A. Par décision du 11 juillet 1995, le service de la police des étrangers (SPE) a refusé d'accorder une autorisation de séjour à E. P., ressortissante dominicaine née en 1977, arrivée en Suisse le 16 octobre 1994 en provenance de son pays d'origine. Il a retenu que les conditions de l'article 17 al.2 LSEE pour un regroupement familial n'étaient pas remplies dans son cas, car si elle avait bien rejoint sa mère, R. G., installée en Suisse depuis son mariage en 1985 avec un ressortissant italien titulaire d'un permis d'établissement, elle n'était pas moins restée à Saint-Domingue depuis cette date jusqu'à son entrée en Suisse, soit 9 ans plus tard, alors qu'elle était âgée de 17 ans et demi. Le SPE a considéré, au vu d'une si longue absence, que la demande de regroupement familial était davantage motivée par la possibilité de trouver du travail dans de meilleures conditions que dans le pays d'origine, ce qui ne se conciliait pas avec l'article 17 al.2 LSEE.
La décision du SPE a été notifiée au mandataire de l'intéressée, Me X., le 12 juillet 1995.
B. Le 24 juillet 1995, J. G., époux de la mère d'E. P., a informé le SPE que Me X. était en vacances jusqu'au 14 août et qu'il se permettait de demander d'attendre son retour pour les décisions qui seraient à prendre, tout en précisant qu'il désirait faire recours contre la décision du 11 juillet 1995 dont il avait eu connaissance le 24 juillet 1995.
Le SPE n'a pas répondu à cette lettre.
Agissant au nom d'E. P. et de R. G., Me X. a recouru, par mémoire du 16 août 1995, contre la décision du SPE en concluant à son annulation, tout en demandant la restitution du délai de recours. Dans cette demande, il a fait valoir qu'à réception de ladite décision, soit le 12 juillet 1995, il l'avait communiquée à J. G. pour savoir s'il entendait la contester, mais qu'il n'avait eu de réponse de sa part que le lundi 14 août 1995, à son retour de vacances. Il a ajouté que la famille G. était elle-même partie en vacances à l'étranger le 8 juillet 1995, raison pour laquelle elle n'avait pris connaissance de son courrier du 12 juillet qu'à la fin du même mois.
C. Par prononcé du 29 décembre 1995, le Département de la justice, de la santé et de la sécurité a rejeté la demande en restitution du délai de recours. Il a retenu pour l'essentiel que la décision contestée avait été valablement notifiée au mandataire de l'administrée concernée et qu'il eût incombé à ce dernier, malgré l'absence momentanée de Suisse de ses clientes et ses propres vacances, de prendre toutes les mesures utiles à la sauvegarde de leurs intérêts. Au demeurant, la famille G. étant de retour le 24 juillet 1995, elle aurait eu le temps nécessaire, dans le délai de recours échéant le 2 août 1995, pour agir de manière utile en l'absence de son mandataire, plutôt que de se limiter à informer le SPE de son intention de recourir, en demandant à pouvoir attendre à cet effet le retour de Me X. le 14 août 1995. En conséquence, le département a déclaré irrecevable le recours dont il était saisi, tout en relevant, jurisprudence à l'appui, qu'il l'aurait de toute façon rejeté même s'il n'avait pas été tardif.
D. Dans leur recours au Tribunal administratif contre ce prononcé, R. G. et E. P. concluent à son annulation et à l'octroi de l'autorisation de séjour sollicitée. Leur mandataire expose, en substance, que la notification à son adresse de la décision du SPE n'a pas été régulière du moment qu'il n'avait été chargé par R. G. que de répondre à sa place aux demandes de renseignements de ce service et qu'il n'avait pas déposé de procuration le légitimant à agir au nom de sa cliente. A tout le moins, il subsistait un doute sur sa qualité de mandataire, de sorte que le SPE aurait dû procéder à deux notifications de sa décision, la première à l'intéressée elle-même et la seconde à son éventuel mandataire. Au demeurant, le service en question savait, pour avoir délivré un visa de rentrée en Suisse à E. P., que celle-ci partait en vacances avec sa famille pratiquement jusqu'à la fin du mois de juillet, de sorte qu'il n'avait pas à notifier sa décision pendant cette période; de plus, J. G. a demandé le 24 juillet au SPE d'attendre le retour de son mandataire qui était en vacances pour les décisions qui seraient à prendre, en signalant son intention de vouloir recourir. Or le service n'a pas répondu à sa lettre. Dans ces conditions, reprocher aux recourantes d'avoir agi avec retard relève d'un excès de formalisme. Enfin, sur le fond de la cause, il s'en prend aux décisions des autorités inférieures qui ont été rendues au mépris du droit.
Dans ses observations sur le recours, le département conclut à son rejet.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. Selon l'article 20 LPJA renvoyant aux articles 113 à 117 du code de procédure civile (CPC), la restitution d'un délai n'est accordée que si la partie justifie qu'elle ou son mandataire ont été empêchés d'agir en temps utile par des circonstances indépendantes de leur volonté (art.114 CPC). La demande de restitution de délai doit être formée par requête motivée dans les dix jours qui suivent celui où l'empêchement a cessé et l'acte omis doit être accompli dans le même délai (art.115 CPC).
Au sens de ces dispositions, l'empêchement doit être indépendant de la volonté des intéressés, c'est-à-dire non fautif, par exemple un accident ou une maladie d'une certaine gravité, mais non un surcroît de travail, le manque de temps ou des vacances (ATF 112 V 255, 108 V 109, 107 V 189, 102 V 244, 99 II 352). Selon le texte même de l'article 114 CPC et la jurisprudence, la restitution pour inobservation d'un délai ne peut être accordée que si, non seulement la partie intéressée elle-même, mais aussi son mandataire ont été empêchés, sans faute de leur part, d'agir dans les délais fixés (ATF 114 II 182, 110 Ib 95, 104 Ib 63).
3. a) En l'occurrence, le mandataire des recourantes soutient qu'il n'avait pas la qualité de mandataire dans les relations de ces dernières avec le SPE, son rôle n'ayant consisté qu'à répondre en leur nom aux demandes d'informations dont elles faisaient l'objet. Ce point de vue ne saurait être partagé. Si, dans sa première lettre du 7 novembre 1994, il a déclaré au SPE avoir été chargé par E. P. de répondre à sa place, il n'a pas moins précisé avoir ainsi répondu, "au nom de sa mandante", au questionnaire qui lui était posé et qu'il restait dans l'attente de la décision du SPE. Puis, le 18 novembre 1994, il a également répondu à une lettre du 10 novembre 1994 que lui avait directement adressée ledit service pour souligner que l'intéressée remplissait les conditions du regroupement familial. Il apparaît ainsi clairement que Me X. est intervenu devant l'autorité de décision pour sauvegarder les intérêts de sa cliente, comme il l'a d'ailleurs fait par la suite, une fois la décision rendue, en demandant, au nom de la mère et de la fille concernées, la restitution du délai de recours sans soulever la moindre réserve quant à son mandat. De toute façon et si, comme il le prétend présentement, son rôle s'était limité devant le SPE à celui d'un "écrivain public" - pour pallier les difficultés de R. G. à écrire en français - il lui eût appartenu de s'en tenir à ce rôle plutôt que de souligner qu'il agissait au nom de sa "mandante" et spécifier qu'il attendait la décision. En tous les cas, et selon la thèse qu'il soutient, il n'avait pas à se déterminer sur la lettre du SPE du 10 novembre 1994 qu'il aurait dû retourner à l'expéditeur en lui faisant savoir qu'il ne disposait d'aucun mandat en la cause.
Dans ces conditions, le mandataire, avocat de profession, était bien censé représenter les administrées intéressées dans la procédure devant le SPE. A cet égard, il importe peu que cette autorité ne lui ait pas demandé de procuration. En effet, la présentation d'une procuration expresse du mandataire n'est pas obligatoire à teneur de l'article 13 al.2 LPJA, mais "peut" simplement être exigée lorsqu'il y a un doute sur les pouvoirs ou la personne même du mandataire (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, ad art.13 LPJA, p.77). Or, en l'occurrence, on a vu que les interventions de Me X. devant le SPE étaient objectivement celles d'un représentant et ne donnaient lieu à aucun doute sur ce point. Cela étant, et en conformité de l'article 11 al.3 PA, applicable par analogie en procédure cantonale - selon lequel lorsque l'administré est assisté par un mandataire professionnel, l'autorité doit adresser ses communications au représentant tant que la partie ne révoque pas le mandat - le SPE n'avait d'autre solution que de notifier sa décision à Me X.. La règle de l'article 11 al.3 PA sert en effet, dans l'intérêt de la sécurité du droit, à écarter les ambiguïtés qui pourraient surgir à propos de l'adresse à laquelle les communications doivent être envoyées : elle a pour corollaire qu'une notification directe à la partie représentée est considérée comme irrégulière (ATF 99 V 182; RJN 1987, p.257).
b) Saisi de la sorte à bon droit de la décision du SPE du 11 juillet 1995, il appartenait alors au mandataire de la communiquer à ses clientes et de s'assurer à temps si elles l'acceptaient ou si elles voulaient recourir. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les obligations de l'avocat sur ce point doivent être strictement observées. C'est ainsi que commet une faute excluant la restitution du délai de recours le mandataire qui transmet par courrier ordinaire à son client un jugement rendu au préjudice de celui-ci et omet ensuite de vérifier, avant l'expiration du délai de recours, s'il entend recourir ou non (ATF 106 II 173, JT 1980, p.604).
En l'espèce, le mandataire s'est adressé, sous pli simple, en date du mercredi 12 juillet 1995, à J. G., pour lui communiquer la décision du SPE, lui demander s'il pensait faire recours et le prier de lui donner rapidement des nouvelles car, écrivait-il, "je pars samedi". Il n'a pris aucune autre mesure, avant de partir effectivement le samedi 15 juillet en vacances jusqu'au 13 août 1995, ce qu'il ne précisait d'ailleurs pas dans la lettre précitée. C'est ainsi qu'il n'a nullement vérifié lui-même, ni fait vérifier en son absence par son étude constituée de deux autres avocats, avant l'expiration du délai de recours, si ses clientes avaient eu connaissance de la décision et si elles entendaient l'attaquer. Il a de la sorte contrevenu à ses obligations au sens de la jurisprudence. A cet égard, le fait qu'il soit parti en vacances ne lui sert d'aucune excuse car il devait préalablement organiser son étude en conséquence et prendre toute disposition utile de façon que le délai de recours puisse être respecté (ATF 106 II 173, 85 II 48).
Que J. G. ne lui ait pas répondu dans le très bref laps de temps qu'il lui accordait à cet effet - un à deux jours dès réception de la lettre du 12 juillet 1995 - ne lui est également d'aucun secours. D'une part, le mandataire n'a pas contrôlé, ce qui s'imposait tout particulièrement en cette période de l'année, si son destinataire n'était pas en vacances au moment où il s'est adressé à lui, comme cela s'est révélé être le cas, et d'autre part il ne pouvait exclure que son correspondant ne puisse réagir dans un délai aussi bref, ni, partant, présumer de son silence qu'il n'entendait pas recourir - ce qu'il devait de toute façon vérifier de manière explicite - de sorte que ces circonstances ne le dispensaient à l'évidence pas, à la veille de son départ en vacances, de prendre les mesures palliatives précitées.
c) Il appert ainsi que le mandataire ne pouvait se prévaloir de circonstances indépendantes de sa volonté l'ayant empêché de recourir en temps utile.
4. a) Selon la jurisprudence, une partie répond non seulement de sa propre faute mais aussi de celle de son mandataire ou de ses auxiliaires (ATF 114 Ib 69, 114 II 181, 107 Ia 169, 106 II 173). En l'occurrence, les recourantes, qui ne peuvent se soustraire aux conséquences découlant de la négligence de leur représentant, soutiennent n'avoir elles-mêmes commis aucune faute en excipant d'un comportement contraire à la bonne foi que le SPE a adopté à leur égard.
Découlant directement de l'article 4 Cst.féd. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 107 Ia 211), le principe de la bonne foi donne au citoyen le droit d'être protégé dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités (ATF 108 Ib 385, 105 Ib 159). En particulier, l'administration doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 121 I 183, 117 Ia 124). Le principe de la bonne foi protège donc l'administré lorsque celui-ci a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Entre autres conditions cumulatives, auxquelles la jurisprudence subordonne le recours à cette protection (ATF 109 V 55), il faut que l'administré ait eu de sérieuses raisons de croire à la validité des assurances et du comportement dont il se prévaut et qu'il ait pris sur cette base des dispositions qu'il ne pourrait modifier sans subir un préjudice (ATF 117 Ia 8, 104 Ib 237). Les modalités dans lesquelles l'administration s'est exprimée peuvent être diverses. Suivant les circonstances, une information incomplète constitue une réponse qui engage l'autorité (ATF 105 Ib 154); de même l'omission de renseigner un administré si l'autorité était légalement tenue de l'informer (ATF 113 V 66, 112 V 115). Plus largement, le principe de la bonne foi s'applique lorsque l'administration crée une apparence de droit, sur laquelle l'administré se fonde pour adopter un comportement qu'il considère dès lors comme conforme au droit : elle est alors liée par les conséquences qui peuvent être raisonnablement déduites de son activité ou de sa passivité. A cet égard, il suffit qu'elle manifeste d'une manière ou d'une autre sa position, sans qu'il soit nécessaire pour autant qu'elle le fasse par un acte explicite : elle sera liée si l'administré, sachant qu'elle est au courant, peut de bonne foi conclure de son mutisme qu'elle considère la situation comme régulière (Moor, Droit administratif, vol.I, Berne 1994, p.432).
b) En l'espèce, il est constant que dans son courrier du 24 juillet 1995 adressé au SPE, le beau-père d'E. P. a clairement manifesté son intention de recourir contre la décision de ce service du 11 juillet 1995, tout en demandant de pouvoir attendre le retour de vacances de son mandataire le 14 août 1995 aux fins implicites de motiver son recours.
Or le SPE n'a nullement réagi à ce courrier qui est resté lettre morte dans le dossier. Il lui eût pourtant incombé, à teneur de l'article 9 al.1 LPJA, de transmettre d'office la lettre en question à l'autorité compétente (le Département de la justice, de la santé et de la sécurité) et cela sans délai (Schaer, op.cit., p.67) - de façon que l'instance compétente puisse se prononcer sur les mérites ou les conditions de recevabilité - telles celles de la qualité pour agir, de la motivation ou des conclusions - du moyen juridictionnel ainsi déposé, voire puisse inviter l'intéressé à en réparer les défauts jusqu'à l'échéance du délai de recours ou lui fixer à cet effet, cas échéant, un délai supplémentaire, toutes questions qui relevaient des seules attributions du département. En ne se conformant pas à la procédure prévue par la loi, le SPE a de la sorte non seulement empêché l'affaire de suivre son cours normal, mais il a aussi conduit l'autorité compétente à ne pouvoir répondre à la demande expresse de J. G. sollicitant la faculté d'attendre le retour de son mandataire. Or, le principe de la confiance comporte, pour l'administration, le devoir d'informer à temps l'administré qui la consulte sur un point précis de son ressort; à ce défaut, la carence de celle-ci ne saurait lui porter préjudice. En l'occurrence, ce devoir d'information s'imposait d'ailleurs d'autant plus que l'intéressé signalait bien qu'il était pris au dépourvu en raison de l'absence de son avocat et qu'on ne pouvait attendre de lui qu'il sache, dans ces circonstances, que sa simple déclaration de recours du 24 juillet 1995 n'était pas à elle seule constitutive d'un recours, question sur laquelle il demandait du reste précisément à être renseigné dans sa lettre du même jour !
c) Il s'ensuit que le silence de l'administration a entretenu J. G. dans son erreur excusable de pouvoir attendre le retour de son mandataire le 14 août 1995 car il était en droit de compter que celle-ci le détrompe de manière exacte et à un moment adéquat de façon qu'il puisse prendre d'autres dispositions en temps utile. Dans ces conditions, le principe de la bonne foi devant l'emporter sur celui de la légalité (ATF 117 Ia 298, 112 Ia 355), le recours motivé que R. G. et E. P. ont déposé deux jours après le retour de leur mandataire devait être déclaré recevable par le Département de la justice, de la santé et de la sécurité qui aurait dû entrer en matière.
5. Cela étant, le prononcé dudit département du 29 décembre 1995 doit être annulé et la cause lui être renvoyée pour qu'il statue au fond sur le recours en question. Certes, dans sa décision, l'autorité inférieure a relevé dans ses considérants que, même s'il n'avait pas été tardif, le recours aurait dû être rejeté. Sa démonstration sur ce point est toutefois lapidaire. Elle ne fait essentiellement que retenir l'arrivée en Suisse d'E. P. peu de temps avant ses 18 ans pour en conclure que l'intéressée ne recherchait pas principalement à y rejoindre sa famille mais bien plutôt à y trouver un emploi. Une telle appréciation, sans vérification de l'ensemble des circonstances du cas d'espèce, est à l'évidence trop sommaire et se fonde davantage sur une pétition de principe que sur des faits dûment établis. Les recourantes contestaient au demeurant cette assertion et faisaient d'autre part valoir d'autres griefs à l'endroit de la décision du SPE, en particulier celui tiré d'une inégalité de traitement, qui n'ont pas été examinés par le département.
Vu l'issue de la cause, il est statué sans frais (art.47 al.1 LPJA). Les recourantes obtenant partiellement satisfaction au regard de leurs conclusions ont droit à des dépens réduits (art.48 al.1 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Annule le prononcé du Département de la justice, de la santé et de la sécurité du 29 décembre 1995 et lui renvoie le dossier pour qu'il statue au fond de la cause.
2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais et par conséquent ordonne la restitution aux recourantes de leur avance de 550 francs.
3. Alloue aux recourantes une indemnité de dépens de 400 francs.