après
avoir reçu des indemnités journalières spécifiques, cela reviendrait à
favoriser l'assuré, par l'extension du délai-cadre, quand bien même il
n'aurait pas atteint le but d'éviter le chômage en vivant d'une activité
indépendante. Autrement dit, selon la LACI, l'assuré qui entreprend ou
exerce déjà une activité indépendante lorsqu'il a touché la dernière indemnité journalière spécifique n'est plus considéré comme étant au chômage. Dès lors, son activité indépendante ne saurait être tenue pour un
gain intermédiaire au sens de l'article 24 LACI, celui-ci ne pouvant en
effet intervenir que pendant le chômage, durant une période de contrôle
(art.24 al.1 LACI). Par conséquent, pour faire renaître son droit aux indemnités de chômage, l'assuré qui a entrepris une activité indépendante
avec l'aide de l'assurance sociale devra remplir à nouveau toutes les conditions légales (art.8 ss LACI), n'étant plus dispensé de certaines
d'entre elles (art.71c al.2 a contrario LACI).
Cela étant, si l'assuré prétend des indemnités de chômage, il
devra en particulier démontrer son aptitude au placement (art.8 al.1
litt.f LACI).
3. a) Est notamment réputé inapte au placement l'assuré qui n'a pas
l'intention ou qui n'est pas à même d'exercer une activité salariée, parce
qu'il a entrepris - ou envisage d'entreprendre - une activité lucrative
indépendante, cela pour autant qu'il ne puisse plus être placé comme salarié ou qu'il ne désire pas ou ne puisse pas offrir à un employeur toute
la disponibilité normalement exigible. L'aptitude au placement doit par
ailleurs être admise avec beaucoup de retenue lorsqu'en raison de l'existence d'autres obligations ou de circonstances personnelles particulières,
un assuré désire seulement exercer une activité lucrative à des heures
déterminées de la journée ou de la semaine. Un chômeur doit être en effet
considéré comme inapte au placement lorsqu'une trop grande limitation dans
le choix des postes de travail rend très incertaine la possibilité de
trouver un emploi (DTA 1992 no 12 cons.2b, p.132 et les références). En
principe, si l'activité indépendante entreprise est durable, cela exclut
l'aptitude au placement (DTA 1993-1994 no 14, p.108). Pour être reconnu
apte au placement, l'assuré qui exerce une activité indépendante doit démontrer ou bien que celle-ci peut être exercée en dehors d'un horaire normal de travail ou bien qu'il peut en tout temps y renoncer. Par ailleurs,
il doit faire des démarches en qualité et en quantité suffisantes en vue
de trouver un emploi convenable (DTA 1992 précité).
b) En l'espèce, lorsque l'assuré a manifesté son intention de
poursuivre son activité d'avocat indépendant, après avoir touché la dernière indemnité journalière spécifique, il a indiqué au service de
l'emploi que le nombre de ses clients augmentait régulièrement et qu'il
consacrait environ 50 % de son temps à ses dossiers, dont il précisait
qu'ils étaient une vingtaine dont la moitié devait aboutir à une procédure
judiciaire (lettre du 31.03.1997). Dans ses observations sur le recours,
l'assuré indique, en janvier 1998, que son activité d'indépendant l'occupe
à environ 40 %. Dans l'offre de services qu'il a faite à l'OFIAMT le 10
mai 1997, l'intéressé a en outre indiqué qu'il assumait lui-même le secrétariat de son étude (comptabilité, correspondance, mise sous pli, téléphone, etc.). En outre, l'expérience générale enseigne qu'un avocat indépendant doit, pour développer son étude, déployer des efforts considérables et se montrer très disponible pour ses clients, en particulier en
assurant l'occupation à tout le moins du secrétariat de son étude pratiquement à plein temps. Ces éléments permettent de douter que le temps consacré par A. à son activité indépendante se soit véritablement limitée tout au plus à un mi-temps. Il y a lieu bien plutôt d'admettre que l'assuré n'a pas cessé de déployer des efforts pour développer
sa clientèle, visant une situation viable, et que s'il avait réussi dans
cette entreprise, il n'aurait pas accepté un emploi à temps partiel. Dans
sa lettre de postulation au service du personnel de l'Etat de Neuchâtel du
16 juillet 1997, il a encore manifesté son intention de poursuivre cette
activité indépendante. Par ailleurs, il n'est pas vraisemblable que l'intéressé ait pu renoncer en tout temps à ses engagements envers ses clients
puisqu'il a toujours envisagé - et envisage encore - d'exercer la profession d'avocat à raison d'environ 40 %. On ne saurait nier, de plus, qu'en
limitant sa disponibilité à l'égard des employeurs potentiels, l'assuré a
démontré qu'il ne remplissait pas les conditions d'aptitude au placement
fixées par la loi. Ainsi, durant le mois d'avril 1997 il n'a effectué que
deux recherches d'emploi et en mai 1997 quatre seulement. S'il a finalement été engagé par le service juridique de l'Etat à 60 % à partir du 1er
septembre 1997, c'est parce qu'il a alors renoncé à son projet initial
d'activité indépendante à plein temps. Jusque-là, il a en quelque sorte
joué sur deux tableaux, guettant celle des activités - dépendante ou indépendante - qui lui procurerait la situation la plus satisfaisante. Dans
ces circonstances, il ne peut être considéré comme apte au placement.
D'ailleurs, lorsqu'il a institué l'encouragement à la prise d'activité
indépendante, le législateur n'a certainement pas envisagé la possibilité
pour un assuré qui se trouvait en de telles dispositions d'esprit de bénéficier des indemnités de chômage. Ainsi, la décision de l'office du chômage du 2 juin 1997 était-elle bien fondée, ce qui entraîne l'annulation
du prononcé du département.
4. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite (art.103 al.4 LACI). Il n'y a en outre pas lieu à allocation de dépens. D'ailleurs, l'avocat qui plaide sa propre cause n'y a pas droit.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet le recours et par conséquent annule la décision du Département de
l'économie publique du 21 novembre 1997.
2. Statue sans frais ni dépens.
Neuchâtel, le 20 mars 1998