A. A.________ est locataire d’un appartement de 4,5 pièces situé à Z.________ dans lequel elle vivait avec ses deux enfants mineurs. Depuis le mois de décembre 2023, sa mère est venue vivre dans le même logement.
Par courrier 24 janvier 2024, l’administration de l’accueil pré et parascolaire de la Commune de B.________ (ci-après : l’administration) a demandé à la prénommée de fournir une copie du bail à loyer ou l’annexe 5 de sa dernière déclaration fiscale, afin de calculer la taxation pour le placement de ses enfants en structure d’accueil. En se référant à la directive cantonale n° 1 du Service de la protection de l’adulte et de la jeunesse, Office de l’accueil extrafamilial (ci-après : directive n° 1), jointe en annexe à son courrier, elle l’informait qu’en cas de concubinage ou de colocation, la commune tenait compte de la réduction des charges engendrée par cette situation, afin d’évaluer le revenu déterminant pour le calcul du taux de participation du responsable légal au coût de l’accueil des enfants. L’intéressée, par l’entremise de sa curatrice, a transmis une copie de son bail à loyer, précisant que sa mère vivait chez elle de manière provisoire, depuis son retour de l’étranger, et qu’elle était au bénéfice de l’aide sociale. Bénéficiant elle-même d’une rente AI et de prestations complémentaires (ci-après : PC), la part de loyer de sa mère avait déjà été déduite du calcul des PC, si bien que sa capacité contributive n’avait pas augmenté. Par courriel du 9 février 2024, l’administration l’a informée que, par souci d’équité, il avait été décidé de tout de même appliquer la directive n° 1. Par courrier du même jour, l’administration a fait savoir à l’intéressée qu’une part de colocation/concubinage, à hauteur de 19'680 francs net ([CHF 1'580 x 12 mois] / 2 + CHF 10'200) pour l’année 2024, avait été retenue. Contestant le principe même de la prise en compte d’une part de colocation, la curatrice a demandé qu’une décision formelle, indiquant les voies de recours, soit rendue. Par décision du 29 mai 2024, la Commune de B.________ (ci-après : la commune), agissant par son conseil communal, a rejeté cette réclamation et confirmé le montant de part de colocation/concubinage précédemment retenu.
B. A.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre ce prononcé, en concluant implicitement à son annulation. Pour l’essentiel, elle maintient que la part de loyer de sa mère, à hauteur d’un quart du loyer, est déjà déduite des prestations complémentaires qu’elle perçoit, de sorte que l’intimée prendrait à tort en considération une part de colocation, afin de calculer la taxation pour le placement de ses enfants en structure d’accueil. Elle précise que le seul avantage qu’elle pourrait retirer de la cohabitation en cause consisterait en une prise en charge d’un quart des frais d’électricité, lesquels augmentent probablement en raison de la présence de sa mère, ainsi qu’en la prise en charge de la prime d’assurance responsabilité civile pour un montant annuel de 86.75 francs. Elle estime en définitive qu’il n’est pas justifié de tenir compte d’un montant de 19'680 francs par année pour la présence de sa mère dans son logement.
C. Par courrier du 19 mars 2025, la recourante requiert l’assistance judiciaire limitée aux frais de la procédure.
D. Dans ses observations, la commune conclut au rejet du recours. En substance, elle indique que la question de savoir si la personne vivant dans le même ménage que l’un des représentants exerce une activité lucrative ou non est sans importance à mesure que le forfait de la directive n° 1 s’applique dans tous les cas. Elle ajoute que la mère de la recourante, adulte de plus de 25 ans et de la même famille, ne peut en aucun cas être considérée comme un enfant majeur compte tenu de son âge, ni comme une personne nécessiteuse, dès lors qu’elle ne bénéficie plus de l’aide sociale.
E. Par courrier du 27 novembre 2025, la Cour de céans requiert la production du dossier des prestations complémentaires de la recourante, lequel est transmis par la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (ci-après : CCNC) le 2 décembre 2025.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l’article 21 de la loi sur l’accueil des enfants du 28 septembre 2010 (LAE), la participation des représentants légaux aux coûts de l’accueil extrafamilial est fixée selon leur capacité contributive (al. 1). Elle est calculée par la commune de domicile de l’enfant sur la base du barème cantonal arrêté par le Conseil d’Etat pour chaque type d’accueil (al. 2). Le Conseil d’Etat fixe les modalités de la participation des représentants légaux (al. 3). De manière plus générale, le Conseil d'Etat est compétent pour prendre toutes les dispositions nécessaires à l'exécution de la LAE et qui ne sont pas attribuées à une autre autorité ; le département désigné par le Conseil d'Etat est quant à lui chargé de l'application de cette loi et de ses dispositions d'exécution ; pour sa part, le Service de protection de l’adulte et de la jeunesse est l’organe opérationnel du département ; il est l’autorité au sens de la LAE et peut émettre des directives (art. 7 à 9 LAE).
Le règlement général sur l’accueil des enfants (REGAE) du 7 juillet 2025, entrée en vigueur le 1er août 2025, a remplacé le règlement du 5 décembre 2011 (art. 74 REGAE). Ce sont toutefois les anciennes dispositions légales (aREGAE) qui s’appliquent ici dans la mesure où la période litigieuse concerne l’année 2024. La commune prend en charge la part lui incombant des frais relatifs à l'accueil extrafamilial (art. 51 aREGAE). Les communes calculent le taux de participation des représentants légaux au coût de l’accueil extrafamilial selon la formule exponentielle suivante : taux de participation des représentants légaux = 0,125𝑒 (1.23∗10−5)𝑐𝑐, où: 0,125 correspond à la participation minimale de 12,5 % du prix de référence payable par les représentants légaux ; 𝑒 est une constante correspondant à la base du logarithme népérien (𝑒 =2.718…) ; 1.23 correspond au coefficient déterminant la courbe exponentielle ; 𝑐𝑐 correspond à la capacité contributive (art. 52 al. 1 aREGAE). La capacité contributive est déterminée par le chiffre 2.6 de la taxation fiscale la plus récente (art. 53 al. 1 aREGAE). En cas d’autorité parentale conjointe et de garde commune ou alternée, la capacité contributive est déterminée par les revenus cumulés des représentants légaux selon le chiffre 2.6 de leur taxation fiscale la plus récente (art. 53 al. 2 aREGAE). Le taux de participation des représentants légaux est revu lorsque leur capacité contributive s'écarte de plus ou moins 10 % de celle déterminante pour leur taux de participation (art. 55 al. 1 aREGAE). Les représentants légaux sont tenus d'annoncer immédiatement à la commune la modification de leur capacité contributive (art. 55 al. 2 aREGAE).
b) Sur la base de l’article 9 al. 2 LAE, le Service de protection de l’adulte et de la jeunesse a adopté la directive n° 1 visant à compléter l’article 53 aREGAE, et préciser les revenus à prendre en compte en cas de concubinage, avec ou sans enfants communs. Lorsque les parents non mariés ont un ou plusieurs enfants communs et habitent sous le même toit, le cumul des deux revenus est prévu (ch. 1). En cas de concubinage sans enfant commun, la commune tiendra compte de la réduction de charges engendrée par le concubinage afin d’évaluer le revenu déterminant pour le calcul du taux de participation du responsable légal au coût de l’accueil de l’enfant. La commune ajoute à la capacité contributive du responsable légal, la moitié des frais communs, à savoir : loyer, charges, montant minimum à l’entretien commun des concubins (actuellement CHF 1'700 selon les normes d’insaisissabilité de l’office des poursuites, réactualisées chaque année) (ch. 2). Il est mentionné que ce calcul peut également s’appliquer aux personnes vivant en colocation et contestant la notion même de concubinage.
3. La loi s’interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si plusieurs interprétations sont possibles, le juge recherche la véritable portée de la norme, en la dégageant de sa relation avec d’autres dispositions légales et de son contexte (interprétation systématique), du but recherché, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu’elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique). Le sens que prend la disposition dans son contexte est également important. Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d’interprétation, mais s’inspire d’un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme ; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s’il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 149 I 354 et les réf. cit. ; arrêt du TF du 13.06.2024 [4A_437/2023] cons. 5.2 et les réf. cit. ; arrêt de la Cour de droit public du 17.12.2021 [CDP.2021.23] cons. 3).
4. a) En l’espèce, bien que la recourante ne semble pas remettre en cause la question de savoir si la cohabitation avec sa mère doit être qualifiée de colocation au sens de la directive n° 1 précitée, la Cour de céans n’est pas liée par les motifs invoqués à l’appui du recours ni par les conclusions des parties (art. 43 al. 1 et 3 LPJA). Elle a pour rôle de vérifier si la décision attaquée devant elle est fondée ou non (arrêt du TF du 20.11.2013 [2C_580/2013] cons. 3.4). En conséquence, il s'agit de déterminer, dans un premier temps, si une part de colocation/concubinage doit être prise en compte dans le calcul de la capacité contributive de l’intéressée dans le cadre de la subvention communale du placement de ses enfants. De son côté, la recourante fait valoir que, pour les personnes bénéficiaires d’une rente AI et de prestations complémentaires, l’ensemble des ressources est déjà pris en compte dans le calcul des PC. Ainsi, lorsque sa mère est venue s’installer chez elle, la part de loyer correspondant aurait été déduite des prestations complémentaires dont elle bénéficie.
b) Il ressort du contenu de la directive n° 1 qu’en cas de concubinage sans enfant commun, la commune doit tenir compte de la réduction des charges engendrée par le concubinage, afin d’évaluer le revenu déterminant pour le calcul du taux de participation du responsable légal au coût de l’accueil de l’enfant et que ce calcul peut également « s’appliquer aux personnes vivant en collocation et contestant la notion même de concubinage ». Le terme « colocation » est défini comme « la location en commun d’un même local » (https://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/colocation/17252). Selon une conception toute générale, la notion de « colocataire » qualifie dès lors la personne qui loue un logement avec un ou plusieurs autres locataires, pour des raisons essentiellement pratiques ou économiques. Les intéressés vivent ainsi dans un ménage commun sans être mariés, liés par un partenariat enregistré ou concubins. L’absence de relation amoureuse (absence de communauté de lit) permet de distinguer une colocation (ou « communauté d’habitation » ; « Wohngemeinschaft »), au sein de laquelle peut vivre un nombre plus ou moins important de personnes, d’une union libre qualifiée, qui ne peut désigner que la relation nouée entre deux personnes (caractère exclusif). Les colocataires n’ont pas de statut légal particulier, le droit civil prévoyant seulement que les intéressés peuvent signer conjointement le contrat de bail ou passer un contrat de sous-location entre eux (cf. art. 262 CO) (Perrenoud, Familles et sécurité sociale en Suisse : l’état civil, un critère pertinent ? 2022, n. 251-252). Ceci étant, une interprétation, même exclusivement littérale, de la directive n° 1 ne saurait conduire à restreindre la notion de « colocation », qui y est utilisée, aux seules personnes qui louent un logement avec un ou plusieurs autres locataires, pour des motifs essentiellement pratiques ou économiques. Une telle définition s’avérerait trop limitative. On ne peut notamment pas déduire du recours au terme « colocation » dans la directive n° 1 que seuls les cas d’une location en commun d’un même local au sens le plus strict du terme ont été visés. Plus particulièrement, on ne saurait admettre qu’il ait été voulu d’exclure du champ d’application de cette directive des cas, tels que des sous-locations, des familles accueillant un adulte capable de subvenir à ses propres besoins financiers, des cohabitations sous un même toit de propriétaires et « locataires » – à savoir des situations pouvant concrètement avoir une incidence sur la capacité contributive au sens de l’article 53 aREGAE. Il ne faut en effet pas perdre de vue que la directive n° 1 vise à préciser – en cherchant à étendre les cas de figure déterminants – les revenus à prendre en considération pour le taux de participation des représentants légaux au coût de l'accueil extrafamilial dans des cas de cohabitation. Par ailleurs, l’article 2 let. a de l’Ordonnance sur l’harmonisation des registres (OHR ; RS 431.021) vient conforter l’interprétation littérale qui précède, dès lors qu’il précise que l’on entend par ménage privé « l’ensemble des personnes qui occupent le même logement dans le même bâtiment ».
Certes, l'examen des travaux préparatoires et des débats parlementaires relatifs à la LAE, sur lesquels une interprétation historique de la directive n° 1 pourrait se fonder, n'apporte pas d’éléments déterminants quant à la portée de la notion de « colocation » mentionnée dans ladite directive. Ceci étant, bien que les contours de cette terminologie ne soient pas clairement explicités dans les travaux préparatoires de la loi ni dans les débats parlementaires, il va sans dire que l'accueil d'un membre de la famille majeur, envers lequel l’administré n’est astreint à aucune obligation d’entretien, doit être soumis à l’application de la directive n° 1. Dans le cas présent, la recourante partage son logement avec sa mère. En vertu de l’article 328 al. 1 CC, chacun, pour autant qu’il vive dans l’aisance, est tenu de fournir des aliments à ses parents en ligne directe ascendante et descendante, lorsque, à défaut de cette assistance, ils tomberaient dans le besoin. Quoi qu’il en soit, la recourante ne se prévaut pas – et à juste titre au vu de sa situation financière – d’un quelconque devoir d’assistance envers sa mère. Selon les éléments figurant au dossier, cette dernière bénéficiait initialement de l’aide sociale, c’est-à-dire de l’assistance publique, avant que sa situation ne change, puisqu’elle semble avoir été ultérieurement mise au bénéfice d’une rente AI et de prestations complémentaires (cf. courrier de la recourante et requête d’assistance judiciaire). Par ailleurs, il est indéniable que la présence d’une tierce personne dans le foyer, que ce soit au titre de concubinage, colocation ou sous-location, contribuant ou duquel il peut être attendu qu’il participe aux charges communes, accroît la capacité contributive des représentants légaux. Le simple bon sens commande de considérer que la présence, au sein du foyer familial, d’une tierce personne majeure, capable de subvenir à ses propres besoins ou devant l’être, et dont il peut être attendu qu’elle contribue aux charges communes, ne peut qu’accroître objectivement la capacité contributive des représentants légaux concernés. Ceci étant, ce qui importe en réalité, c’est que le mode de cohabitation en cause puisse effectivement influencer la capacité contributive, sur la base de laquelle la participation des représentants légaux aux frais de l’accueil extrafamilial doit être déterminée. Dans ces circonstances, la recourante, qui n’est astreinte à aucune obligation d’entretien, ni dette alimentaire, à l’égard de sa mère, doit, sur le principe, être soumise à l’application de la directive n° 1.
5. Il reste toutefois à examiner, dans le cas de l’intéressée, si le calcul opéré par la commune est correct, respectivement si le mode de cohabitation avec sa mère accroît objectivement sa capacité contributive. A cet égard, on relèvera que la période litigieuse s’étend uniquement du 1er janvier au 30 juin 2024, puisqu’à compter du 1er juillet 2024, les deux enfants de la recourante sont allés vivre chez leur père et que, par conséquent, à compter de cette date, le calcul de la participation des représentants légaux a été effectué sur les revenus de celui-ci (cf. courriel du 10.09.2024 du chef de service de l’accueil pré et parascolaire et décision du 25.11.2024 de l’autorité de protection de l’enfant et de l’adulte). Dans son calcul, l’intimée a retenu une part de colocation/concubinage de 19'680 francs ([CHF 1'580 x 12 mois] / 2 + CHF 10'200) dès le 1er janvier 2024. A l’appui de son recours, la recourante a produit le calcul des prestations complémentaires valable dès le mois de décembre 2023, respectivement, à compter du mois d’avril 2024.
Le dossier requis par la Cour de céans a révélé que le calcul opéré, dès le mois de décembre 2023, prenait en compte un montant annuel de 15'600 francs de loyer net (sans les charges) et de 4'020 francs de frais accessoires effectifs (charges), portant ainsi le montant annuel total reconnu pour le loyer à 19'620 francs. Toutefois, par décision de restitution du 27 décembre 2023, la CCNC a modifié son calcul suite à l’emménagement de la mère de l’intéressée dans son appartement dès le 1er décembre 2023. Le loyer net (sans les charges) retenu était de 15'600 francs, les frais accessoires effectifs (charges) de 4'020 francs et une déduction de participation du colocataire(s) à hauteur de 4'905 francs (CHF 408.75 [CHF 1’635/4] x 12 mois) a été prise en compte. Le montant annuel total reconnu pour le loyer a ainsi été arrêté à 14'715 francs pour le mois de décembre 2023. Ce calcul a été réitéré pour les mois de janvier à mars 2024 (cf. fiche de calcul des prestations complémentaires valables dès le 01.01.2024). En résumé, pour les mois de janvier à mars 2024, le montant des prestations complémentaires perçu par la recourante a été diminué de 409 francs (CHF 2'472 [PC jusqu’au 30.11.2023] – CHF 2'063 [PC dès le 1.12.2023]) par mois en raison de l’emménagement de sa mère dans son appartement. Contrairement à un cas de concubinage où les frais de logement et les charges sont généralement répartis à parts égales entre les deux concubins, la configuration du foyer de l’intéressée – constitué d’elle-même, de ses deux enfants à l’égard desquels elle assume une obligation d’entretien, ainsi que de sa mère, qui elle n'a aucune obligation d’entretien envers ses petits-enfants – soit un ménage comprenant deux adultes et deux enfants, doit être prise en considération. C’est dès lors 3/4 des charges qui devraient en réalité être imputées la recourante, respectivement, 1/4 à sa mère. En effet, admettre une autre répartition des frais de loyer, soit notamment un partage par moitié de ceux-ci, reviendrait à ce que la partie des coûts liés à la présence des enfants dans le logement soit en réalité partiellement prise en charge par la grand-mère. Ceci étant, s’agissant du loyer et des charges y relatives, la CCNC a déjà tenu compte de la participation de la mère de la recourante et a, par conséquent, réduit le montant des prestations complémentaires perçues par cette dernière, si bien que, sous cet angle, la capacité contributive de l’intéressée n’a objectivement pas augmenté. Dans ces circonstances, l’intimée devait retenir une part de colocation/concubinage uniquement pour le montant minimum à l’entretien commun, soit 2'550 francs (CHF 1'700/2 x 3 mois) pour les mois de janvier à mars 2024, dès lors que c’est uniquement sous cet angle que la capacité contributive de la recourante a augmenté.
Dès le mois d’avril 2024, un nouveau calcul a été effectué par la CCNC – en raison de la présence annoncée d’une cinquième personne, laquelle n’est finalement jamais venue habiter dans le logement – qui a retenu un loyer annuel net (sans les charges) de 15'600 francs, des frais accessoires effectifs (charges) de 4'020 francs et une déduction de participation du colocataire(s) à hauteur de 4’905 francs a été prise en compte. Le montant annuel total reconnu pour le loyer a ainsi été arrêté à 14'715 francs dès le mois d’avril 2024. En résumé, pour les mois d’avril à juin 2024, le montant des prestations complémentaires perçu par la recourante a été diminué de 359 francs (CHF 2'472 [PC jusqu’au 30.11.2023] – CHF 2'113 [PC dès le 01.04.2024]) par mois en raison de la présence de sa mère dans son appartement. S’agissant du loyer et des charges, la CCNC a – à l’instar de la période de janvier à mars 2024 – déjà tenu compte de la participation de la mère et a, partant, réduit le montant des prestations complémentaires perçues par la recourante ; sous cet angle, la capacité contributive de cette dernière n’a donc objectivement pas augmenté. Dans ces circonstances, comme exposé ci-avant, l’intimée devait retenir une part de colocation/concubinage uniquement pour le montant minimum à l’entretien commun, soit 2'550 francs (CHF 1'700/2 x 3 mois), également, pour les mois d’avril à juin 2024, dès lors que c’est uniquement sous cet angle que la capacité contributive de l’intéressée a augmenté.
6. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être partiellement admis et la décision entreprise réformée en ce sens qu’une part de colocation/concubinage d’un montant de 5'100 francs doit être ajouté à la capacité contributive de l’intéressée du 1er janvier au 30 juin 2024.
7. a) Vu l’issue du litige, les frais de procédure, réduits à 220 francs, sont mis à la charge de la recourante (art. 47 al. 1 LPJA). Obtenant gain de cause dans une large mesure, elle pourrait prétendre à l’octroi d’une indemnité de dépens (art. 48 al. 1 LPJA). Toutefois, dès lors qu’elle n’est pas représentée par un mandataire professionnel – sa curatrice n’étant pas une mandataire au sens de l’article 51 al. 1 LPJA – et qu’elle ne fait valoir aucun frais particulier, il ne lui sera pas alloué d’indemnité de dépens.
8. La recourante sollicite l’assistance judiciaire limitée aux frais de la procédure.
a) Celle-ci est accordée au justiciable qui ne peut pas assumer les frais liés à la défense de ses droits sans porter atteinte au minimum vital nécessaire à son entretien et celui de sa famille (art. 3 LAJ). En matière administrative, l’octroi de l’assistance judiciaire est en outre subordonné à la condition que la cause n’apparaisse pas dépourvue de toute chance de succès (art. 4 al. 1 let. b LAJ). Pour déterminer l'indigence, il y a lieu de tenir compte de la situation financière du requérant dans son ensemble, soit d'une part de ses charges et, d'autre part, de ses ressources effectives ainsi que de sa fortune. Il incombe à la partie requérante de prouver les faits qui permettent de constater qu'elle remplit les conditions de la mesure qu'elle sollicite. Si elle ne fournit pas des renseignements suffisants (avec pièces à l'appui) pour permettre d'avoir une vision complète de sa situation financière et que la situation demeure confuse, la requête doit être rejetée (arrêt du TF du 25.04.2025 [2C_72/2025] cons. 3.2 et les réf. cit.). L’assistance judiciaire n’est pas accordée lorsque la part disponible permet de couvrir les frais judiciaires et d’avocat en une année au plus, pour les procès relativement simples, et en deux ans pour les autres (ATF 141 III 369 cons. 4.1, 135 I 221 cons. 5.1 ; arrêt du TF du 22.08.2022 [4A_278/2022] cons. 3.1 et les réf. cit.).
b) En l’occurrence, la situation telle qu’elle ressort des pièces déposées à l’appui de la requête d’assistance judiciaire et du dossier est la suivante. La recourante est au bénéfice d’une rente AI de 1'352 francs par mois et de prestations complémentaires à hauteur de 1'741 francs. Elle perçoit ainsi un revenu mensuel de 3'093 francs (cf. calcul des prestations complémentaires valable dès 01.09.2024, respectivement valable au moment du dépôt de la requête). S’agissant de ses charges, il faut tenir compte du minimum vital du droit des poursuites de 1’062.50 francs ([CHF 1'700 + 25 %] / 2 ; pour un débiteur vivant sans enfants en colocation/communauté réduisant les coûts), du loyer de 817.50 francs (CHF 1’635/2), des primes d’assurance-maladie obligatoire à hauteur de 572.30 francs et de 201 francs d’impôts. Au vu de ce qui précède, les charges mensuelles de la recourante s’élèvent à 2'653.30 francs. En tenant compte de revenus à hauteur de 3'093 francs, la recourante dispose mensuellement d’un reliquat de 439.70 francs lui permettant de faire face à ses frais de justice, lesquels ont été arrêtés à 220 francs. Par ailleurs, l’intéressée a indiqué avoir une épargne de 423.80 francs. Dans ces circonstances, la requête d’assistance judiciaire doit être rejetée.
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Admet partiellement le recours.
2. Réforme le chiffre 1 de la décision attaquée au sens des considérants, ainsi que, partant, son chiffre 2, en ce sens que la réclamation est partiellement admise.
3. Rejette la requête d’assistance judiciaire.
4. Met à charge de la recourante les frais réduits de la procédure par 220 francs.
5. N’alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 18 décembre 2025