A. Le 11 juillet 1991, la direction des travaux publics de la commune de La Chaux-de-Fonds a envoyé une lettre-circulaire aux entreprises
installées en ville, les informant de l'introduction d'une taxe concernant
les déchets du commerce, de l'industrie et de l'artisanat. En novembre
1991, suite à un certain nombre de réclamations, une seconde missive leur
était envoyée, précisant les bases légales et le mode de calcul de cette
taxe. Elle était accompagnée d'une facture individualisée. La société
S. SA a ainsi reçu une facture datée du 25 novembre 1991 de 17'319 francs, représentant le montant dû pour l'année 1991.
Le 16 décembre 1991, S. SA a déposé une réclamation auprès de la
direction des travaux publics, alléguant que le mode de calcul de la taxe
ne respectait pas les principes de légalité, de la couverture des frais et
de l'équivalence, et qu'il violait les droits dérivants de l'article 4 de
la Constitution fédérale. Elle se plaignait de la délégation législative
du Conseil général au Conseil communal, puis de celui-ci à la direction de
travaux publics, de l'utilisation de critères vagues et imprécis, du fait
que le montant réclamé excédait les dépenses et la prestation de la ville,
de la classification des entreprises en différents groupes selon des critères inconnus et du calcul en fonction du nombre d'employés sans examiner
si ceux-ci travaillaient à temps complet ou partiel. Par économie de procédure, le Conseil communal a traité la réclamation comme un recours et,
par décision du 22 janvier 1993, l'a rejetée. Il a en bref estimé que les
principes légaux appliqués en matière de taxes étaient respectés. Il a en
particulier relevé que, en présence d'émoluments ayant un caractère technique prononcé, le principe de la base légale peut être appliqué de façon
moins stricte que dans d'autres domaines et qu'il est admissible de recourir à un certain schématisme lorsqu'un tarif est établi sur la base de
considérations objectives et qu'il ne crée pas de différences injustifiées.
Le 15 février 1993, S. SA a recouru au Département des travaux
publics, reprenant les arguments déjà avancés dans sa réclamation du 16
décembre 1991. Le 8 février 1995, le Département de la gestion du territoire a rejeté le recours. Il a estimé que la délégation du calcul de la
taxe, basé sur des critères techniques et adapté d'année en année, était
conforme aux principes dégagés par la jurisprudence. En outre, selon lui,
le mode de calcul adopté respecte les principes de la couverture des frais
et de l'équivalence.
B. Le 28 février 1995, S. SA recourt au Tribunal administratif
contre la décision du département. Elle conteste à nouveau la taxe qui lui
est réclamée en se prévalant des principes constitutionnels applicables en
la matière (légalité, couverture des frais, équivalence, arbitraire et
égalité).
C. Dans leurs observations du 21 et 29 mars 1995, le Département de
la gestion du territoire et le Conseil communal de La Chaux-de-Fonds concluent au rejet du recours.
CONSIDERAN T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délais légaux, le recours est recevable.
2. Selon l'article 2 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE), celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la
loi en supporte les frais (principe de causalité, aussi appelé principe du
pollueur-payeur). L'obligation pour le détenteur de déchets de recycler,
neutraliser ou éliminer ceux-ci conformément aux prescriptions légales
constitue une de ces mesures (art.30 al.1 LPE). Les cantons veillent à ce
que cette obligation soit exécutée (art.31 al.1 LPE). Ils peuvent confier
cette tâche aux communes (art.31 al.2, 2e phrase LPE).
Les articles 4 à 6 de la loi neuchâteloise concernant le traitement des déchets disposent que les détritus ménagers, les objets volumineux à usage domestique et les ordures provenant des entreprises industrielles, artisanales et commerciales assimilables à des déchets sont ramassés, transportés puis traités par les communes. Selon les articles 22
et 26 al.2 litt.b de la même loi, les communes peuvent, par voie de règlement, percevoir des taxes et émoluments couvrant les frais de ramassage et
de traitement des déchets dont elles ont la charge. L'article 10 du règlement d'exécution de la loi indique un certain nombre de critères combinables servant de base de calcul. L'émolument peut ainsi être calculé par
habitant (litt.a), par établissement ou exploitation commerciale, artisanale ou industrielle, en tenant compte éventuellement de la grandeur des
locaux et du genre d'activité (litt.c) et par quantités de déchets entreposés (litt.d).
Le 22 janvier 1991, le Conseil général de la ville de La Chauxde-Fonds a arrêté que les industries, commerces et artisanats dont les
déchets urbains sont collectés par les soins des travaux publics sont soumis à une taxe. Selon l'article 2 de l'arrêté, celle-ci est fonction de
l'activité économique et est proportionnelle au tonnage et au nombre d'employés par entreprise, de manière à couvrir les frais découlant du ramassage, du transport et du traitement des déchets concernés sur la base des
comptes communaux de l'année précédente. L'article 5 charge le Conseil
communal de l'exécution de l'arrêté. Le 20 mars 1991, le Conseil communal
a adopté un règlement selon lequel la taxe est perçue par la direction des
travaux publics. L'émolument est déterminé en fonction de la branche économique à laquelle l'entreprise appartient, sur la base de la nomenclature
générale des activités économiques établie par l'Office fédéral de la statistique et de la classification comprenant tous les sous-groupes concernés (art.2). Son montant est en principe proportionnel à la moyenne annuelle du poids des déchets ramassés par le service de la voirie auprès de
chaque entreprise, ce poids étant lui-même établi d'après le nombre
d'employés de celle-ci selon la statistique communale de l'emploi (art.3
al.1). La taxe est calculée sur la base des comptes communaux de l'année
précédente, de manière à couvrir les frais découlant du ramassage, du
transport et du traitement des déchets concernés, sans dépasser 500 francs
par tonne (art.4).
3. Les taxes ou émoluments sont des prestations pécuniaires, uniques ou périodiques, fournies par les administrés à une collectivité publique en échange d'avantages qu'ils reçoivent (Grisel, Traité de droit
administratif, 1984, p.608). Quand il s'agit, comme en l'espèce, d'une
activité étatique qui a une valeur patrimoniale, on parle de taxes d'utilisation (Grisel, p.609; Häfelin/Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 1990, p.456). La validité d'une taxe dépend du respect des
principes de légalité, de la couverture des frais, de l'équivalence ainsi
que du respect du droit à l'égalité découlant de l'article 4 de la Constitution fédérale (Grisel, p.610-614; Häfelin/Müller, p.452-455, 457-458).
La recourante prétend que ces principes n'ont pas été respectés. Il convient donc d'examiner la conformité du système de taxation mis en place à
La Chaux-de-Fonds avec ces principes. En revanche, la recourante ne se
plaint pas de la façon dont elle a été elle-même taxée, de sorte que cette
question ne sera pas abordée.
4. a) Selon le principe de la légalité, une taxe ne peut être perçue que sur la base et dans le cadre d'une loi au sens formel. Si certaines questions peuvent être réglées par voie d'ordonnance ou de règlement,
la loi doit cependant déterminer elle-même dans les grandes lignes le cercle des personnes visées, l'objet de la taxe et son mode de calcul. Elle
peut toutefois être moins précise sur ce dernier point lorsque le montant
de la taxe est de toute façon limité par les principes de la couverture
des frais et de l'équivalence, c'est-à-dire lorsque l'exigence d'une base
légale n'est pas seule à protéger le justiciable (ATF 120 Ia 3 et les
références citées).
De façon générale, une délégation législative est valable à condition qu'elle ne soit pas exclue par la constitution cantonale, qu'elle
soit prévue par un acte ayant formellement qualité de loi et qu'elle porte
sur un objet délimité. Le législateur doit en outre fixer lui-même les
principes de la réglementation à adopter (SJ 1995, p.288). Une sousdélégation est de même admissible (ATF 101 Ib 74-77). Ainsi, en matière de
taxe, une délégation législative - et donc une dérogation au principe de
la légalité - a été admise par le Tribunal fédéral (Grisel, op.cit.,
p.610-611 et les références). En particulier, une délégation totale au
gouvernement est concevable pour les taxes dont le calcul dépend d'éléments techniques et qui doivent être adaptées rapidement à des circonstances changeantes (Knapp, Précis de droit administratif, 1991, p.581, no
2818 et les références citées).
b) En l'espèce, l'arrêté du Conseil général du 22 janvier 1991,
adopté en vertu d'une loi cantonale, constitue une base légale pour la
perception d'une taxe sur les déchets produits par les industries, commerces et artisanats. Il contient en outre une délégation législative
claire au Conseil communal. Celui-ci, dans son règlement du 20 mars 1991,
a précisé les critères pris en compte pour calculer la taxe et les modalités de sa perception, déléguant le calcul précis à la direction des travaux publics.
Cette façon de procéder est conforme aux principes susmentionnés. Même si le Conseil général a laissé au Conseil communal le soin de
définir le mode de calcul de la taxe, il n'en a pas moins fixé le cadre
général de celle-ci. L'article 1 de l'arrêté précise en effet l'objet de
la taxe (la collecte des déchets urbains par les travaux publics) et les
personnes susceptibles d'y être soumises (les industries, commerces et
artisanats). L'article 2 expose les critères servant au calcul (l'activité
économique, le tonnage de déchets produits et le nombre d'employés par
entreprise), le total perçu devant couvrir les frais de ramassage, de
transport et de traitement des déchets. Les articles 1 à 4 du règlement du
Conseil communal reprennent et développent ces principes.
Ainsi, ces textes donnent une vision claire du but recherché et
des moyens à utiliser pour y parvenir. Ils ne permettent certes pas à eux
seuls de déterminer la taxe à percevoir dans chaque cas particulier, mais
les circonstances justifient une telle façon de procéder. D'une part, la
lecture de l'"Etude sur la gestion des déchets industriels de La Chaux-de-
Fonds", jointe au rapport du Conseil communal à l'intention du Conseil général du 9 janvier 1991, montre la complexité et la technicité du sujet,
ainsi que la nécessité d'un modèle économétrique permettant de calculer la
production de déchets de chaque entreprise. D'autre part, la quantité de
déchets produits est directement liée à l'activité industrielle, commerciale et artisanale en ville de La Chaux-de-Fonds. De ce fait, une certaine souplesse est non seulement souhaitable, mais aussi indispensable
pour que la taxe puisse atteindre son but, à savoir la couverture des
frais découlant du ramassage, du transport et du traitement des déchets
par les producteurs de ceux-ci (principe du pollueur-payeur, art.2 LPE).
Compte tenu de l'évolution rapide d'une ville (installation, redimensionnement et fermeture d'entreprises), élaborer un système plus figé entraînerait nécessairement des distorsions à court terme entre le total des
taxes perçues et celui des frais liés aux déchets.
Enfin, il faut souligner que le système mis en place correspond
à celui présenté par le Conseil communal et discuté par le Conseil général
(voir le rapport du Conseil communal du 9.1.1991 et le procès-verbal de la
séance du Conseil général du 22.1.1991). C'est donc en toute connaissance
de cause que celui-ci a adopté l'arrêté du 22 janvier 1991.
5. a) D'après le principe de la couverture des frais, l'ensemble
des ressources provenant d'un émolument ne doit pas être supérieur à l'ensemble des dépenses de la collectivité pour l'activité administrative en
cause. Les dépenses à couvrir peuvent comprendre les frais généraux, notamment les salaires du personnel ainsi que les intérêts et l'amortissement des capitaux investis (ATF 120 Ia 174 et les références citées).
b) En l'espèce, l'arrêté du Conseil général (art.2 in fine) et
le règlement du Conseil communal (art.4) précisent que le calcul de la
taxe est basé sur les comptes communaux de l'année précédant l'année où
elle est perçue. Il y a ainsi un décalage entre la période relative aux
frais pris en compte et celle de taxation. Cette divergence s'impose cependant pour des raisons pratiques. On la retrouve d'ailleurs dans tous
les systèmes d'imposition fiscale.
Le dossier contient un fichier du tonnage théorique servant de
base à la taxation pour les groupes économiques déterminés par la commune.
On y lit que le coût total de la collecte des ordures en 1990 a été de
5'191'726 francs et que les secteurs secondaire et tertiaire ont contribué
pour 29 % au total du tonnage produit (soit 1'505'600 francs). Or, selon
le tableau 4 in fine du fichier, le produit total de la taxe en 1991 pour
ces deux secteurs est de 1'209'151 francs. Le principe de la couverture
des frais est ainsi respecté.
6. a) Selon le principe de l'équivalence, le montant de chaque émolument doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation
fournie et rester dans des limites raisonnables. Cela n'exclut toutefois
pas un certain schématisme, car il n'est pas nécessaire que, dans chaque
cas, l'émolument corresponde exactement au coût de la prestation. Ce qui
est important, c'est que les taxes soient établies selon des critères objectifs et qu'elles ne créent pas de différences sans motifs pertinents.
Le taux de l'émolument ne doit pas, en particulier, empêcher ou rendre
difficile à l'excès l'utilisation de certaines institutions (ATF 120 précité).
b) En l'espèce, la taxe est calculée selon une formule mathématique tenant compte de plusieurs facteurs. Les entreprises sont ainsi réparties en 390 branches sur la base de la nomenclature générale des activités économiques établie par l'Office fédéral de la statistique, afin de
tenir compte du fait que le volume des déchets varie selon l'activité économique. A chaque branche correspond un facteur obtenu, sur la base de
mesures réalisées sur le terrain, en multipliant un coefficient de production moyen (différent selon qu'il s'agit d'une entreprise du secteur secondaire ou tertiaire) par un autre spécifique à la branche concernée. On
prend également en considération le nombre d'emplois, établi par la statistique communale de l'emploi, qui influe sur le volume de déchets produits et la production annuelle spécifique en tonnes, en distinguant toutefois les emplois à temps complet de ceux à temps partiel (observations
du Conseil communal du 29.3.1995, p.1-2). Le tonnage annuel des déchets
découle quant à lui des comptes de la commune.
Bien que ce système soit complexe, il respecte le principe de
l'équivalence, car les critères utilisés sont objectifs et le mode de calcul est destiné à taxer le plus précisément possible chaque entreprise en
fonction de la quantité de déchets qu'elle produit. Par ailleurs, rien ne
permet de penser que les coûts de ramassage, de transport et de traitement
des déchets découlant des comptes communaux sont excessifs. Enfin, la
classification des entreprises en 390 branches permet d'écarter le reproche de schématisme excessif.
7. a) La recourante se plaint d'une violation de deux principes
déduits de l'article 4 de la Constitution fédérale, à savoir l'interdiction de l'arbitraire et le droit à l'égalité. Il est inutile d'examiner le
premier, car une taxe échappe au grief d'arbitraire lorsque, comme en
l'espèce, le principe de la couverture des frais et celui de l'équivalence
sont respectés (Grisel, op.cit., p.613). Le droit à l'égalité permet notamment au justiciable d'exiger que les situations de fait semblables
soient assujetties à des règles de droit semblables, et les situations de
fait dissemblables à des règles de droit dissemblables (Grisel, op.cit.,
p.359).
b) En l'espèce, on ne voit pas en quoi le système mis en place
contreviendrait au droit à l'égalité. Contrairement à ce qu'affirme la recourante, le seul fait que le montant de la taxe qui lui est réclamé
s'élève à un peu plus de 17'000 francs ne suffit pas pour en conclure que
l'article 4 de la Constitution fédérale est violé. Le traitement identique
des entreprises d'un même secteur démontre au contraire que le droit à
l'égalité est respecté. En outre, le règlement du Conseil communal contient plusieurs dispositions destinées à prévenir les éventuelles distorsions entre déchets produits et taxes perçues que pourrait occasionner la
classification en 390 groupes utilisée par les autorités communales.
Ainsi, une entreprise peut être exonérée de la taxe si elle s'occupe ellemême de ses déchets (art.7); elle peut également obtenir une réduction de
la taxe en établissant que le nombre de ses employés a diminué ou que,
grâce par exemple à des mesures de recyclage, elle produit moins de déchets que les autres entreprises de sa branche (art.5). Ces correctifs
permettent d'individualiser en cas de besoin le calcul de la taxe et sont
la preuve de la volonté de la Ville de La Chaux-de-Fonds de se conformer
aux exigences constitutionnelles en matière d'égalité de traitement.
8. Mal fondé, le recours doit donc être rejeté et les frais de procédure mis à la charge de la recourante qui succombe (art.47 al.1 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge de la recourante les frais de procédure par 500 francs
et les débours par 50 francs.
Neuchâtel, le 24 mai 1995
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président