A. B. , célibataire, née en 1971, exerce à titre
dépendant la profession de fleuriste. Elle fait ménage commun avec K. , né en 1970, dessinateur en bâtiments qui est à son compte depuis
l'année 1996. Le 10 décembre de cette année-là, B. a déposé auprès du service de l'assurance-maladie (ci-après : SAM) une demande
de révision de classification dans laquelle elle a indiqué qu'elle réalisait un salaire mensuel net de 2'833.15 francs et entretenait entièrement
son concubin dépourvu de revenu. Dans le cadre de l'instruction du cas,
K. a produit son compte de profits et pertes et son bilan
arrêtés au 31 décembre 1996. Ledit compte faisait apparaître une perte de
8'257.33 francs et, au passif du bilan, figurait un compte "privé" de
47'467.30 francs.
Par décision du 23 avril 1997, le SAM a refusé tout droit au
subside aux intéressés pour le motif que leurs revenus dépassaient la limite en deçà de laquelle un tel droit était ouvert.
Le SAM a établi comme suit leur revenu déterminant :
- Prélèvements privés de K. , selon bilan fr. 47'467.-
- Revenu annuel effectif moyen de
B. (12 x) fr. 33'996.-
- sous déduction des frais d'acquisition fr. 2'400.-
Total fr. 79'063.-
============
B. Le 17 novembre 1997, le Département des finances et des affaires
sociales (ci-après : le département) a rejeté le recours formé par
B. et K. contre cette décision. A l'argument
des intéressés selon lesquels le montant de 47'467 francs figurant au
bilan correspondait à un investissement et non à des prélèvements privés,
le département a répondu que "même s'il constitue un passif, ce montant a
néanmoins permis au recourant et à sa compagne de supporter les charges de
la vie courante".
C. B. et K. défèrent ce prononcé au
Tribunal administratif le 5 décembre 1997. Ils reprennent et développent
l'argumentation qu'ils avaient soutenue devant l'autorité inférieure de
recours, insistant sur le fait que le montant litigieux de 47'467 francs
représente la somme de transferts entre la fortune privée et celle de
l'entreprise; qu'il s'agit là d'investissements et nullement de montants
qui ont servi à leurs besoins courants. Ils concluent à l'annulation de la
décision entreprise et à la reconnaissance du droit au subside calculé sur
le seul revenu de la recourante.
D. Sans formuler d'observations sur le recours, le département en
propose le rejet dans la mesure où il est recevable.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable (art.34 al.1, 35 de la loi d'introduction de la LAMal, LILAMal; 35
LPJA).
2. a) Selon l'article 65 al.1 LAMal, les cantons accordent des réductions de primes aux assurés de condition économique modeste. Dans le
canton de Neuchâtel, ont droit à des subsides pour les primes de l'assurance obligatoire des soins les personnes dont le revenu déterminant correspond à des normes de classification fixées chaque année par le Conseil
d'Etat (art.10 LILAMal). Le revenu déterminant comprend le revenu effectif
et une part de la fortune effective (art.10 LILAMal). Il est calculé sur
la base des critères fiscaux, selon les modalités arrêtées par le Conseil
d'Etat. Les articles 20 ss LILAMal régissent la classification proprement
dite. Ainsi, en particulier, lorsque les assurés vivent en communauté domestique, on applique les règles de la classification familiale laquelle
prend en compte les revenus et la fortune de tous les membres de la communauté domestique (art.21).
Faisant usage de la délégation de compétence contenue dans l'article 10 LILAMal, le Conseil d'Etat a adopté le 31 janvier 1996 le règlement d'application de la LILAMal (RALILAMal). Selon l'article 34 al.1 de
ce règlement d'application, la taxation ordinaire de l'année courante est
déterminante pour l'établissement de la classification annuelle. La classification intermédiaire, qui intervient d'office ou sur demande lorsque
les circonstances l'exigent, en particulier en cas de modification notable
de la situation familiale ou financière de l'assuré (art.18 al.1 LILAMal),
se fonde sur les revenus actuels des assurés. En principe, la fortune est
prise en compte en son état au 31 décembre de l'année écoulée (art.44 al.3
RALILAMal).
b) Par ailleurs, l'arrêté du Conseil d'Etat du 31 janvier 1996
fixant les normes de classification et le montant des subsides en matière
d'assurance-maladie obligatoire de soins, valable pour 1996, prévoit que
les personnes soumises à l'assurance-maladie obligatoire, affiliées auprès
d'un assureur autorisé au sens de la législation fédérale, sont classifiés
dans le courant de l'année 1996 sur la base de leur taxation fiscale ordinaire de la même année (art.1). Les assurés dont le revenu déterminant est
inférieur à 39'000 francs pour une personne seule et 57'900 francs pour un
couple, bénéficient de subsides pour le paiement de leurs primes, au sens
des articles 9 ss LILAMal (art.2 al.1). Le revenu déterminant se compose,
selon l'article 7 al.1, du revenu effectif tel qu'il ressort du chiffre 14
de la déclaration fiscale courante, sous réserve des alinéas 3 et 4 du
présent article (litt.a), du dixième de la fortune effective après déduction de 6'000 francs pour une personne seule et 9'000 francs pour un
couple (litt.b). Les déductions admises aux chiffres 15 à 19 de la déclaration fiscale sont prises en considération à concurrence d'un montant
maximum de 10'000 francs (al.3). Lors d'une révision de classification, le
SAM peut déroger aux critères fiscaux lorsque leur application conduirait
à une classification manifestement inéquitable (art.15 al.1). Une réglementation similaire a été édictée pour 1997 (arrêté du Conseil d'Etat du
05.03.1997) et pour 1998 (arrêté du Conseil d'Etat du 26.11.1997).
c) Il apparaît, au vu des dispositions rappelées ci-dessus, que
le législateur neuchâtelois a clairement voulu que le revenu déterminant
pour l'octroi de subsides en matière d'assurance obligatoire des soins se
fonde sur des critères fiscaux, aussi bien en cas de classification annuelle qu'en cas de classification intermédiaire. Cette règle est en effet
ancrée dans la LILAMal à son article 11 al.2, c'est-à-dire dans la section
première, consacrée aux principes généraux de la réduction des primes par
des subsides des pouvoirs publics (chapitre 2 de ladite loi). A cet égard,
le Tribunal administratif relève, comme il l'a déjà fait dans le domaine
des avances des contributions d'entretien - que la référence à la déclaration fiscale du requérant, contenue dans l'article 7 des arrêtés du
Conseil d'Etat précités, n'est pas des plus heureuses dans la mesure où
elle vise un acte subjectif de l'intéressé. Une telle déclaration est en
effet un acte de collaboration obligatoire du contribuable à la procédure
de taxation sur lequel l'autorité fiscale doit statuer. Une fois entrée en
force, c'est donc la décision de taxation de l'année courante, pour autant
qu'elle existe - qui doit faire foi et non plus la déclaration d'impôt en
tant que telle (RJN 1994, p.138 cons.3b in fine).
3. a) En l'espèce, l'objet de la contestation est la classification
intermédiaire demandée par B. le 10 décembre 1996. En cas
de révision de la classification, le revenu déterminant se fonde sur les
données financières les plus actuelles (art.18 al.2 LILAMal). La modification de la classification résultant d'une révision d'office ou sur demande prend effet, en règle générale, à la date d'ouverture de la procédure de révision (art.18 al.3 LILAMal). Le revenu déterminant de B. n'est pas contesté. Il a été fixé à 33'996 francs par année sur
la base du salaire que l'intéressé a réalisé durant les derniers mois de
l'année 1996. Est en revanche litigieux le revenu de K. à la
même époque. Selon les principes rappelés plus haut (cons.2c), il y a lieu
de se référer à des critères fiscaux pour déterminer ce revenu.
b) Le revenu des indépendants, à savoir de tous ceux qui exercent une activité indépendante, qu'il s'agisse d'une profession libérale, d'un commerce ou d'une industrie, d'un artisanat, d'une exploitation
agricole, d'activités artistiques, scientifiques ou littéraires, ou enfin
de la participation à une société de personnes (Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, in RDS 1992 II n.32, p.260), se détermine en principe sur la base du résultat de leur compte de pertes et profits. Il correspond donc à la différence entre le montant de la fortune commerciale à
la fin de l'exercice considéré et celui de cette fortune au début de cet
exercice, compte tenu des apports et retraits de capital (Yersin, op.cit.,
no 193, p.260; Rivier, Droit fiscal suisse, l'imposition du revenu et de
la fortune, p.167-168; Reimann/Zuppinger/Schärrer, Kommentar zum Zürcher
Steuergesetz, vol.II, no 11, p.47). Les apports en capital ne constituent
pas des recettes pour l'entreprise; ils doivent influencer uniquement le
compte capital. Les prélèvements privés ne constituent pas des frais déductibles; ils doivent influencer le compte capital ou le compte privé de
l'exploitant (Rivier, op.cit., p.168). Les mises en capital, bien qu'augmentant la fortune de l'entreprise, ne constituent pas des revenus de
cette dernière. Les augmentations de fortune dues à de telles mises
doivent donc être neutralisées, même si pour des raisons comptables elles
devaient se refléter dans le compte de résultat (Ryser/Rolli, Précis de
droit fiscal, 1994, p.183). Tous les retraits de capital (ou prélèvements)
de la part des entrepreneurs, bien qu'ils diminuent la fortune de l'entreprise, doivent également être neutralisés. Ces diminutions ne sont en
effet nullement assimilables à des pertes ou à des frais d'exploitation
venant réduire le résultat de l'exercice (RJN 1996, p.179; Ryser/Rolli,
op.cit., p.183 ss; Reimann/Zuppinger/Schärrer, op.cit., no 12, p.47-48).
c) En l'espèce, les autorités inférieures n'ont pas pris en
considération le résultat du compte de pertes et profits pour 1996 produit
par K. , lequel compte se solde par une perte de 8'257.33
francs, mais elles ont retenu comme des prélèvements privés équivalant à
un revenu le montant de 47'467.30 francs figurant au passif du bilan
arrêté au 31 décembre 1996. Or, ce montant correspond manifestement (en
particulier sur le vu de l'extrait du compte produit devant la Cour de
céans) à des apports en capital de l'intéressé dans son entreprise. Selon
les principes qui viennent d'être énoncés, de tels apports ne constituent
pas un revenu au sens fiscal du terme et, de plus, n'ont de toute évidence
pas été affectés aux besoins courants des intéressés. Il ne se justifie
pas de s'éloigner des critères fiscaux dans un tel cas pour établir le
revenu déterminant au regard du droit régissant l'assurance-maladie obligatoire. En effet, si les apports en capital d'un indépendant dans son
entreprise devaient être pris en compte comme des revenus, cela équivaudrait à rendre inopérante la règle selon laquelle seule une partie de la
fortune effective entre dans le calcul du revenu déterminant (art.11 al.1
LILAMal; 7 al.1 litt.a de l'arrêté du Conseil d'Etat fixant les normes de
classification).
d) Cela étant, la décision attaquée et celle du SAM du 23 avril
1997 doivent être annulées. Pour la période concernée par ces décisions,
qu'il incombera au SAM de déterminer, il y a lieu de retenir que K. n'a réalisé aucun revenu. Sa fortune et celle de B.
qui entrent dans le calcul du revenu déterminant doivent être prises dans
leur état au 31 décembre 1995 (art.44 al.3 RALILAMal), soit pour respectivement 16'000 et 1'000 francs, selon les pièces qui figurent au dossier.
Du montant total de 17'000 francs ainsi retenu, il y a lieu de déduire
9'000 francs et d'ajouter au revenu de B. le dixième du
résultat (17'000 - 9'000 = 8'000), soit 800 francs (art.7 al.1 litt.b de
l'arrêté du Conseil d'Etat fixant les normes de classification). Les frais
d'acquisition du revenu, admis à raison de 2'400 francs par le SAM, ne
sont pas litigieux. En définitive donc, le revenu déterminant des recourants s'élève à 32'396 francs (33'996 + 800 - 2'400). Il y a lieu dès lors
d'inviter le SAM à octroyer aux intéressés les subsides qui correspondent
à un tel revenu pour la période concernée par la révision intermédiaire
litigieuse, sans préjudice pour les classifications annuelles postérieures
à cette période.
4. Il est statué sans frais (art.2 al.2 de l'arrêté fixant la procédure en matière de contestation relative à l'assurance-maladie sociale
et aux assurances complémentaires; 47 al.2 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Annule la décision entreprise et celle du SAM du 23 avril 1997.
2. Renvoie le dossier au SAM pour nouvelle décision au sens des considérants.
3. Statue sans frais.
Neuchâtel, le 9 mars 1998