A. Après avoir accompli son apprentissage d’agent d’exploitation au sein du Service B.________ de Z.________, A.________ y a été engagé en qualité de concierge polyvalent à 60 % à compter du 18 août 2017 et a été nommé à cette fonction le 18 août 2018. Son taux d’activité a passé à 100 % dès le 1er octobre 2018. Avec effet au 1er février 2024, le prénommé a diminué son taux d’activité à 75 % et parallèlement a été engagé comme collaborateur administratif à 25 % au Service C.________ de Z.________. Il a été nommé à cette fonction le 1er février 2025.
Par courrier du 24 novembre 2025, son employeur lui a demandé de lui transmettre, en lien avec les jours de deuil qui lui avaient été octroyés du 8 au 10 juillet 2025, le certificat de décès de sa grand-maman. A la suite d’un entretien téléphonique avec le Service des ressources humaines et d’un courriel de l’intéressé du 26 novembre 2025, son employeur l’a convié à un entretien fixé le 5 décembre 2025. Entre-temps, dans sa séance du 3 décembre 2025, le Conseil communal de Z.________ (ci-après : le conseil communal) a validé l’intention de mettre fin aux rapports de travail avec effet immédiat. Par courrier du 5 décembre 2025, remis en mains propres, le conseil communal a informé son collaborateur qu’il envisageait de mettre un terme à son engagement avec effet immédiat au motif qu’il avait annoncé le décès de sa grand-maman dans le but d’obtenir trois jours de congés payés, alors que celle-ci n’était en réalité pas décédée, ce qui constituait une faute grave et était de nature à rompre le lien de confiance. Dans l’immédiat, il était libéré de son obligation de travailler. Faisant usage de son droit d’être entendu le 15 décembre 2025, A.________ a notamment fait valoir que l’état de santé de sa grand-maman s’était fortement dégradé, que le pronostic vital était engagé, que son décès pouvait survenir à tout moment, qu’étant très proche d’elle, il lui était essentiel d’être à ses côtés et que c’est dans ce contexte qu’il a formulé sa demande de congé. Si finalement, et fort heureusement, elle n’était pas décédée, il avait été profondément affecté par cette situation et il n’avait pas été en mesure de communiquer de façon claire à ce sujet à son retour en Suisse, étant très embarrassé. Il n’avait néanmoins jamais eu l’intention de tromper son employeur.
Par décision du 18 décembre 2025, le conseil communal a mis fin aux rapports de service de A.________ avec effet immédiat, son salaire lui étant versé jusqu’au 31 décembre 2025, et retiré l’effet suspensif à un éventuel recours contre cette décision. Il a considéré que le fait d’annoncer un décès fictif dans le but d’obtenir des congés payés constitue une violation manifeste du devoir de loyauté, respectivement une faute grave et porte directement atteinte à la confiance indispensable à la relation de travail. Tout en relevant que l’article 65 al. 3 (révocation pour faute grave) du règlement général pour le personnel de l’administration communale (RGPA), du 10 novembre 1986, ne prévoit pas de délai pour ce type de fin des rapports de service, le conseil communal a justifié une fin immédiate en se référant, par analogie, au droit cantonal, respectivement au droit fédéral en matière de personnel.
B. A.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant, sous suite de frais et dépens, principalement à la constatation de sa nullité et à sa réintégration immédiate dans ses fonctions, subsidiairement à l’annulation de cette décision et à sa réintégration immédiate dans ses fonctions, plus subsidiairement, à son annulation et à ce qu’il soit dit que les rapports de service prennent fin au 30 avril 2026 et, encore plus subsidiairement, à ce que le caractère injustifié de la résiliation soit constaté et la Commune de Z.________ condamné à lui verser les salaires qu’il aurait perçus si les rapports de travail avaient pris fin à l’échéance du délai de congé (CHF 18'011.35), ainsi qu’une indemnité pour résiliation injustifiée (CHF 24'015.10) avec intérêts à 5 % l’an dès le 1er janvier 2026. En résumé, il se prévaut tout d’abord de la nullité de la décision attaquée en raison du fait qu’une sanction disciplinaire a été rendue sans qu’une enquête disciplinaire n’ait été formellement ouverte ; au surplus il conteste toute faute grave au motif qu’il n’a jamais prétendu que sa grand-maman était décédée, mais qu’elle était sur le point de décéder, ayant omis ensuite d’informer plus précisément son employeur, qui lui a de sa propre initiative accordé un congé pour deuil. Il fait valoir ensuite une violation de son droit d’être entendu au motif que la décision n’est pas motivée relativement à la question de ses problèmes de santé (mucoviscidose et trouble anxieux) qui l’ont empêché de raisonner convenablement et qui font obstacle à toute intention de vouloir tromper son employeur. À supposer que la décision ne soit pas de nature disciplinaire mais qu’elle constitue une résiliation pour justes motifs, de justes motifs suffisants pour rompre la relation de confiance instaurée depuis plus de 11 ans sans aucun reproche feraient défaut et la résiliation avec effet immédiat serait quoi qu’il en soit tardive et le préavis de quatre mois prévu dans le RGPA doit s’appliquer. Il requiert par ailleurs la restitution de l’effet suspensif à son recours et propose plusieurs moyens de preuve.
C. Dans ses observations, le conseil communal conclut au rejet du recours et de la demande de restitution d’effet suspensif.
D. Par requête du 15 avril 2026, la Caisse de chômage Unia dépose une demande d’intervention dans la procédure.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Il résulte de la décision attaquée que le conseil communal a mis fin aux rapports de travail avec effet immédiat en invoquant une « faute grave au sens de l’article 65 al. 3 RPGA ». Cette disposition, qui stipule que « à moins de la commission d’une faute grave, la révocation ne peut être prononcée que si elle a été précédée d’un avertissement » figure sous le chapitre XI « Droit disciplinaire et pénal » du RPGA. La cessation des rapports de service prononcée par l’intimé relève par conséquent du droit disciplinaire dont la fonction est de sanctionner un comportement fautif. Cela ressort d’ailleurs de l’article 65 al. 1 RPGA, qui dispose que lorsque le fonctionnaire a commis une faute, le Conseil communal peut, en respectant le principe de la proportionnalité, prononcer une des peines disciplinaires suivantes : a) le blâme ; b) la mise en situation provisoire pour une durée déterminée ; c) la privation de prestations pécuniaires ; d) la rétrogradation ; e) la mutation avec, s’il y a lieu, réduction de salaire ; f) la mise à pied avec suspension du traitement jusqu’à trois mois ; g) la révocation.
b) Selon la jurisprudence, le choix du type et de la gravité de la sanction doit répondre au principe de la proportionnalité. Il doit être approprié au genre et à la gravité de la violation des devoirs professionnels et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer les buts d’intérêt public recherchés (arrêt du TF du 26.06.2020 [8C_161/2019] cons. 4.2.3). Une mesure viole le principe de la proportionnalité notamment si elle excède le but visé et qu'elle ne se trouve pas dans un rapport raisonnable avec celui-ci et les intérêts, en l'espèce publics, compromis (ATF 130 I 65 cons. 3.5.1, 128 II 292 cons. 5.1). Dans le domaine des mesures disciplinaires, la révocation est la sanction la plus lourde. En tant qu’elle revêt l'aspect d'une peine et a un caractère plus ou moins infamant, la révocation ne s’impose, en application du principe de la proportionnalité, que dans les cas particulièrement graves qui portent atteinte au fonctionnement ou à l’image de l’employeur public. Son utilisation reste controversée dans la pratique et ne saurait couvrir que des cas exceptionnels (Rosello, Les influences du droit privé du travail sur le droit de la fonction publique, 2016, p. 257 n° 526). Dans la jurisprudence des dix dernières années, on trouve, notamment, comme motif de révocation disciplinaire : une gifle assénée par une employée d’un hôpital à un collègue de travail en présence de patients (arrêt du TF du 22.03.2017 [8C_355/2016]), l’usage inapproprié de la force par un agent de détention – déjà sanctionné par un avertissement pour un comportement identique – sur un détenu couché au sol face contre terre fermement tenu par quatre autres gardiens (arrêt du TF du 13.12.2017 [8C_24/2017]), la violation sur plusieurs années du secret de fonction dans le domaine de la sécurité (arrêt du TF du 26.06.2020 [8C_161/2019]), les propos et les agissements particulièrement inadéquats d’une enseignante, sous le coup d’un blâme pour des faits similaires, compte tenu de sa mission éducative, de sa proximité avec des jeunes en développement et en formation, impliquant à leur égard une position d'autorité et de référence (arrêt du TF du 11.12.2023 [8C_233/2023]) ou encore l’existence d’un cas de harcèlement sexuel (arrêt du TF du 01.10.2025 [1C_172/2025]).
3. a) En l’espèce, l’intimé a fondé sa décision sur les faits suivants :
« Le 7 juillet 2025, vous indiquez à votre responsable, [..], que vous deviez probablement vous rendre à l’étranger en urgence en raison de l’état de santé de votre grand-maman. Le lendemain vous avez confirmé ce départ. Le 10 juillet 2025, vous avez annoncé à votre responsable le décès de votre grand-maman. Sur cette base trois jours de congé "deuil" vous ont été accordés. »
A la lecture du dossier de l’intimé, il apparaît que la prétendue annonce, le 10 juillet 2025, par le recourant du décès de sa grand-maman n’est pas documentée.
b) Invité par courrier du 24 novembre 2025 du SRH à transmettre le certificat de décès de sa grand-maman, le recourant a, dans un premier temps, contacté téléphoniquement le SRH, qui n’a pas jugé utile de rédiger une note téléphonique au sujet de cet entretien, mais a demandé à l’intéressé de lui transmettre un récapitulatif chronologique des événements liés à son absence, ce qu’il a fait par courriel du 26 novembre 2025, en ces termes :
« 8 juillet j’annonce à mon chef de service devoir m’absenter pour cause de deuil. Ce qui s’est avéré être une situation familiale à gérer.
J’ai été confronté à une situation personnelle très difficile sur le plan émotionnel, cela m’a fortement déstabilisé et je n’ai pas réussi à gérer correctement mon stress à ce moment-là.
Par la suite mon état émotionnel est resté instable ce qui a compliqué ma capacité à communiquer de manière claire et structurée. J’ai simplement essayé de gérer la situation comme je pouvais.
Actuellement ma situation est stabilisée et je suis pleinement disponible pour travailler normalement. Mon souhait est de repartir sur des bases sereines.
Je tiens à préciser que mon intention n’a jamais été de causer un problème, mais simplement de faire face à un moment personnel compliqué. »
En rapprochant cette description des faits de celle de l’employeur, il apparaît que lorsque le recourant indique qu’il a annoncé le 8 juillet 2025 à son responsable devoir s’absenter pour « cause de deuil », cela ne correspond pas à la date de la prétendue annonce du décès « fictif » de sa grand-maman, que l’intimé situe le 10 juillet 2025. L’audition du recourant, en date du 5 décembre 2025, n’ayant pas fait l’objet d’un procès-verbal, on ne peut pas non plus suivre l’employeur lorsqu’il prétend, dans ses observations sur le recours, que lors de cet entretien, l’intéressé « a admis avoir menti sur le décès de sa grand-mère ». En revanche, il est notoire qu’à cette occasion, celui-ci a reçu, en mains propres, l’« intention de mettre fin aux rapports de travail avec effet immédiat » que l’employeur motivait par « le fait d’annoncer un décès fictif dans le but d’obtenir des congés payés », « un tel comportement [revenant] à obtenir des jours de congé auquel [il n’avait] pas droit », ce que « la jurisprudence assimile […] à une tentative d’obtenir un avantage pécuniaire sans droit, [et] constitue une faute grave ». A cet égard, on ne peut que s’étonner de la manière péremptoire dont les faits reprochés, singulièrement l’annonce de décès et l’intention prêtées au recourant, sont exposés dans ce courrier qui, non seulement est daté du même jour que l’entretien, mais surtout a été validé par le conseil communal dans une séance tenue deux jours plus tôt, soit à un moment où la seule pièce au dossier était le courriel de l’intéressé du 26 novembre 2025, dont la teneur est reproduite ci-avant. Enfin, à l’occasion de l’exercice de son droit d’être entendu, le recourant a rappelé, dans sa prise de position du 15 décembre 2025, le contexte dans lequel il avait formulé sa demande de congé, tout en admettant qu’il n’avait « pas été en mesure de communiquer de manière claire à ce sujet » et en reconnaissant qu’il aurait dû informer son employeur « du fait que [sa] grand-mère n’était finalement pas décédée ».
Force est de retenir de ce qui précède que l’employeur n’a pas établi que l’intéressé lui aurait annoncé le décès de sa grand-maman qu’il savait bien vivante. Par conséquent, en retenant que celui-ci avait commis une faute grave consistant à annoncer « un décès fictif dans le but d’obtenir des congés payés » et en prononçant à son encontre la peine disciplinaire la plus lourde à sa disposition, à savoir la révocation sans avertissement préalable (art. 65 al. 3 RGPA), l’intimé a fondé sa décision sur un état de fait conjectural, ce qui n’est pas admissible.
c) Il n’en demeure pas moins que le comportement, admis par le recourant, consistant à omettre, dès son retour de l’étranger, respectivement dès le moment où il a su être mis, à tort, au bénéfice de trois jours de congés spéciaux (maximum prévu en cas de décès d’un membre de la famille autre qu’un conjoint, un enfant, une mère ou un père [art. 59 al. 1 let. c RGPA : un à trois jours]), d’informer son employeur du fait que sa grand-maman n’était pas décédée, alors que le contexte décrit avant son départ pouvait augurer pour l’employeur une issue fatale presque certaine, n’est pas acceptable. Cela étant, au vu des types de situation ayant donné lieu à une révocation disciplinaire, que le Tribunal fédéral a eu l’occasion de confirmer (cf. cons. 2b ci-dessus), cette omission n'apparaît pas comparable dans sa gravité et une sanction similaire, dont on rappelle qu’elle ne saurait être prononcée qu’en dernier recours (ultima ratio) (arrêt du TF du 11.12.2025 [1C_160/2025] cons. 2.4.3), serait clairement disproportionnée, faute pour le comportement en cause d’avoir porté atteinte au fonctionnement ou à l’image de l’intimé. Il s’ensuit que la décision ne peut pas être confirmée dans son résultat.
Compte tenu du pouvoir d’appréciation dont dispose l’autorité de nomination dans le choix d’une sanction disciplinaire – lequel est subordonné au principe de la proportionnalité –, il y a lieu de renvoyer la cause au conseil communal auquel il appartiendra de décider, au regard de toutes les circonstances de la situation, quelle autre mesure disciplinaire moins incisive doit être prononcée afin de sanctionner le comportement du recourant (omettre d’annoncer que sa grand-maman n’était pas décédée alors qu’il avait bénéficié pour ce motif de trois jours de congés spéciaux sans perte de salaire).
4. a) Bien fondé, le recours doit être admis, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée à l’intimé au sens de ce qui précède. Vu l’issue du litige, il n’est pas nécessaire d’examiner les autres griefs soulevés ni de donner suite aux offres de preuve du recourant. La cause étant tranchée au fond, la requête en restitution de l’effet suspensif devient sans objet. Il en va de même de la demande d’intervention de la Caisse de chômage Unia.
b) Il est statué sans frais, les autorités communales n'en payant pas (art. 69 al. 1 let. b LPA).
c) Vu l’issue de la cause, le recourant a droit à une indemnité de dépens (art. 72 al. 1 LPA) à la charge de l’intimé (art. 72 al. 2 LPA). Ils sont fixés en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par le représentant (art. 58 al. 2 LTFrais, par renvoi de l’art. 67 LTFrais). Me D.________ n’ayant pas déposé un état de ses honoraires et frais, les dépens seront fixés sur la base du dossier (art. 64 al. 2 LTFrais). Tout bien considéré, le temps nécessaire à la défense des intérêts de son client doit être fixé à 8 heures, ce qui représente, compte tenu du tarif de 300 francs de l'heure (CHF 2’400), des débours (CHF 240) et de la TVA à 8,1 % (CHF 213.85), une indemnité de dépens de 2'853.85 francs.
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Admet le recours.
2. Annule la décision du conseil communal du 18 décembre 2025 et lui renvoie la cause pour nouvelle décision au sens des considérants.
3. Dit que la demande de restitution de l’effet suspensif est sans objet.
4. Statue sans frais et ordonne la restitution au recourant de son avance de frais.
5. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 2'853.85 francs à la charge de l’intimé.
Neuchâtel, le 20 avril 2026