A. Par un "contrat de travail entre Mme B. et
l'Ecole neuchâteloise d'infirmières-assistantes" du 7 juillet 1989, la
prénommée a été engagée en qualité d'infirmière-enseignante assistante à
40 % dès le mois de septembre 1989. Par la suite, son taux d'occupation a
été augmenté jusqu'à 100 %, l'intéressée étant responsable du programme de
formation d'infirmières. Dès 1992, sont apparues des difficultés d'ordre
relationnel entre B. et diverses enseignantes de l'école.
Ces problèmes ont conduit le bureau du conseil de fondation de celle-ci,
après divers entretiens, à décider, le 24 février 1994, de l'ouverture
d'une enquête tendant à déterminer s'il y avait lieu de renvoyer l'intéressée pour justes motifs. Après audition d'un certain nombre de personnes, dont l'intéressée elle-même, le conseil de fondation - ou son bureau
- a considéré que les relations de confiance étaient rompues et que la
situation conflictuelle était telle que le maintien des rapports de travail n'était plus possible. Par lettre du 21 septembre 1994, il a signifié
le congé à B. pour le 31 décembre 1994.
B. Par son mandataire, B. a recouru contre son
licenciement devant le conseil de fondation de l'école, en contestant
notamment la régularité de la procédure suivie. Le conseil de fondation a
répondu par lettre du 1er décembre 1994 qu'il n'entrerait pas en matière
sur le recours, les rapports de travail entre l'école et la prénommée
étant soumis au droit privé. En résumé, il a relevé que l'Ecole neuchâteloise d'infirmières-assistantes (ENIA), devenue par la suite l'Ecole neuchâteloise de soins infirmiers (ENSI), n'avait jamais été soumise au champ
d'application de la loi sur le statut du personnel de l'Etat, ce que confirmait le règlement général édicté par l'école et approuvé par le Conseil
d'Etat, du 15 mars 1994.
C. B. interjette recours devant le Tribunal administratif contre "le licenciement qui lui a été notifié, par courrier recommandé du 21.9.1994, avec effet au 31.12.1994 et qui lui a été confirmé par
courrier recommandé du 1er décembre 1994 par l'Ecole neuchâteloise de
soins infirmiers, ENSI". Elle conclut à l'annulation des actes susmentionnés et à la constatation de la violation de son droit d'être entendue
résultant de la LPJA et de la loi sur le statut général du personnel relevant du budget de l'Etat; en tant que besoin, elle conclut à la transmission du recours à l'autorité de recours compétente. Ses motifs seront
repris, dans la mesure nécessaire, dans les considérants qui suivent.
D. Dans ses observations sur le recours, l'ENSI conclut à ce que
celui-ci soit déclaré irrecevable, le litige ne relevant pas du droit
public mais du droit privé, la loi concernant le statut général du personnel relevant du budget de l'Etat n'étant pas applicable aux relations de
travail en cause. Autant que besoin, ses motifs seront également repris
plus loin.
CONSIDERAN T
en droit
1. Aux termes du règlement général de l'Ecole neuchâteloise de
soins infirmiers, sous la dénomination "Ecole neuchâteloise de soins
infirmiers", ENSI, existe une fondation de droit privé poursuivant un but
d'utilité publique et dont le siège est à La Chaux-de-Fonds. Cette fondation porte la date du 21 août 1990; elle est la continuation de la fondation "Ecole neuchâteloise d'aides-soignantes et d'infirmières", créée le
12 novembre 1965. La fondation a pour but d'exploiter une école en soins
infirmiers comprenant différents programmes de formation, ouverte aux hommes et aux femmes. La fondation ne poursuit aucun but lucratif; elle
observe une stricte neutralité politique et religieuse (art.1 du règlement).
2. a) Le litige porte en l'espèce, en premier lieu, sur le point de
savoir si les relations de travail entre la recourante et l'ENSI sont fondées sur le droit public. A défaut, la contestation ne relèverait pas de
la compétence de la juridiction administrative mais du juge civil.
b) Pour être reconnue comme telle, une corporation de droit
public doit avoir une base légale formelle, sous réserve du droit coutumier : seul le droit public lui-même peut déterminer les personnes morales
qui lui sont soumises (RJN 1991, p.88, 1987, p.124, 1983, p.124). En l'occurrence, l'ENSI - et avant elle l'ENIA - n'est pas, comme on l'a vu, une
fondation de droit public. Que la collectivité délègue des membres dans le
conseil de fondation, qu'elle subventionne l'école et qu'elle lui reconnaisse le statut d'institution parahospitalière d'utilité publique, selon
la loi sur l'aide hospitalière, n'y change rien. Il reste à déterminer si
l'ENSI constitue néanmoins une institution investie du pouvoir de décision
par le droit cantonal, ce qui aurait pour effet de la soumettre à la juridiction administrative (art.2 litt.g LPJA).
3. a) Selon l'article 1 de la loi concernant le statut général du
personnel relevant du budget de l'Etat (LSt), le Conseil d'Etat fixe la
mesure dans laquelle cette loi s'applique au personnel des autres institutions de droit public ou privé (autres que celles énumérées par la loi à
l'al.1, lesquelles ne concernent pas le cas de l'ENSI) dotées d'une personnalité propre et qui ont été créées en tout ou partie par l'Etat (al.2
litt.a). Mais, en ce qui concerne l'ENIA puis l'ENSI, le personnel de cet
établissement n'a pas été soumis par le Conseil d'Etat au statut du personnel dans son ensemble. Ainsi, l'article 21 du règlement de l'école (du
15.3.1994 et approuvé par arrêté du Conseil d'Etat du 13.4.1994) déclare
certes applicables les règles fixées par la loi cantonale et ses règlements concernant le statut du personnel relevant du budget de l'Etat, mais
à l'exception de très nombreuses dispositions de la loi, et en particulier
toutes celles qui ont trait à la nomination (art.5 à 12 LSt), à la suspension, la modification et la cessation des fonctions (art.93 à 103 LSt), ou
encore au contentieux (art.105 à 107 LSt). Il est donc manifeste que le
personnel de l'école n'a intentionnellement pas été soumis au statut de la
fonction publique.
b) On pourrait éventuellement se demander si, nonobstant ce qui
précède, l'ENSI pourrait être considérée comme un employeur du secteur
public - encore qu'il soit douteux qu'une telle conclusion permettrait, le
cas échéant, de justifier l'existence d'un rapport de travail de droit
public soumis à la juridiction administrative contre la volonté exprimée
par le Conseil d'Etat. Mais la réponse à cette question est négative. Car
on peut qualifier d'employeur du secteur public non pas déjà l'employeur
qui exerce une activité d'utilité publique, mais seulement celui qui
accomplit une véritable tâche d'intérêt public incombant en principe à la
collectivité et qui lui a été déléguée par celle-ci (RJN 1991, p.88). Ainsi, une fondation de droit privé s'occupant par exemple d'établissements
pour personnes âgées n'a pas été considérée comme un employeur du secteur
public, compte tenu notamment du fait que la loi ne lui conférait pas une
tâche d'intérêt public, et qu'elle exerçait seulement une fonction reconnue d'utilité publique (RJN 1987, p.124).
c) Cela étant, la résiliation litigieuse ne relève pas de la
procédure administrative, ne constitue pas une décision sujette à recours
et ne ressortit pas à la compétence de la Cour de céans. Sans doute,
l'ENSI elle-même a-t-elle fait erreur, dans un premier temps, en ordonnant
enquête administrative concernant B., sous la forme d'une
décision sujette à recours et par référence à la LPJA, acte auquel l'intéressée s'est soumise. Mais cela ne peut avoir d'incidence sur la conclusion qui précède, dès lors qu'une institution de droit privé n'a pas le
pouvoir de se soumettre elle-même, comme on l'a vu plus haut, au droit
public et de fonder ainsi une compétence de la juridiction administrative,
de sorte qu'à cet égard les dispositions qu'elle a prises demeurent sans
effet. C'est par ailleurs en vain, et pour la même raison, que la recourante invoque le fait que l'école s'est placée d'abord sur le plan de la
loi concernant le statut du personnel de l'Etat. Quant au contrat d'engagement de l'intéressée du 7 juillet 1989, intitulé "Contrat de travail",
le seul fait qu'il précise que "les conditions matérielles de travail sont
régies par le "contrat-type de travail du personnel soignant" et par le
"règlement d'application pour le personnel de l'Etat", il ne suffit pas
pour fonder les relations de travail sur le droit public puisque cela
n'était pas dans le pouvoir de cette institution.
4. Compte tenu des circonstances, soit du fait que l'école s'est
initialement placée à tort sur le plan de la procédure administrative, on
doit considérer que la recourante a été induite en erreur sur les compétences juridictionnelles en la matière, ce qui justifie qu'il soit renoncé
à mettre des frais de justice à sa charge (art.47 al.4 LPJA). Par ailleurs, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à l'ENSI (art.48 al.1 LPJA,
a contrario), d'autant moins que son mandataire est membre du conseil de
fondation de l'école et qu'il est intervenu à ce titre durant toute la
procédure précédant l'acte de recours de l'intéressée.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Déclare le recours irrecevable.
2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
Neuchâtel, le 16 mai 1995