A. A.________, née en 1974, sans formation professionnelle, a travaillé depuis août 2021 auprès de B.________ à 100 %. Elle a déposé une première demande de prestations de l’assurance-invalidité auprès l'Office de l'assurance-invalidité du canton de Neuchâtel (ci-après : OAI) le 21 février 2023, en raison d'une surcharge musculaire, d’une bursite à la hanche droite ainsi que d’une opération des veines. En se fondant sur l’avis médical du 13 septembre 2023 du Service médical régional (ci-après : SMR), qui a fait siennes les conclusions du rapport d’expertise bidisciplinaire (médecine générale/médecine physique et réadaptation) du 7 août 2023 du Centre d’expertises médicales (ci-après : CEMed), l’OAI lui a refusé le droit à une rente d’invalidité, le degré d’invalidité ayant été fixé à 1 % par comparaison des revenus compte tenu d'une pleine capacité de travail dans une activité adaptée (décision du 31.10.2023).
L’intéressée a été mise au bénéfice d’une aide au placement depuis janvier 2024 et a notamment effectué un stage de découverte en industrie du 18 mars au 17 juin 2024. Considérant que son état de santé était catastrophique (notice d’entretien au placement du 24.06.2024), son droit à des mesures de réadaptation a été clôturé (communication du 17.07.2024). Par courriel du 6 août 2024, l’assurée s’est prévalue d’une aggravation de son état de santé, en produisant une attestation médicale de la Dre C.________, médecine générale FMH, du 2 août 2024. Après avoir sollicité le SMR (avis du 21.08.2024), l’OAI a invité l’intéressée à rendre plausible que son invalidité s’était modifiée de manière à influencer ses droits (courrier du 21.08.2024). Le 17 septembre 2024, elle a indiqué avoir débuté un suivi psychiatrique depuis le 10 septembre 2024 (attestation non datée du Dr D.________, médecin assistant au Centre de psychiatrie et psychothérapie E.________) et a produit des rapports médicaux du Dr F.________, chiropraticien spécialiste, du 13 septembre 2024 et du Dr G.________, rhumatologue FMH, du 14 août 2024. Ce dernier a retenu les diagnostics de lombalgies chroniques et de probable syndrome douloureux chronique, sans attester d’incapacité de travail. Procédant à une lecture comparative du rapport d’expertise du CEMed déposé en août 2023 et ceux produits à l’appui de la nouvelle demande de prestations, le SMR a retenu qu’elle montrait une situation médicale similaire, sans nouvel élément médical objectif d’aggravation permettant de revenir sur ses précédentes conclusions (du 21.08.2024), une simple attestation de suivi psychiatrique n’en constituant pas un (avis médical du 11.11.2024). Malgré une nouvelle attestation du 25 novembre 2024 de la Dre C.________, l’OAI a informé l’assurée de son intention de refuser d’entrer en matière sur sa nouvelle demande (projet de décision du 16.12.2024). Examinant les nouveaux rapports médicaux produits dans le cadre de ses observations (rapports médicaux du 20.02.2025 de la Dre C.________ et du 12.03.2025 des Drs H.________ et D.________), le SMR a estimé qu’il n’y avait pas d’argument médical en faveur d’une modification significative de l’état de santé de l’assurée, considérant que le trouble anxieux et dépressif rapporté n’était pas incapacitant. Aussi a-t-il maintenu ses précédentes conclusions (avis médical du 27.03.2025). Par décision du 24 avril 2025, l’OAI n’est dès lors pas entré en matière sur la demande de prestations, au motif que l’intéressée n’avait pas rendu vraisemblable que les conditions de fait se seraient modifiées de manière essentielle depuis la précédente décision du 31 octobre 2023.
B. A.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation, ainsi que principalement au renvoi du dossier à l’intimé pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants et subsidiairement à l’octroi d’une rente entière d’invalidité. En substance, elle allègue que les rapports médicaux de ses médecins traitants attestent une aggravation significative de son état de santé. Le rapport d’expertise du CEMed du 7 août 2023 sur lequel se fonde l’OAI n’est plus d’actualité et ne saurait prévaloir face aux constats récents de ses médecins traitants. Par ailleurs, le fait que l’OAI a reconnu qu’elle n’était plus capable de suivre une mesure de réadaptation démontre son incapacité totale de travail et constitue un indice fort de l’aggravation de son état de santé. La valeur probante des avis médicaux du SMR doit être mise en doute et il se justifie d’entrer en matière sur sa demande et d’instruire son dossier en procédant à une expertise afin de clarifier l’état de fait médical à l'origine de la péjoration de sa santé. Elle sollicite l’octroi de l’assistance judiciaire.
C. Sans formuler d’observations, l'OAI conclut au rejet du recours.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Lorsque la rente a été refusée parce que le degré d'invalidité était insuffisant, la nouvelle demande ne peut être examinée que si elle établit de façon plausible que l'invalidité de l'assuré s'est modifiée de manière à influencer ses droits (art. 87 al. 2 et 3 RAI). Cette exigence doit permettre à l'administration, qui a précédemment rendu une décision de refus de prestations entrée en force, d'écarter sans plus ample examen de nouvelles demandes dans lesquelles l'assuré se borne à répéter les mêmes arguments, sans alléguer une modification des faits déterminants ou à invoquer une aggravation de son état de santé sans fournir d’éléments susceptibles d’étayer une modification des faits déterminants depuis le dernier examen matériel du droit aux prestations (ATF 133 V 108 cons. 5.2, 130 V 64 cons. 5.2.3, 125 V 410 cons. 2b). Il incombe donc à l’assuré d’amener les éléments susceptibles de rendre plausible l’aggravation notable de son état de santé. Lorsqu'elle est saisie d'une nouvelle demande, l'administration doit commencer par examiner si les allégations de l'assuré sont, d'une manière générale, plausibles. Si tel n'est pas le cas, l'affaire est liquidée d'entrée de cause et sans autres investigations par un refus d'entrée en matière (ATF 117 V 198 cons. 3a).
L'exigence du caractère plausible de la nouvelle demande selon l'article 87 RAI ne renvoie pas à la notion de vraisemblance prépondérante usuelle en droit des assurances sociales. Les exigences de preuves sont, au contraire, sensiblement réduites en ce sens que la conviction de l'autorité administrative n'a pas besoin d'être fondée sur la preuve pleinement rapportée qu'une modification déterminante est survenue depuis le moment auquel la décision refusant les prestations a été rendue. Des indices d'une telle modification suffisent alors même que la possibilité subsiste qu'une instruction plus poussée ne permettra pas de l'établir (arrêt du TF du 07.07.2023 [8C_29/2023] cons. 3 et les réf. cit.). En revanche, une appréciation différente de la même situation médicale ne permet pas de rendre plausible une aggravation au sens de l'article 87 al. 2 RAI (arrêt du TF du 22.06.2023 [8C_619/2022] cons. 5.1 et la réf. cit.). L'administration se montrera d'autant plus exigeante pour apprécier le caractère plausible des allégations de l'assuré que le laps de temps qui s'est écoulé depuis sa décision antérieure est bref. Elle jouit sur ce point d'un certain pouvoir d'appréciation que le juge doit en principe respecter. Ainsi, le juge ne doit examiner comment l'administration a tranché la question de l'entrée en matière que lorsque ce point est litigieux, c'est-à-dire quand l'administration a refusé d'entrer en matière en se fondant sur l'article 87 RAI et que l'assuré a interjeté recours pour ce motif (ATF 109 V 108 cons. 2b ; arrêt du TF du 27.07.2013 [9C_789/2012] cons. 2.2). En cas de nouvelle demande de prestations, la dernière décision entrée en force reposant sur un examen matériel du droit à la rente constitue le point de départ temporel pour examiner si un assuré a rendu plausible une modification déterminante des faits influant sur le droit aux prestations (ATF 133 V 108 cons. 5, 130 V 71 cons. 3).
b) Le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par l'autorité (art. 43 al. 1 LPGA), ne s'applique pas à la procédure de l'article 87 al. 3 RAI. La personne assurée supporte par conséquent le fardeau de la preuve en ce qui concerne l'existence d'un changement plausible des circonstances depuis le dernier refus de prestations entré en force et la juridiction de première instance examine le bien-fondé de la décision de non-entrée en matière de l'office AI en fonction uniquement des documents produits jusqu'à la date de celle-ci ; elle n'a pas à prendre en compte les rapports médicaux déposés ultérieurement, ni à ordonner une expertise complémentaire (ATF 130 V 64 cons. 5.2.5 ; arrêts du TF des 15.10.2024 [8C_284/2024] cons. 6.2 et les réf. cit. et 22.06.2023 [8C_619/2022] cons. 3.2 et les réf. cit.).
c) La distinction entre un examen limité au caractère plausible d'une modification de l'état de santé au sens de l'article 87 al. 3 RAI et un examen matériel d'une nouvelle demande – qui implique que l'OAI est réputé être entré, même implicitement, en matière – porte sur le degré de l'analyse effectuée. L’OAI reste libre de prendre lui-même des mesures limitées pour clarifier la situation, sans qu'on puisse déjà en déduire qu'il est entré en matière sur cette demande. Il peut ainsi obtenir l'avis d'un médecin du SMR ou, lorsque la demande repose sur un simple certificat du médecin traitant, s'adresser à ce médecin pour obtenir un rapport complet (arrêts du TF des 03.12.2018 [9C_698/2018] cons. 4.1 et 29.11.2016 [9C_472/2016] cons. 4.2 et les réf. cit.). La terminologie que l’administration emploie n’est dès lors pas déterminante pour dire si la décision querellée relève d’un refus d’entrer en matière ou si elle formalise un rejet de la demande après une entrée en matière implicite.
Il convient enfin de souligner que les rapports des services médicaux selon les articles 54a al. 2 et 3 LAI et 49 al. 1 et 3 RAI ont une autre fonction que ceux fondés sur des examens sur la personne de l’assuré au sens de l’article 49 al. 2 RAI. Ils ont notamment pour but de résumer et de porter une appréciation sur la situation médicale de la personne concernée, ainsi que de faire une recommandation, sous l'angle médical, concernant la suite à donner à la demande de prestations.
3. a) Pour motiver sa décision, l'OAI a estimé que le rapport d'expertise du 7 août 2023 ayant fondé la décision du 31 octobre 2023 refusant toute rente à la recourante gardait toute sa pertinence, car les pièces produites ultérieurement ne démontraient pas une aggravation de son état de santé depuis cette décision. L’intéressée conteste ce raisonnement et soutient que les rapports médicaux produits suffisent à démontrer l'aggravation de son état de santé, une nouvelle expertise devant être mise en œuvre. En plus d’une aggravation de son état somatique, elle fait valoir une péjoration de son état psychique.
b) Sur le plan temporel, il s'agit de comparer les faits tels qu'ils ont été pris en considération au moment où la décision du 31 octobre 2023 a été rendue avec la situation telle qu’elle se présentait le 24 avril 2025, date de la décision de non-entrée en matière sur la nouvelle demande de prestations.
b/aa) A la date de la décision initiale, l'intimé disposait des éléments médicaux récoltés dans le cadre de l'instruction de la demande du 21 février 2023, notamment l’avis du SMR du 13 septembre 2023, lequel a fait siennes les conclusions de l’expertise du CEMed du 7 août 2023 mise en œuvre par l’assurance perte de gain de l’assurée. L’OAI a ainsi considéré que la recourante présentait des scapulalgies droites en relation avec une arthrose acromio-claviculaire, une discrète tendinopathie en regard de l’insertion distale du tendon du muscle supra épineux, une douleur de la face latérale de la cuisse droite possiblement en relation avec une tendinite du muscle tenseur du fascia lata, une douleur dans le territoire du nerf crural droit sans déficit, des lombalgies basses en relation avec une ébauche de discopathie L4-L5, L5-S1, ainsi qu’une arthrose facettaire postérieure bilatérale débutante L4-L5, L5-S1. Cette situation l’avait conduit à retenir une incapacité de travail à 50 % dans son ancienne activité de serveuse. Depuis le 20 juillet 2023, son état de santé était néanmoins compatible avec l’exercice d’une activité professionnelle à 100 % respectant ses limitations fonctionnelles, à savoir une activité sans travail en élévation répétée du membre supérieur droit au-delà de l'horizontale, sans port de charges répété avec le membre supérieur droit de plus de 2 kg, sans travail prolongé en position debout au-delà de 2 heures, avec changement de position au-delà, sans travail prolongé au-delà d’une heure en antéflexion et en hyperextension du rachis lombaire, sans port de charges répété en rectitude du tronc de plus de 5 kg, sans port de charges en rectitude du tronc de plus de 10 kg et sans montée et descente répétées des escaliers.
b/bb) A l’appui de sa nouvelle demande et avant le prononcé de la décision litigieuse, la recourante a produit différentes pièces médicales.
Sur le plan somatique, la Dre C.________ a attesté une aggravation de l’état de santé faisant état de paresthésies des membres inférieurs péjorés avec une diminution de l’endurance (attestation du 02.08.2024). Dans un rapport du 14 août 2024, la Dre G.________ a retenu les diagnostics de lombalgies chroniques (arthrose facettaire et discopathies en L4/L5 à I'IRM 2022 et probables tendinopathies des fessiers secondaires) et de probable syndrome douloureux chronique. A l’examen clinique, elle a relevé des douleurs rachidienne (partout), au bras droit, sur épicondyle latéral droit, aux faces latérales des hanches, aux péri-hanches, aux interlignes des genoux des deux côtés. Elle a indiqué avoir discuté de différentes thérapies physiques pouvant s'avérer bénéfiques dans ce type de pathologie (automassages avec balles ou pistolets de massage, application de chaleur, TENS). Le 25 novembre 2024, la médecin traitante a fait part d’une recrudescence des douleurs, avec un échec des stages d’intégration effectués auprès d’ORIF (certificat médical du 25.11.2024), puis a indiqué, dans un rapport du 20 février 2025, que l’irradiation des douleurs (sciatalgies) était actuellement plus importante au niveau du membre inférieur. Par ailleurs, l’assurée présentait une irradiation des douleurs au niveau de la partie supérieure de la colonne vertébrale (nuque) ainsi qu’au niveau de la hanche gauche. Elle bénéficiait quotidiennement d’un traitement antalgique sans quoi elle n’arriverait pas à gérer ses besoins primaires et suivait également des traitements de physiothérapie et de chiropraxie, ce que le Dr F.________ a attesté (rapport du 13.09.2024). Le SMR a estimé que ces éléments médicaux ne rendaient pas probable une aggravation notable et durable de la situation médicale, les plaintes et les constats cliniques décrits par les médecins traitants et les experts étant similaires. Pourtant, à la lecture des documents médicaux déposés dans le cadre de la procédure précédente, on observe que l’experte en médecine physique et réadaptation a relevé, lors de son examen clinique, une limitation douloureuse en fin d’amplitude de la mobilité de l’épaule droite, une douleur lombaire basse déclenchée lors du relevage, avec une douleur au niveau facettaire L4-L5, L5-S1 droit (expertise p. 22, 25) alors que la Dre C.________ met dorénavant en évidence des douleurs au niveau de la partie supérieure de la colonne vertébrale (nuque) et de la hanche gauche de sorte que le tableau clinique ne peut être considéré comme superposable sur le plan somatique. Dans ses prises de position, la médecin traitante ne s'est pas cantonnée à rapporter les plaintes de sa patiente, mais a elle-même décrit une situation différente de celle retenue par les experts. Ainsi, on ne saurait conclure qu'elle se serait contentée d’apprécier de manière différente une situation médicale demeurée pour l'essentiel identique, sans rendre plausible une modification de l’état de santé susceptible d’influencer ses droits. Aussi, il y a lieu de relever que le SMR n’a pas discuté de l’échec de l’assurée en lien avec les tentatives de réinsertion mises en œuvre, étant relevé qu’à l’issue de son stage d’intégration en industrie et malgré sa volonté de poursuivre, son conseiller a jugé son état de santé comme étant « catastrophique », en précisant qu’elle ne sentait plus ses jambes et qu’elle avait si mal qu’elle ne cessait de pleurer (notice du 24.06.2025) ; cette situation a conduit à la clôture du droit à des mesures de réadaptation. Par conséquent, le simple doute que la recourante soit aussi atteinte au niveau de la partie supérieure de la colonne vertébrale ainsi que du côté gauche (jambe et hanche), en sus du côté droit, devait amener l'intimé à clarifier la situation.
Sur le plan psychique, la situation décrite par les Drs H.________ et D.________ dans leur rapport du 12 mars 2025 n’est pas d’emblée superposable à celle qui prévalait en 2023. En effet, ils ont retenu que l’assurée souffrait d’un trouble anxieux et dépressif mixte depuis 2024 (F41.2) qui n’avait pas été posé auparavant et ils ont notamment expliqué que l’asthénie, le manque de sommeil avec des anxiétés importantes ainsi que la persistance de douleurs cervicales et lombaires faisaient obstacle à une réadaptation. Ils ont constaté que les affects et l’humeur étaient congruents et mobilisables, que l’expression du visage était pertinente avec de la préoccupation, de la tristesse et de l’épuisement. Un manque de confiance en soi a également été observé avec des idées suicidaires non scénarisées retenues par l’attachement à son fils. Si l’anxiété était en première ligne avec des craintes, des peurs et des angoisses pour son avenir et que l’élan vital était bas avec de la tristesse et des crises émotionnelles, il n’existait pas d’élément de la lignée psychotique et pas d’hallucinations avec un cours de la pensée cohérent. Après avoir fait état des prescriptions médicamenteuses, ils ont indiqué qu’un traitement par antidépresseur était en discussion avec la patiente et ont retenu que le pronostic de l’assurée était réservé, en attestant une incapacité totale de travail. Le SMR a estimé que ce seul diagnostic (trouble anxieux et dépressif mixte) n’était généralement pas un motif de consultation médicale et qu’il n’était pas incapacitant, étant précisé que des limitations fonctionnelles somatiques étaient retenues par les médecins traitants. On observe toutefois que le SMR s’est prononcé sur ce diagnostic en omettant de le mettre en relation avec le possible syndrome douloureux chronique (fibromyalgie) dont souffre la recourante, étant relevé que malgré les nouveaux principes applicables en la matière, l’OAI n’a pas instruit la pertinence du diagnostic de fibromyalgie et son éventuel caractère invalidant pour fonder sa précédente décision. Ainsi, même à suivre le SMR et à supposer que ce trouble ne soit pas incapacitant en tant que tel, il n’est pas exclu qu’une incapacité de travail puisse être retenue sur la base de l’effet combiné d’un syndrome douloureux chronique (fibromyalgie) avec un trouble anxieux et dépressif mixte. Les médecins traitants ont expliqué de façon étayée les raisons pour lesquelles ils concluaient à une incapacité de travail totale sur la base de ce diagnostic. Enfin, on observe que le SMR n’a pas discuté de la médication de la recourante qui a été modifiée de manière sensible depuis le prononcé de la première décision, avec la prise d'un antidépresseur sous forme de Fluoextine (20 mg/jour) (rapport du 12.03.2025 des Drs H.________ et D.________).
c) L’ensemble des éléments qui précèdent constituent des indices, même faibles, permettant de rendre plausible une aggravation de l’état de santé de la recourante susceptible d’influencer sa capacité de gain et, partant, son droit à des prestations de l’assurance-invalidité. À cet égard, les avis du SMR, selon lequel son état de santé n’a pas changé depuis la précédente décision du 31 octobre 2023 n’emportent pas l’adhésion de la Cour de céans. Au contraire, il y a lieu d’admettre que les rapports médicaux produits par la recourante rendent plausible une péjoration de son état de santé susceptible de limiter sa capacité de travail depuis la dernière décision déterminante de l’intimé. Il s’ensuit que le refus d’entrer en matière sur sa nouvelle demande de prestations n’était pas justifié.
4. Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours et au renvoi du dossier à l’intimé pour qu’il entre en matière sur la demande de prestations et en examine tous les aspects médicaux et juridiques, puis rende une nouvelle décision.
a) Vu l'issue du litige, les frais de procédure doivent être mis à la charge de l’OAI (art. 69 al. 1bis LAI).
b) Obtenant gain de cause et plaidant avec l'assistance d'un avocat, la recourante a droit à une indemnité de dépens, à la charge de l'intimé (art. 61 let. g LPGA). Le montant de cette indemnité est déterminé sans égard à la valeur litigieuse d’après l’importance et la complexité du litige (art. 61 let. g LPGA), dans les limites prévues par la loi du 6 novembre 2019 fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative (LTFrais). À défaut d’un état des honoraires et des frais, les dépens seront fixés sur la base du dossier (art. 64 al. 1 et 2 LTFrais par renvoi de l’art. 67 LTFrais). Tout bien considéré, l'activité déployée par le mandataire peut en l’espèce être évaluée à un total de 6 heures. Eu égard au tarif appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 300 francs de l'heure (CHF 1’800), des débours à raison de 10 % des honoraires (art. 63 LTFrais par renvoi de l’art. 67 LTFrais ; CHF 180) et de la TVA au taux de 8,1 % (CHF 160.40), l'indemnité de dépens sera fixée à 2'140.40 francs.
c) L’admission du recours et l’octroi de dépens rendent la requête d’assistance judiciaire sans objet.
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Admet le recours.
2. Annule la décision de l'OAI du 24 avril 2025 et lui renvoie la cause pour qu’il entre en matière sur la demande de prestations et rende une nouvelle décision.
3. Met à la charge de l'OAI les frais de la présente procédure par 660 francs.
4. Alloue à la recourante une indemnité de dépens de 2'140.40 francs à la charge de l'OAI.
5. Dit que la demande d’assistance judiciaire est sans objet.
Neuchâtel, le 10 juin 2026