A. Par mémoire du 11 septembre 1997, la Caisse interprofessionnelle
neuchâteloise de compensation pour l'industrie, le commerce, les arts et
métiers (Cicicam) a ouvert action auprès du Tribunal administratif contre
G. et P. en réparation du dommage au sens de l'article 52 LAVS
(non-paiement de cotisations sociales). Dans leurs écritures, les
défendeurs ont requis l'audition de divers témoins.
Par arrêt du 9 février 1998, le Tribunal administratif a admis
l'action et a condamné solidairement G. et P. à verser à la Cicicam la
somme de 106'663.65 francs. Il a retenu en substance que la responsabilité
des défendeurs dans le dommage subi par la caisse de compensation était
engagée et qu'ils ne pouvaient se prévaloir d'aucune circonstance spéciale
excusant leur comportement. En ce qui concerne les témoignages requis, le
tribunal y a renoncé, estimant d'une part qu'ils portaient sur des faits
non pertinents ou notoires et d'autre part que les pièces du dossier
permettaient de reconstituer avec certitude les éléments nécessaires à la
résolution du litige.
B. Le 12 mars 1998, G. et P. ont saisi le Tribunal fédéral des
assurances d'un recours de droit administratif contre l'arrêt précité.
Entre autres griefs, ils reprochaient au Tribunal administratif d'avoir
violé les règles essentielles de la procédure en écartant les auditions de
témoins requises, lesquelles auraient notamment permis de démontrer que
les intéressés avaient pris des dispositions pour payer les arriérés de
cotisations dus à la demanderesse.
Par arrêt du 17 décembre 1998, le Tribunal fédéral des assurances a admis le recours en ce sens que le jugement du Tribunal administratif a été annulé et la cause renvoyée à cette autorité pour nouveau
jugement selon les considérants. Selon la Haute Cour, c'est à tort que les
juges cantonaux n'ont pas accepté les réquisitions de preuve dont certaines auraient permis d'établir puis, cas échéant, d'apprécier des faits
dont la pertinence découlait de leur aptitude à fonder l'existence d'éventuelles circonstances disculpantes.
Le 11 janvier 1999, la Cour plénière du Tribunal cantonal a désigné X. en qualité de juge suppléant extraordinaire du Tribunal
administratif pour donner suite à l'arrêt de renvoi du Tribunal fédéral
des assurances. Il a été retenu que X. avait fonctionné, alors qu'il était
juge suppléant extraordinaire auprès du Tribunal administratif, comme juge
rapporteur dans la cause et qu'il convenait de renouveler son mandat,
cette solution se révélant la plus idoine compte tenu de sa meilleure
connaissance du dossier en question.
C. Par mémoire du 27 janvier 1999, G. et P. présentent au Tribunal
administratif une demande de récusation contre X.. Ils invoquent comme
motifs le fait que le juge a manqué d'objectivité lorsqu'en sa qualité de
juge instructeur il a écarté les moyens de preuve proposés, qu'il a fait
montre de partialité en retenant que les défendeurs n'avaient pris aucune
mesure pour assurer le paiement des décomptes de cotisations envoyés par
la demanderesse et que sa nomination comme juge suppléant extraordinaire
est contraire à la garantie du juge naturel. Ils concluent à ce que soit
ordonnée la récusation de X., sous suite de frais et dépens.
Invité à se prononcer, X. souligne que l'arrêt du 9 février 1998
a été pris par le Tribunal administratif dans son ensemble, de sorte que
les reproches qui lui sont personnellement adressés sont dénués de
fondement. Il conteste par ailleurs avoir manqué d'objectivité et propose
le rejet de la requête de récusation.
Dans ses observations, la Cicicam estime que la demande est mal
fondée dans la mesure où la décision d'écarter les preuves requises a été
prise par un collège de juges et qu'il n'existe dès lors aucune circonstance objective permettant de suspecter plus particulièrement la personne
du juge suppléant extraordinaire.
CONSIDERAN T
en droit
1. Selon l'article 12 al.1 LPJA, les parties peuvent demander la
récusation des personnes appelées à rendre ou à préparer une décision si
les conditions en sont réalisées. La demande doit être présentée sans délai à l'autorité de décision (art.12 al.2 LPJA). Le Tribunal administratif
connaît de la récusation de ses membres (art.12 al.3 LPJA). Il statue en
principe sans la participation du juge dont la récusation est demandée
(Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p.75). La récusation est instruite et jugée selon les règles du code de procédure civile
(art.12 al.3 LPJA), qui prévoient notamment que la requête doit être motivée, avec pièces à l'appui (art.74 CPC).
En l'espèce, c'est à réception de l'ordonnance du 11 janvier
1999 de la Cour plénière du Tribunal cantonal que les requérants ont eu
connaissance de la désignation de X. comme juge suppléant extraordinaire
dans la cause les concernant. Leur requête a été déposée au Tribunal
administratif le 28 janvier 1999 et répond au surplus aux conditions de
forme prescrites par la loi, de sorte qu'elle est recevable.
2. Selon l'article 11 litt.d LPJA, les personnes appelées à rendre
ou à préparer les décisions doivent se récuser si elles peuvent avoir une
opinion préconçue sur l'affaire. Cette disposition répond à la garantie
offerte par l'article 58 al.1 Cst.féd., à savoir le droit de toute personne à ce que sa cause soit entendue par un juge indépendant et impartial. On vise ainsi à s'assurer que des circonstances extérieures à la
cause ne puissent influer sur la décision d'une manière qui ne serait pas
objective, en faveur ou au préjudice d'une partie, car celui qui se trouve
sous de telles influences ne saurait être "un juste médiateur". Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, la prévention de la personne appelée à
rendre ou à préparer une décision doit être admise lorsque existent des
circonstances qui peuvent susciter le doute quant à son impartialité.
Constituent de telles circonstances soit le comportement de la personne
concernée, soit des considérations de caractère formel ou organique,
c'est-à-dire des critères objectifs. Il n'est cependant guère possible de
définir, d'une façon générale, une limite à partir de laquelle la suspicion devient légitime. De toute façon, la partialité étant un état intérieur, on ne saurait se montrer trop exigeant quant à la preuve de son
existence; tout indice qui n'apparaîtrait pas d'emblée sans pertinence
doit être pris en considération. Si la simple affirmation de partialité ne
suffit pas, mais doit reposer sur des faits objectifs, il n'est pas non
plus nécessaire que le juge soit effectivement prévenu : la suspicion est
légitime même si elle ne se fonde que sur des apparences, pour autant que
celles-ci résultent de circonstances examinées objectivement (RJN 1992,
p.228-229 et les références citées). Au demeurant, il ne faut pas perdre
de vue que la récusation a pour effet de soustraire la cause au juge primitivement prévu par la loi et qu'il y a ainsi une certaine contradiction
entre le droit à un juge impartial et le droit au juge originairement institué. Il y a lieu d'en tenir compte, en ce sens que la récusation doit
demeurer l'exception (ATF 112 Ia, p.293 cons.3a).
3. a) Pour fonder leurs soupçons de prévention, les requérants soutiennent en premier lieu que le juge délégué a fait preuve de partialité
flagrante en renonçant à l'audition des témoins proposés, témoignages dont
le Tribunal fédéral des assurances a pourtant estimé qu'ils étaient nécessaires à l'appréciation correcte de l'état de fait.
Il convient d'abord de relever que la décision d'écarter ces
réquisitions de preuve n'a pas été prise par le seul juge délégué mais par
le Tribunal administratif dans son ensemble, c'est à dire par un collège
composé de trois juges (art.56 al.1, 61 LPJA). Les requérants ne précisent
toutefois pas pourquoi leur demande ne vise pas l'entier du Tribunal mais
seulement l'un de ses membres, lequel n'a au demeurant pas davantage de
pouvoirs ou de prérogatives que ses collègues. Quoi qu'il en soit, la récusation ne pourra être prononcée que s'il existe à l'égard du juge en
question des soupçons de prévention tout à fait particuliers, qui n'atteindraient pas - ou pas avec la même intensité - les autres membres de
l'autorité.
b) En principe, des erreurs de procédure ou d'appréciation voire une fausse application du droit de fond - ne suffisent pas à fonder
objectivement un soupçon de prévention. Seules des erreurs particulièrement grossières ou répétées, qui doivent être considérées comme des violations graves des devoirs du juge, peuvent avoir cette conséquence. En
effet, un juge doit nécessairement trancher des questions controversées et
délicates ou des questions qui dépendent largement de son appréciation.
Même si elles se révèlent viciées, des mesures inhérentes à l'exercice
normal de sa charge ne permettent pas de le suspecter de partialité. En
outre, c'est aux juridictions de recours normalement compétentes qu'il
appartient de constater et de redresser les erreurs éventuellement commises; le juge de la récusation ne saurait donc examiner la conduite du
procès à la façon d'une instance d'appel (ATF 116 Ia 138 cons.3a, 116 Ia
20 cons.5b, 115 Ia 404 cons.3b). Ainsi, des actes de procédure entachés de
vices, voire arbitraires, accomplis par le juge ne peuvent en principe pas
donner motif à récusation, mais ils peuvent simplement être réparés par la
voie de recours ordinaire, sous réserve des cas où ses actes dénoteraient
une prévention indéniable (Egli, La garantie du juge indépendant et impartial dans la jurisprudence récente, in RJN 1990, p.23).
c) En l'espèce, le Tribunal administratif a certes considéré à
tort qu'il pouvait se dispenser d'entendre les témoins proposés; il n'en
demeure pas moins qu'il a agi dans le cadre des dispositions légales concernant la constatation des faits en matière administrative (art.85 al.2
litt.c LAVS; 14, 53 al.1, 60 al.2 LPJA) qui laissent au juge un large pouvoir d'appréciation (Schaer, op. cit., p.84). Son erreur, qui a d'ailleurs
pu être corrigée par la voie de recours ordinaire, s'inscrit donc dans ce
que l'on doit considérer comme l'activité normale d'un tribunal, appelé a
déterminer quelles preuves il est nécessaire d'administrer dans la cause
dont il est saisi. Hormis le fait que l'arrêt a été annulé par le Tribunal
fédéral des assurances, les défendeurs ne fournissent pas d'éléments
objectifs susceptibles de laisser penser que le rejet des réquisitions de
preuve traduirait une approche partisane du litige. On doit dès lors considérer que l'erreur d'appréciation du Tribunal administratif ne présente
pas un caractère de gravité telle qu'on puisse retenir ne serait-ce qu'une
apparence de prévention à son encontre, et a fortiori, à l'encontre du
juge délégué.
4. On ne saurait davantage suivre les requérants lorsqu'ils
avancent que le juge instructeur a fait preuve de partialité en retenant
que les défendeurs n'avaient pris aucune mesure concrète laissant penser
qu'ils payeraient ultérieurement les décomptes de cotisations et qu'ils ne
pouvaient se prévaloir d'aucun plan de sauvetage de la société. En effet,
les considérants de l'arrêt du 9 février 1998 ne reflètent pas la pensée
d'un seul juge mais consacrent l'opinion que le Tribunal s'est faite du
cas d'espèce. C'est donc à tort que les intéressés tentent de discerner, à
l'encontre d'un juge en particulier, des indices de prévention dans les
motifs d'une décision qui émane d'un collège de magistrats statuant inter
pares.
5. La nomination du juge suppléant extraordinaire ne contrevient en
rien à la garantie du juge naturel, selon laquelle nul ne doit accepter
qu'une procédure judiciaire le concernant soit décidée par des juges ad
hoc ou ad personam, la compétence judiciaire devant être déterminée ou
déterminable par des normes générales et abstraites (Kölz, ad art.58
Cst.féd., p.2, in Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, 1987). En l'espèce, le juge naturel est le Tribunal administratif, en tant qu'autorité judiciaire ayant rendu la décision annulée. Il
est seul compétent pour donner suite à l'arrêt de renvoi du Tribunal fédéral des assurances, dont les considérants le lient (ATF 117 V 237). De
plus, le renvoi de la cause par l'instance de recours pour nouvelle décision ne crée pas en soi une apparence de prévention contre l'autorité inférieure : après cassation, le même juge peut en principe statuer une seconde fois; il peut reprendre à son compte les constatations de fait et
les motifs précédemment retenus en tant qu'ils sont encore pertinents et
objectivement fondés (Egli, op.cit., p.20; ATF 116 Ia 30 cons.2a, 116 Ia
139 cons.3b). Enfin, la désignation d'un juge extraordinaire, qui n'est
que l'un des trois membres du collège appelé à se prononcer, est prévue
par l'article 33 OJN et se justifie ici dans la mesure où celui-ci a déjà
fonctionné comme juge délégué dans la cause.
6. Il découle de ce qui précède que les griefs soulevés par les
requérants ne sont pas de nature à créer une apparence de partialité
contre le juge suppléant extraordinaire. Leur demande se révèle dès lors
mal fondée et doit être rejetée. Il sera statué sans frais, la présente
procédure n'étant qu'un incident de la procédure au fond, laquelle est en
principe gratuite (art.85 al.2 litt.a LAVS). Il n'y a en outre pas lieu à
allocation de dépens (art.85 al.2 litt.f LAVS, 48 al.1 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette la demande de récusation.
2. Statue sans frais et n'alloue aucuns dépens.
Neuchâtel, le 2 mars 1999
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président