A. Par décision du 11 mai 1995, le service de la police des étrangers (SPE) a refusé d'accorder une autorisation de séjour en Suisse à
Y., ressortissante chinoise domiciliée à Pékin, qui avait demandé
à pouvoir effectuer des études durant trois ans à l'Université de
Neuchâtel pour y obtenir un certificat d'anglais littéraire. Il a retenu
que la requérante était déjà au bénéfice d'une formation depuis 1991 et
qu'elle exerçait une activité professionnelle depuis cette année-là, de
sorte que les cours d'anglais qu'elle souhaitait suivre à Neuchâtel ne se
révélaient pas d'une nécessité absolue, surtout dans un pays francophone.
Saisi d'un recours de l'intéressée contre cette décision, le
Département de la justice, de la santé et de la sécurité l'a admis par
prononcé du 9 février 1996. Se référant aux arguments développés dans le
recours ainsi qu'aux circonstances tout à fait particulières du cas d'espèce, il a considéré, sous réserve de l'approbation de l'Office fédéral
des étrangers (OFE), qu'une autorisation de séjour pouvait être accordée à
l'intéressée pour suivre les cours envisagés sur le territoire cantonal.
Dans le dispositif de son prononcé, il a donc admis le recours, annulé la
décision entreprise du SPE et accordé une autorisation d'entrée à Yapei
Yang sous réserve de l'approbation de l'OFE.
B. Y. recourt au Tribunal administratif contre ce prononcé
en tant qu'il réserve l'approbation de l'OFE. Elle relève qu'à teneur de
l'article 18 al.2 LSEE, les cantons sont habilités à accorder de leur chef
des autorisations de séjour aux étudiants et que le Conseil fédéral, comme
il y est habilité par l'article 18 al.4 LSEE, n'a pas dérogé à cette règle
de compétence en ce qui concerne l'autorisation de séjour pour études qui
fait l'objet de la présente contestation. En particulier, les cas de dérogation prévus par le Conseil fédéral dans l'ordonnance sur la compétence
des autorités de police des étrangers du 10 avril 1983 ne trouvent pas
d'application dans la présente cause. Elle soutient en conséquence qu'en
refusant de faire usage d'une compétence qui était la sienne pour s'en
remettre à l'approbation de l'OFE, le département a commis un déni de justice sous la forme d'un refus partiel de statuer. Elle joint également à
son recours la décision de refus d'autorisation d'entrée et d'approbation
à l'octroi d'une autorisation de séjour rendue entre-temps par l'Office
fédéral des étrangers le 1er mars 1996, pour des motifs similaires à ceux
retenus par le SPE, en précisant qu'elle l'a entreprise devant le Département fédéral de justice et police.
C. Dans ses observations sur le présent recours dont il conclut au
rejet, le Département de la justice, de la santé et de la sécurité souligne qu'il convient de distinguer la procédure concernant l'octroi d'une
autorisation de séjour pour études, qui est de la compétence du canton, et
celle de l'octroi d'une autorisation d'entrée en Suisse requérant comme en
l'occurrence un visa d'une durée de plus de six mois, laquelle relève des
attributions de l'OFE (art.3 al.2 de l'ordonnance concernant l'entrée et
la déclaration d'arrivée des étrangers, du 10.4.1946). C'est donc dans le
cadre de cette dernière procédure qu'il a soumis son prononcé à l'OFE pour
qu'il se prononce sur une autorisation d'entrée en Suisse de la recourante. Le département précise d'autre part que le Département fédéral de justice et police a décidé de suspendre la procédure de recours dont il est
saisi contre la décision de l'OFE du 1er mars 1996 jusqu'au jugement rendu
dans la présente cause.
CONSIDERAN T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. Selon l'article 18 al.2 LSEE, les cantons ont le droit d'accorder de leur chef des autorisations de séjour à des étrangers répondant à
certaines conditions bien définies et pour un laps de temps limité. C'est
ainsi en particulier qu'il leur compète d'accorder de telles autorisations
aux étudiants jusqu'au terme de leurs études (art.18 al.2 litt.a LSEE).
Toutes les autres autorisations sont soumises à l'approbation de l'Office
fédéral des étrangers (art.18 al.3, 1re phrase LSEE). Toutefois, le
Conseil fédéral peut régler la compétence des cantons, après les avoir
entendus, en dérogeant aux deux alinéas précités de l'article 18 LSEE
(art.18 al.4 LSEE).
Se fondant sur cette délégation, le Conseil fédéral a notamment
édicté l'ordonnance sur la compétence des autorités de police des étrangers, du 20 avril 1983. A son article 1 al.1, cette ordonnance prévoit
trois cas dans lesquels, en dérogation à l'article 18 al.2 LSEE, les cantons doivent soumettre leurs décisions pour approbation à l'OFE. Ces cas
sont réalisés, lorsque le Département fédéral de justice et police demande
une telle approbation pour diverses catégories d'étrangers en vue d'assurer une pratique uniforme dans le cadre des dispositions d'exécution de la
LSEE (litt.a), lorsque l'étranger est dépourvu de papiers nationaux valables et qu'il n'est ni un réfugié, ni un apatride reconnu comme tel en
Suisse (litt.b) et lorsque l'OFE le requiert lui-même dans un cas d'espèce
(litt.c).
D'autre part, en application notamment de l'article 25 al.1
litt.a LSEE l'autorisant à régler l'entrée et la sortie des étrangers, le
Conseil fédéral a édicté l'ordonnance concernant l'entrée et la déclaration d'arrivée des étrangers, du 10 avril 1946. Selon l'article 2 al.1 de
cette ordonnance, dans sa teneur au 1er janvier 1995, tout étranger doit
en principe avoir un visa pour entrer en Suisse. Les visas sont délivrés
par les représentations diplomatiques et consulaires suisses, ainsi que
par les autres services qui y sont autorisés par le Département fédéral de
justice et police (art.3 al.1). Les représentations suisses délivrent le
visa pour une durée qui tient compte des besoins du requérant, mais pour
six mois au maximum; l'Office fédéral des étrangers peut autoriser dans
certains cas particuliers une durée de validité plus longue (art.3 al.2).
3. a) En l'occurrence, l'autorisation de séjour pour études sollicitée par la recourante relève de celles qui, à teneur de l'article 18
al.2 litt.a LSEE, sont accordées par les cantons qui se prononcent sans
avoir à soumettre leur décision à l'approbation de l'OFE. D'autre part, il
ne paraît pas qu'une dérogation à cette règle, au sens de l'article 18
al.4 LSEE et de l'article 1 al.1 de l'ordonnance sur la compétence des
autorités de police des étrangers, entre en ligne de compte dans le cas
d'espèce. Il est en tous les cas constant que la recourante n'est pas dépourvue de papiers nationaux valables et que l'OFE n'a pas lui-même requis
son approbation en la cause. Les deux cas de dérogation (litt. b et c)
prévus par la disposition précitée étant ainsi à exclure, seule pourrait,
cas échéant, exister une demande générale d'approbation pour diverses catégories d'étrangers - parmi lesquelles pourraient éventuellement figurer
les ressortissants chinois - qu'exigerait le Département fédéral de justice et police aux fins d'assurer une pratique uniforme de la procédure
d'autorisation de séjour (litt. a de l'article 1 al.1 de l'ordonnance du
20 avril 1985). Les éléments au dossier ne permettent cependant pas d'établir l'existence d'une telle demande qui ne saurait être réalisée par
l'usage des autorités de police des étrangers, signalé par le Département
de justice, de la santé et de la sécurité dans ses observations, de soumettre à l'OFE les cas de requérants "qui s'écartent par trop de la pratique ordinaire".
Cela étant, cette dernière question souffre néanmoins de demeurer indécise, car la décision de l'OFE devait de toute façon être réservée
pour un autre motif dans la décision attaquée.
b) L'entrée en Suisse de Y., ressortissante de la
République populaire de Chine, est soumise au visa, la suppression de
cette obligation n'étant pas prévue dans un accord bilatéral ou unilatéral
qui lierait la Suisse avec son pays d'origine. De plus, comme son séjour
projeté sur le territoire suisse devait se prolonger pour une durée plus
longue que les six mois prévus par l'article 3 al.2 (1ère phrase) de l'ordonnance concernant l'entrée et la déclaration d'arrivée des étrangers, il
relevait bien des seules attributions de l'OFE de l'autoriser à entrer en
Suisse (art.3 al.2, 2e phrase).
Il suit de là que c'est avec raison que l'autorité inférieure de
recours a réservé la décision dudit office sur cette question qu'il ne lui
appartenait pas de trancher. En réalité si, comme elle le relève à bon
escient dans sa réponse, il convient au sens de ce qui précède de distinguer la procédure d'octroi d'une autorisation de séjour de celle de l'octroi d'une autorisation d'entrée en Suisse, elle aurait dû, dans le dispositif du prononcé entrepris, accorder à la recourante l'autorisation de
séjour sollicitée sous réserve de l'obtention d'une autorisation d'entrée
en Suisse délivrée par l'OFE plutôt que de lui accorder elle-même, sous
réserve de l'approbation de l'OFE, cette dernière autorisation dont on a
vu qu'elle n'était pas habilitée à la conférer. Cette confusion dans
l'emploi des termes du dispositif du prononcé entrepris et que l'on ne
retrouve pas dans les considérants ne porte cependant pas à conséquence
puisqu'il appartenait de toute façon au département de réserver l'autorisation de l'OFE pour l'entrée en Suisse de l'intéressée.
4. Le recours se révélant de la sorte mal fondé, il doit être rejeté. Selon l'article 47 al.1 LPJA, la partie qui succombe est en principe
condamnée au paiement des frais de procédure. En l'occurrence, force est
cependant d'admettre que la recourante était légitimée à contester le prononcé entrepris du moment que le Département de la justice, de la santé et
de la sécurité n'a pas indiqué dans sa décision les raisons légales qui
l'ont conduit à réserver l'autorisation de l'OFE pour l'entrée en Suisse
de Y. et que le dispositif de son prononcé n'est pas exempt d'ambiguïté. Dans ces conditions, la remise des frais de procédure se justifie
(art.47 al.4 LPJA). Vu l'issue de la cause, la recourante ne peut prétendre à des dépens (art.48 al.1 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Dit que la recourante peut bénéficier de la remise des frais de procédure et que l'avance qu'elle en a faite par 550 francs lui sera
remboursée.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 15 mai 1996