A. Engagé depuis le 1er mai 1994 comme directeur-adjoint auxiliaire
de l'Etablissement d'exécution des peines Y.,
X. a été nommé directeur-adjoint de cette institution le 1er
janvier 1996. Des évasions de détenus s'étant produites, le chef du
Département de la justice, de la santé et de la sécurité a fait procéder à
une enquête sur le fonctionnement de cet établissement le 13 novembre
1996, laquelle a été confiée à l'adjoint du commandant de la police cantonale . Après avoir procédé à diverses auditions, celui-ci a déposé
le 13 décembre 1996 un rapport faisant état d'un important dysfonctionnement de l'établissement, résultant principalement du comportement et de
l'attitude inadéquats du personnel responsable de la surveillance des détenus et de la direction. Outre des mesures à l'encontre de certains surveillants, le chef du Département de la justice, de la santé et de la sécurité a fait savoir à X. par lettre du 13 février 1997, en
résumé, qu'il l'estimait inapte à diriger l'établissement Y. et
que le Conseil d'Etat lui suggérait d'accepter un autre poste dans l'administration cantonale faute de quoi il faudrait envisager la résiliation
des rapports de service. Par une seconde lettre du 7 mars 1997, le chef du
département, confirmant ce qui précède, a informé l'intéressé qu'en raison
de son attitude et son manque de détermination en vue d'un changement de
poste il serait proposé au Conseil d'Etat de résilier les rapports de service. Un délai pour se déterminer a été accordé à X., qui a
par ailleurs été invité à suspendre son activité jusqu'à ce qu'une décision soit prise. Par la suite, une copie du rapport d'enquête et de ses
annexes a été transmise au mandataire de l'intéressé, avec l'indication
que le Conseil d'Etat se prononcerait le 19 mars 1997 sur la suspension
immédiate (lettre du chef du département du 11.3.1997).
Par décision du 19 mars 1997, le Conseil d'Etat a prononcé la
suspension immédiate d'activité de X. à titre provisoire. Il
a exposé, en bref, que l'intéressé avait sollicité une prolongation du
délai pour faire part de ses observations au sujet de l'éventuelle résiliation des rapports de service et refusé de suspendre momentanément son
activité comme cela lui avait été demandé; qu'il convenait de tout mettre
en oeuvre pour permettre à l'établissement d'exécution des peines de fonctionner normalement, et ce avec une direction autre que celle qui, par sa
trop grande permissivité, a favorisé des relations beaucoup trop étroites
entre surveillants et détenus; que l'éloignement immédiat du directeur
devait être ordonné afin de pouvoir mettre en place sans retard les
principes et les structures devant régir la conduite d'un établissement
pénitentiaire.
B. X. interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette décision, dont il demande l'annulation. Il fait valoir
un abus du pouvoir d'appréciation et la violation de son droit d'être entendu, arguant qu'il n'a pas eu accès au dossier avant que soit rendue la
décision entreprise; que le dossier n'est pas complet en ce qu'il ne contient pas le mandat d'enquête confié à l'adjoint du commandant de la police cantonale; que la décision litigieuse ne vise pas à assurer le déroulement d'une enquête ni à assurer la marche du service, mais constitue
en réalité un "renvoi avant la lettre"; que le rapport d'enquête ne formule toutefois pas une telle proposition; que la décision est disproportionnée, comme le montre le fait que le chef du département n'a invité
l'intéressé à suspendre son activité que trois mois après avoir reçu le
rapport du 13 décembre 1996.
Dans ses observations sur le recours, le Conseil d'Etat conclut
principalement au classement de celui-ci (et subsidiairement au rejet),
pour le motif qu'il a entre-temps résilié les rapports de service de
X. sans que celui-ci doive encore occuper son poste jusqu'à
son départ, de sorte que le recours ne présente plus d'intérêt actuel.
C. Par décision du 28 avril 1997, en effet, le Conseil d'Etat a
résilié les rapports de service du prénommé pour le 31 juillet 1997, en le
dispensant expressément de réintégrer son poste jusqu'à cette date,
l'effet suspensif d'un éventuel recours contre cette décision étant par
ailleurs retiré. Le Conseil d'Etat a exposé que les carences du directeuradjoint de l'EEP Y. (en ce qui concerne le travail des surveillants, des directives insuffisantes, la rigueur nécessaire notamment à
l'égard des détenus) représentaient une violation grave des devoirs de
service et entraînaient une perte de confiance et un danger pour le bon
fonctionnement de l'établissement, de sorte qu'il fallait sans attendre
mettre en place un nouveau style de direction, finalité qui serait compromise si l'intéressé restait en place même pendant une éventuelle procédure
de recours.
D. X. interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette seconde décision également, en concluant à ce que
celle-ci soit déclarée nulle ou annulée, et en demandant la restitution de
l'effet suspensif. Il fait valoir, d'une part, une violation des règles
sur la récusation, le chef du Département de la justice, de la santé et de
la sécurité ayant, par ses interventions, pris position contre lui, puis
participé à la décision du Conseil d'Etat dont il était membre. D'autre
part, le recourant s'en prend à la dispense de réintégrer son poste
jusqu'au 31 juillet 1997, et demande que l'effet suspensif soit restitué
sur ce point en particulier, parce que cette mesure a été prise en violation de son droit d'être entendu, qu'elle est arbitraire et disproportionnée vu le temps qui s'est écoulé depuis l'établissement du rapport d'enquête, au mois de décembre 1996, qu'elle n'est pas prévue par la loi pour
un cas semblable, et que l'effet dévolutif du recours, toujours pendant,
contre la décision du 19 mars 1997 empêchait le Conseil d'Etat de se prononcer derechef, avec effet immédiat, sur la poursuite de son activité.
Quant au fond, le recourant fait valoir que la résiliation des rapports de
service ne se justifie nullement sur le vu du rapport d'enquête; qu'il
n'est pas seul responsable des dysfonctionnements de l'établissement,
auxquels il s'est d'ailleurs efforcé de remédier; qu'on ne saurait lui
reprocher une violation grave des devoirs de service et que l'avertissement prévu par la loi avant de procéder à une éventuelle résiliation, pour
lui permettre d'effectuer les améliorations nécessaires, s'imposait.
Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours. Il observe que le
salaire du recourant est versé jusqu'à la fin du mois de juillet 1997 et
que l'éloignement du recourant de son poste pendant la procédure de recours se justifie pour restaurer la sérénité et le dévouement des employés
de l'établissement. Il réfute en outre les divers griefs soulevés par le
recourant, pour des motifs qui seront repris autant que besoin dans les
considérants qui suivent.
CONSIDERAN T
en droit
1. S'agissant de deux décisions successives et connexes rendues par
le Conseil d'Etat à l'encontre du recourant, concernant les rapports de
service de celui-ci, il y a lieu de statuer par un seul arrêt sur les deux
recours de l'intéressé, lesquels ont par ailleurs été interjetés dans les
formes et délai légaux.
2. La Cour de céans se prononçant par le présent arrêt, au fond,
sur le recours dirigé contre la décision du 28 avril 1997, la requête
tendant à la restitution de l'effet suspensif, dont cette décision prévoit
le retrait, n'a plus d'objet.
3. a) Malgré le lien évident entre les deux décisions litigieuses,
leur objet n'est pas le même et leurs effets sont en partie distincts eux
aussi. La suspension immédiate à titre provisoire ne préjuge pas la résiliation ultérieure pour justes motifs, et celle-ci ne présuppose pas la
première, même si elle la rend caduque. Sous l'angle des règles de procédure en tout cas, l'effet dévolutif (art.39 al.1 LPJA) du premier recours n'interdisait donc pas au Conseil d'Etat de signifier, pendente
lite, le congé pour le 31 juillet 1997. Même la cessation immédiate d'activité, prévue par la seconde décision également, dépend de conditions qui
ne sont en principe pas identiques, puisqu'il s'agit dans un cas d'une
mesure indépendante, provisoire et urgente, dans l'autre d'un effet anticipé accompagnant la résiliation censée définitive.
b) Comme l'observe le Conseil d'Etat, l'intérêt du recourant à
contester la suspension provisoire n'existe plus en l'occurrence, puisque
celle-ci est remplacée de facto par la résiliation des rapports de service. Le droit au traitement jusqu'au 31 juillet 1997 n'est en outre pas
en cause. Faute d'intérêt digne de protection à ce que l'acte attaqué soit
annulé ou modifié (art.32 litt.a LPJA), lequel intérêt doit être actuel,
il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur le recours dirigé contre la décision du 19 mars 1997.
4. Le recourant fait valoir que, prise en violation des règles sur
la récusation, la décision (du 28.04.1997) est entachée d'un vice grave
entraînant sa nullité : le Conseiller d'Etat, chef du
Département de la justice, de la santé et de la sécurité, lui avait fait
savoir, notamment par lettre du 13 février 1997, qu'il le considérait
comme inapte à diriger l'EEP Y., ce qui pouvait justifier un renvoi,
exprimant ainsi une opinion préconçue qui ne lui permettait plus de participer ensuite comme membre et président du Conseil d'Etat à la décision
litigieuse.
Ce moyen n'est pas fondé. L'article 11 LPJA, applicable à toutes
les autorités de la juridiction administrative, prévoit que les personnes
appelées à prendre ou à préparer la décision doivent se récuser si elles
ont un intérêt personnel dans l'affaire, si elles ont un lien de parenté
ou d'alliance avec une partie, si elles représentent une partie ou ont agi
dans la même affaire pour une partie, ou encore si, pour d'autres raisons,
elles peuvent avoir une opinion préconçue sur l'affaire. Le recourant prétend seulement que le Conseil d'Etat n'a pas agi de manière impartiale
parce que son opinion, défavorable, ainsi que ses intentions ont été portées à sa connaissance par le Conseiller d'Etat. Cela ne constitue
pas un motif de récusation de ce dernier, lequel n'est pas intervenu à
titre personnel ni en tant que chef du département appelé à prendre une
décision, mais au nom du Conseil d'Etat dans le cadre de la procédure tendant à la résiliation des rapports de service par le gouvernement. C'est
au contraire en manifestant clairement ses intentions que celui-ci a permis à l'intéressé de mesurer l'importance de l'affaire et de défendre ses
droits. Aussi ne voit-on pas, en définitive, comment l'autorité pourrait
respecter le droit d'être entendu avant de statuer si la nature et les
motifs de la décision à prendre ne pouvaient pas être exposés. Dès lors,
en faisant savoir au recourant que la résiliation des rapports de service
était envisagée pour cause d'inaptitude aux fonctions qu'il occupait, le
Conseiller d'Etat n'a fait que se conformer aux exigences de la procédure.
5. a) Le recourant formule d'autre part divers griefs à l'encontre
de la dispense de réintégrer sa fonction jusqu'au 31 juillet 1997 (ch.2 du
dispositif de la décision du 28.04.1997). Il soutient, en premier lieu,
que son droit d'être entendu a été violé sur ce point parce qu'une telle
intention n'a jamais été manifestée au préalable, de sorte qu'il a été
"dans l'impossibilité de s'exprimer sur son éloignement immédiat de son
poste de travail". Il se réfère à la jurisprudence selon laquelle le droit
de l'intéressé à se prononcer doit être accordé lorsque l'autorité envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique dont il
n'avait nullement été question précédemment, et dont aucune des parties en
présence ne s'est prévalue et ne pouvait supputer la pertinence in casu
(RJN 1993, p.278 cons.b, et les références).
Cette argumentation est manifestement dénuée de pertinence,
puisque dès le début de 1997 le recourant était informé non seulement de
la résiliation probable des rapports de service mais aussi du désir du
Conseil d'Etat de le voir quitter son poste le plus rapidement possible
par la suspension de son activité (lettres du chef du département des
13.02. et 07.03.1997).
b) Selon le recourant, la loi ne prévoit pas le "renvoi différé
avec effet immédiat", mais seulement le renvoi moyennant préavis de trois
mois pour la fin d'un mois [art.48 al.2 de la loi sur le statut de la
fonction publique (LSt)] et le renvoi immédiat pour violation grave des
devoirs de service, cas échéant sans avertissement préalable (art.48 al.3
LSt). Ce point de vue est erroné, la loi prévoyant aussi, à l'article 51
al.1, que lorsque la bonne marche de l'administration ou des établissements d'enseignement public l'exige, l'autorité de nomination peut, à
titre provisoire, ordonner à un titulaire de fonction publique de suspendre immédiatement son activité. Cette mesure peut être assortie de la
privation partielle ou totale du traitement si les faits invoqués paraissent constituer une violation grave des devoirs de service (art.51
al.2). La mesure en cause en l'espèce, consistant à dispenser l'intéressé
de réintégrer son poste jusqu'à la date à laquelle les rapports de service
prennent fin constitue une telle suspension, le droit au traitement étant
maintenu, et rien ne s'oppose à ce qu'elle soit liée à la résiliation définitive.
c) Le recourant arguë qu'il est arbitraire et disproportionné de
l'éloigner de son poste avec effet immédiat, des justes motifs de résiliation n'existant pas et le Conseil d'Etat ne précisant pas quel devrait
être le nouveau style de direction à mettre en place tout de suite; au
surplus, plusieurs mois se sont écoulés depuis le dépôt du rapport d'enquête, pendant lesquels il a assumé normalement ses fonctions.
Contrairement à l'argumentation du recourant, et comme on le
verra plus loin, des justes motifs de résiliation au sens de la loi
existent en l'espèce. D'autre part, l'article 51 al.1 LSt ne fait pas dépendre la suspension immédiate d'une violation grave des devoirs de service. Elle suppose uniquement qu'une telle mesure soit exigée par la bonne
marche de l'administration. A cet égard, les dispositions actuelles se
distinguent du régime en vigueur sous l'ancienne loi concernant le statut
général du personnel relevant du budget de l'Etat, dans lequel la suspension à titre préventif était en principe liée à une enquête disciplinaire
(v. par exemple RJN 1990, p.101 cons.4). En outre, selon l'article 33
litt.a à d LPJA, le Tribunal administratif examine uniquement si l'autorité a abusé de son pouvoir d'appréciation ou l'a excédé; il n'est pas habilité à contrôler l'opportunité de la décision, la loi ne lui accordant pas
cette compétence en matière de rapports de service de titulaires de la
fonction publique. Or, dans le cas présent, l'autorité n'a manifestement
pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que, à cause des
graves dysfonctionnements de l'EEP Y., qui conduisent à remplacer
son directeur, il fallait agir sans tarder davantage. Ainsi qu'on le relèvera plus loin, les motifs du renvoi sont en l'occurrence suffisamment
établis et manifestes pour que la réorganisation de l'établissement ne
soit pas retardée par le maintien en fonction, pendant plusieurs mois encore, du directeur congédié. Celui-ci ne saurait, par ailleurs, tirer
argument du fait que le Conseil d'Etat s'est efforcé d'abord de trouver
une solution d'entente avec lui, en vain, ce qui a prolongé la procédure
de renvoi. Enfin, dans la mesure où l'intéressé n'est pas privé de son
traitement, les effets de la mesure ne sauraient être qualifiés d'excessifs.
6. a) L'article 45 al.1 LSt pose le principe que, si des raisons
d'inaptitude, de prestations insuffisantes, de manquements graves ou répétés aux devoirs de service ou d'autres raisons graves ne permettent plus
la poursuite des rapports de service, l'autorité qui a nommé peut ordonner
le renvoi d'un titulaire de fonction publique. La loi prévoit toutefois
une procédure d'avertissement préalable "lorsque les faits reprochés au
titulaire de fonction publique dépendent de sa volonté ou lorsque les exigences de la fonction ne sont pas remplies à satisfaction" (art.46 al.1
LSt), avec fixation d'un délai pour s'améliorer. Cependant, aux termes de
l'article 48 al.3 LSt, en cas de violation grave des devoirs de service,
l'autorité de nomination peut procéder au renvoi du titulaire de fonction
publique avec effet immédiat, cas échéant sans avertissement préalable.
Le recourant fait valoir qu'il n'a pas commis de violation grave
des devoirs de service et que l'autorité aurait dû, au regard des dispositions précitées, lui signifier un avertissement, pour qu'il ait la possibilité de corriger ses erreurs.
b) On ne saurait se rallier à ce point de vue. Savoir si l'on
est en l'espèce en présence d'une violation grave des devoirs de service
n'est pas déterminant pour l'issue du litige, puisque les rapports de service n'ont pas été résiliés avec effet immédiat, en application de l'article 48 al.3 LSt. Mais cela ne signifie pas que l'autorité de nomination
ne pouvait pas ordonner le renvoi du recourant (avec un préavis de 3 mois
pour la fin d'un mois; art.48 al.1 LSt) sans avertissement et fixation
d'un délai au sens de l'article 46 LSt. La procédure de l'avertissement
préalable ne se justifie que si, compte tenu de la fonction en cause, de
la nature des faits reprochés au titulaire et de la personnalité de celuici, on peut raisonnablement s'attendre à ce que le comportement incriminé
ou les prestations insuffisantes s'améliorent, de manière à assurer durablement la bonne marche du service. Or en l'espèce, c'est l'aptitude même
du recourant à assumer la responsabilité de la direction de l'EEP Bellevue
qui est en cause, de sorte qu'il ne s'agissait pas pour l'autorité de nomination d'obtenir de l'intéressé qu'il se corrige ou améliore son travail
comme on le ferait pour un fonctionnaire manquant de zèle, mais de prendre
les dispositions nécessaires pour assurer à long terme le bon fonctionnement de l'établissement pénitentiaire, qui s'est révélé gravement déficient en raison, notamment sinon avant tout, des lacunes de la direction.
Même si le rapport d'enquête du 13 décembre 1996 ne suggère pas expressément le renvoi du directeur, il en résulte toutefois clairement que celuici n'a pas été en mesure de diriger le personnel de surveillance comme
l'exige impérativement un établissement de ce genre. Des témoignages divers du personnel montrent en effet l'absence de rapports de confiance
indispensables, des directives insuffisantes ou non respectées, des décisions jugées inadéquates par le personnel, en d'autres termes un manque
d'autorité qui a eu des effets concrets sur la sécurité de l'établissement
et le comportement de certains surveillants avec des détenus. On peut se
référer ici aux constatations énumérées par le Conseil d'Etat dans la décision entreprise, lesquelles sont corroborées par les pièces du dossier.
N'est donc pas arbitraire ni ne constitue un abus du pouvoir d'appréciation la décision de l'autorité de nomination de mettre rapidement un terme
à cette situation, et de mettre en place une nouvelle direction.
Comme on l'a vu plus haut, le fait que la résiliation n'est intervenue que plusieurs mois après le dépôt du rapport d'enquête n'infirme
pas ce qui précède, pas davantage que la proposition faite au recourant
par l'autorité de nomination avant la décision litigieuse de lui confier
un autre poste en qualité d'éducateur dans un établissement spécialisé,
les aptitudes requises dans un tel poste - correspondant d'ailleurs à la
formation de l'intéressé - étant très différentes de celles qu'exige la
direction d'un établissement pénitentiaire. C'est en vain que le recourant
produit, devant la Cour de céans, des observations écrites qu'il a demandées au surveillant G., dont les déclarations très critiques lors de l'enquête ont été, entre autres témoignages, considérées comme déterminantes
par le Conseil d'Etat, car même si le prénommé s'efforce aujourd'hui d'atténuer les termes de sa déposition et de nuancer ses propos, il n'en demeure pas moins qu'il confirme en substance ce qui résulte déjà du dossier, savoir les importantes carences dans la méthode de direction du
recourant. Enfin, on ne voit guère que les preuves testimoniales et réquisitions proposées par le recourant puissent être de nature à remettre en
cause des constatations de faits avérés, suffisantes pour justifier la
décision contestée.
7. Cela étant, le recours se révèle mal fondé et doit être rejeté.
Il ne sera pas perçu de frais, s'agissant d'une procédure en matière de
rapports de service dans la fonction publique, généralement gratuite selon
la jurisprudence, ni alloué de dépens vu l'issue du litige (art.48 al.1
LPJA a contrario).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours dirigé contre la décision du 28 avril 1997.
2. Déclare irrecevable le recours dirigé contre la décision du 19 mars
1997.
3. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice.
Neuchâtel, le 19 juin 1997