A. L. est propriétaire de l'article X. du cadastre
de Neuchâtel. Sur cette parcelle, sise chemin Z.30, est construite une maison d'habitation pour une famille, actuellement louée à
R.. Ce chemin est compris dans la zone d'ordre non contigu
(ONC) II selon le plan d'aménagement communal. Il n'est possible d'y accéder que par l'ouest, en venant de la rue Y.. En effet, le chemin
se rétrécit progressivement : alors qu'au no 36 (situé à environ 25 m à
l'ouest de l'immeuble de L.), il est encore possible aux
camions de la voirie de passer, ce n'est plus le cas à la hauteur du no 30
où la largeur du chemin est de 2.87 m. Il existe cependant deux places de
parc devant le no 14, où la largeur de la route est inférieure à 2 m. Ainsi, le chemin Z. est un cul-de-sac pour les véhicules automobiles. En revanche, les piétons peuvent rejoindre la rue des Poudrières.
En 1987, L. a demandé et obtenu un permis de construction en vue de l'aménagement de deux places de parc devant l'immeuble,
sous la forme d'une surface de 6x6m jouxtant le chemin Z..
L'aménagement a été accordé sous réserve notamment de la réalisation du
plan d'alignement et du respect des dispositions légales applicables (loi
sur les constructions, règlement d'urbanisme, etc.). Le projet n'a pas été
réalisé.
En 1992, L. a déposé une nouvelle demande de sanction relative à un projet en tous points similaire à celui présenté en
1987. Le dossier a circulé dans les services concernés. Dans une note du
14 juillet 1992, la police de la Ville de Neuchâtel a émis un préavis
positif en relevant : "pas de remarque particulière, la visibilité est
bonne". Dans une note du 3 septembre 1992, l'ingénieur communal écrit en
revanche :
" Compte tenu que les dimensions du chemin ne permettent pas
un accès facile et sûr à cette place de parc, nous considérons que les conditions ont suffisamment évolué depuis la
dernière sanction qui n'a pas été suivie d'une réalisation
pour ne pas donner un préavis favorable. Ce chemin doit être
en priorité réservé aux piétons."
Cette argumentation a été reprise par l'architecte communal
adjoint dans une lettre du 7 octobre 1992 adressée à R.. Après
divers échanges de correspondance, le Conseil communal a refusé le 16 juin
1993 de sanctionner le projet.
B. Le 1er juillet 1993, L. a recouru contre la décision du Conseil communal auprès du Département de la gestion du territoire. Elle invoquait des violations des articles 4 et 22 ter de la Constitution fédérale, de la législation sur la circulation routière et du principe de la proportionnalité. Le service juridique de la Ville de Neuchâtel a
déposé ses observations le 24 septembre 1993, concluant au rejet du
recours. Une vision locale a été organisée le 4 mars 1994.
Le 1er décembre 1994, le département a rejeté le recours, avançant comme argument principal le fait que la construction projetée constitue un danger au sens de l'article 70 al.2 de la loi sur les constructions.
C. Le 21 décembre 1994, L. recourt au Tribunal administratif contre la décision du département. Elle estime en bref que la
construction projetée n'aura pas d'incidence sur la sécurité du trafic et
que le département ainsi que le Conseil communal ont interprété faussement
les règles légales applicables en refusant la sanction. Elle se plaint en
outre de constatations et "d'escamotage" arbitraires de faits pertinents,
ainsi que d'une inégalité de traitement. Elle conclut à l'annulation de la
décision entreprise, avec ou sans renvoi au département, éventuellement au
Conseil communal, afin que lui soit accordée, le cas échéant sous conditions, la sanction demandée.
D. Le département a déposé ses observations le 23 janvier 1995, le
Conseil communal le 25 janvier. Tous deux concluent au rejet du recours.
CONSIDERAN T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l'article 70 al.2 de la loi neuchâteloise sur les constructions, un permis peut être refusé, s'agissant de la construction ou de
l'installation de garages, stations-service ou postes de distribution de
carburants lorsque, à cause de l'emplacement choisi, ils créent des dangers ou risquent de gêner la circulation routière. Les places de parc sont
assimilées aux garages, car elles jouent un rôle identique du point de vue
du trafic (RJN 5 III 294).
b) En l'espèce, le département a estimé que l'étroitesse de la
rue et la présence d'un talus de 75 cm de haut bordant l'aménagement projeté gêneraient considérablement la visibilité des conducteurs quittant
les places de parc et, de ce fait, compromettraient la sécurité du trafic.
Cette appréciation ne saurait être suivie, car elle méconnaît les circonstances du cas d'espèce. Le chemin Z. est sans issue pour les
véhicules qui s'y engagent. Autrement dit, le trafic de transit est nul;
seuls les riverains empruntent ce chemin. Le danger s'en trouve fortement
diminué : les habitants du lieu, connaissant bien la configuration du chemin, en particulier son rétrécissement progressif, adaptent leur vitesse
en conséquence (art.32 LCR). Il ressort en outre du plan figurant au dossier que le chemin est rectiligne, de sorte que la visibilité du conducteur y circulant est bonne (ce que confirme la note de la police locale du
14.7.1992). Quant à la visibilité de celui qui quitterait les places de
parc qui n'est au demeurant pas moindre en la cause que celle dont dispose tout automobiliste ayant garé sa voiture entre des voitures stationnées perpendiculairement aux rues, ce qui est fréquent dans nos villes -,
elle pourrait être améliorée par rapport au projet, par exemple par le
remplacement du talus par un treillis, comme le propose la recourante (p.5
du recours). Or, le principe de la proportionnalité exige en effet que
l'on examine d'abord si un projet peut être amélioré avant de se résoudre
à refuser un permis de construire.
Enfin, du point de vue de la sécurité des piétons, un élément
n'a pas été pris en considération par les autorités inférieures : actuellement, R. peut se rendre jusque chez lui en voiture; comme
il n'y a pas de place à cet endroit pour faire demi-tour, il est contraint
de reculer de 25 m au moins jusqu'aux places de parc des immeubles nos
38-40 où il peut manoeuvrer; or, une marche arrière, avec la contorsion du
conducteur et la mauvaise visibilité sur l'arrière qu'elle implique,
représente à l'évidence sur une route étroite un danger supérieur, pour
les piétons que le véhicule peut être amené à croiser ou à dépasser, à une
manoeuvre de demi-tour en utilisant une place de parc perpendiculaire à la
route.
Ainsi, il apparaît que l'aménagement souhaité non seulement
n'est pas de nature à gêner ou à créer un danger particulier pour la circulation, mais pourrait au contraire améliorer la sécurité du trafic en
créant un emplacement permettant de faire demi-tour.
3. Selon l'article 56a de la loi sur les routes et voies publiques,
pour les transformations, les agrandissements d'immeubles existants et les
constructions de peu d'importance, tels que garages, annexes, places de
stationnement, une dérogation aux distances fixées par l'article 56 de la
même loi peut être accordée si elle ne porte pas atteinte à la sécurité
des usagers de la route. Or, la question d'une dérogation ne se pose pas
en la cause, à défaut d'une mise en danger des usagers de la route.
4. a) Selon l'article 6 al.1 litt.b de la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnées pédestres (LCPR), les cantons assurent une circulation libre et si possible sans danger sur ces
chemins. Il n'est cependant pas possible d'invoquer cette disposition pour
justifier le refus du projet de la recourante. D'une part, la LCPR a pour
seul but l'établissement de plans de réseaux, ainsi que l'aménagement et
la construction de ces réseaux (art.1 et 6 note marginale). On ne saurait
donc en déduire des principes opposables aux particuliers en matière
d'aménagement de places de stationnement. L'effet juridique des plans,
selon l'article 4 al.2 LCPR, n'a trait qu'au tracé des chemins (art.13
al.2, 15 al.2 et 16 de la loi neuchâteloise d'introduction de la LCPR).
D'autre part, l'article 2 al.2 LCPR prévoit que les réseaux de chemins
pour piétons peuvent comprendre des rues résidentielles. Même s'il est
souhaitable de séparer autant que faire se peut les liaisons piétonnes et
la circulation motorisée, ce n'est que rarement possible dans une commune
ou un quartier (FF 1983 IV 8). Il n'y a donc pas d'incompatibilité entre
une rue (partiellement) ouverte à la circulation et un chemin pour piétons.
b) Si la Ville de Neuchâtel veut réserver un chemin en priorité
aux piétons, il lui faut en restreindre ou en interdire l'accès conformément à la législation fédérale sur la circulation routière. Si elle veut
améliorer la sécurité des piétons face aux véhicules automobiles, elle
peut réaliser le plan d'alignement. En revanche, la LCPR n'apparaît pas
comme le moyen adéquat pour atteindre l'un ou l'autre de ces objectifs.
5. Selon l'article 54 al.1 du règlement d'urbanisme de la Ville de
Neuchâtel (RU), tout bâtiment nouveau ou faisant l'objet d'importantes
transformations doit disposer, sur fonds privés et dans un rayon de quelque 100 m, de places de parc mesurant 13 m2 au minimum, par voiture, destinées à assurer le stationnement des véhicules en dehors de la voie
publique. Il découle de l'énoncé même de cette disposition qu'elle est
destinée à favoriser la création de nouvelles places de parc. Cette interprétation est confirmée par la lecture de l'article 55 RU, lequel prévoit
la perception d'une contribution compensatoire si les places exigées par
l'article 54 ne peuvent pas être créées. Ce serait aller contre le but de
l'article 54 RU que d'en déduire qu'il est interdit d'aménager des places
de parc en l'absence de travaux à l'immeuble concerné. L'intérêt public à
un écoulement fluide du trafic en ville justifie l'aménagement de places
de parc en dehors des rues, de façon à ce que celles-ci soient libérées
des véhicules en stationnement (ATF 97 I 792, JT 1973 I 106-107 cons.4a;
RJN 1985, p.199).
6. a) Selon l'article 8 litt.c du règlement communal concernant les
voies publiques, les voies d'accès privées et les fouilles, une rue résidentielle en zone ONC II doit avoir une largeur de 8 m. En l'espèce, la
largeur du chemin Z. n'est que de 2.87 m au niveau de l'immeuble
de la recourante. Cette circonstance n'est toutefois pas déterminante en
l'occurrence, car la question à trancher est celle de la création éventuelle de places de parc et non celle de savoir s'il se justifie de permettre, comme c'est le cas actuellement, aux riverains d'emprunter en voiture le chemin Z.. Pour la même raison, on peut se dispenser
d'examiner la question de l'opposabilité aux administrés de la norme SN
640.201 de l'Union des professionnels suisses de la route relative à la
largeur que doit avoir une chaussée (RJN 4 III 312).
b) L'article 9 du même règlement stipule que les rues de résidence qui se terminent en cul-de-sac doivent comporter une place permettant aux voitures et camions de faire demi-tour. Selon la commune, le fait
de sanctionner les places de parc projetées aurait pour conséquence
l'obligation pour elle de fournir diverses prestations, notamment le
déblayage de la neige et la voirie (décision du 16.6.1993, p.2; observations du 25.1.1995, p.4). On cherche en vain dans le règlement la trace
d'une base légale à ce raisonnement. Les problèmes de déneigement (relatifs en Ville de Neuchâtel par rapport à d'autres communes du canton) et
de voirie n'apparaissent pas comme des empêchements légaux au projet de la
recourante, car l'aménagement de places de parc ne modifie pas la route en
elle-même et son affectation, de sorte que les obligations de l'Etat
demeurent inchangées (en matière de déblaiement de la neige, v.RJN 1982,
p.201). Comme, de surcroît, la recourante, par son mandataire, a déclaré
lors de la vision locale du 4 mars 1994 qu'elle n'exigeait pas que la commune entretienne les lieux de la même façon que doit l'être une route largement ouverte au trafic (procès-verbal du 8.3.1994, p.2, point 3, al.2),
une solution devrait donc de toute façon être trouvée en la cause.
7. Ainsi, les motifs invoqués en première et deuxième instances
pour refuser la sanction au projet de la recourante relèvent pour partie
d'une appréciation insoutenable des circonstances locales, pour partie
d'une mauvaise interprétation des textes légaux. La décision entreprise
doit donc être annulée et le dossier renvoyé au Conseil communal de la
Ville de Neuchâtel pour nouvelle décision. Dans le cadre dudit renvoi,
cette autorité, qui ne pourra s'opposer à la demande d'autorisation pour
les motifs qu'elle a soulevés, examinera si celle-ci satisfait aux autres
conditions du droit des constructions, question qu'elle n'a pas élucidée
dans la décision attaquée du 16 juin 1993 à la différence de celle du 26
juin 1987. Si celles-ci devaient être remplies, elle pourra, au sens des
considérants, préciser le caractère précaire de l'installation autorisée,
compte tenu du plan d'alignement, avec une mention correspondante au
registre foncier, envisager le remplacement du talus par un treillis pour
améliorer la visibilité et régler les modalités de voirie et de déneigement.
8. La recourante qui obtient gain de cause a droit à une indemnité
de dépens (art.48 al.1 LPJA), fixée à 600 francs pour les deux instances
de recours. Il est statué sans frais (art.47 al.2 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Annule la décision entreprise ainsi que la décision communale du 16
juin 1993.
2. Renvoie le dossier au Conseil communal de la Ville de Neuchâtel pour
nouvelle décision au sens des considérants.
3. Accorde à la recourante une indemnité de dépens de 600 francs.
4. Statue sans frais.
Neuchâtel, le 15 mars 1995
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président