A. Engagé par contrat de travail de droit privé, à partir du 1er juin 2012, par le Service des ressources humaines (SRHE), en qualité d’agent de détention en formation, X.________ a fait l’objet, le 9 janvier 2015, d’un rappel à son devoir de discrétion par le directeur l’établissement pénitentiaire Z.________, à la suite de la divulgation à d’autres collaborateurs de Z.________ d’informations concernant un détenu.
Après avoir obtenu son brevet fédéral d’agent de détention, l’intéressé a été nommé par le Conseil d’Etat agent de détention diplômé, avec effet rétroactif au 1er juillet 2015 (arrêté du 25.11.2015).
Informé, le 13 avril 2018, que X.________ avait, le 7 mars 2018, à son domicile, montré à deux connaissances des vidéos d’événements s’étant déroulés au sein de Z.________ (une agression et une bagarre), le directeur de cet établissement a rapporté ces faits au chef du Service pénitentiaire qui les a dénoncés au procureur général, le 16 avril 2018, au motif que ceux-ci pourraient constituer une violation du secret de fonction au sens de l’article 320 al. 1 CP. Entendu par la police, le 28 mai 2018, le prénommé a admis qu’il détenait, à titre professionnel, une clé USB sur laquelle se trouvaient enregistrées des séquences vidéo qu’il avait extraites de la vidéosurveillance de Z.________ à la demande de cadres; que cette clé ne devrait, en principe, pas sortir de Z.________ mais qu’il l’oubliait parfois dans la poche de son pantalon au moment de partir; qu’au cours d’une soirée chez lui, il avait montré des extraits de ces vidéos à deux personnes (une amie rencontrée sur Facebook qu’il croyait être inspectrice de police et un ami policier), qu’il savait qu’il n’avait pas le droit de faire cela, mais qu’il n’avait eu aucune intention de nuire à des détenus ou à son employeur (procès-verbal d’audition du 28.05.2018).
Le 31 mai 2018, l’intéressé a été convoqué à un entretien de service par le chef du Service pénitentiaire en présence du directeur de Z.________ pour être entendu sur les faits dénoncés. A cette occasion, il a confirmé les déclarations faites à la police, ajoutant qu’en montrant ces vidéos à deux personnes qu’il croyait assermentées et astreintes au secret de fonction, il n’avait pas eu conscience de violer ses devoirs. Il a par ailleurs reconnu le caractère très sensible des données enregistrées sur cette clé USB, notamment celles relatives aux caméras de surveillance de Z.________ et avoir été négligent en laissant ces images sur ce support. Au cours de l’entretien, il est également apparu que X.________ avait des dettes importantes et faisait l’objet de poursuites. Au terme de son audition, le prénommé a été informé que vu la gravité de la faute commise, le Conseil d’Etat serait saisi et qu’il s’exposait à un renvoi (procès-verbal du 31.05.2018).
Par acte du 6 juin 2018, le Conseil d’Etat a suspendu l’intéressé, a titre superprovisoire, et l’a invité à se prononcer sur la suspension envisagée, en le rendant attentif à son droit de consulter son dossier et à se faire assister d’un mandataire. Dans le même courrier, et après un rappel des faits reprochés, le Conseil d’Etat lui a annoncé son intention de mettre fin aux rapports de service, faisant valoir que le rapport de confiance avec ses supérieurs était sapé, voire rompu. Informé de la possibilité de s’exprimer sur la mesure envisagée dans un délai de dix jours et de son droit à consulter son dossier et à se faire représenter par un mandataire, X.________ ne s’est pas manifesté.
Par décision du 9 juillet 2018, le Conseil d'Etat a mis fin aux rapports de service avec effet au 31 octobre 2018, retiré l'effet suspensif à un éventuel recours et a libéré son collaborateur de son obligation de travailler. Il a considéré que les faits reprochés et admis par celui-ci dénotaient une inadéquation manifeste de sa conduite avec sa fonction, heurtaient gravement les devoirs qui lui incombaient en tant qu’agent de détention et démontraient son incapacité à adopter un comportement discipliné et exemplaire indispensable à une activité en milieu carcéral.
B. X.________ recourt devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision, en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à sa réintégration à son poste d’agent de détention au sein du Service pénitentiaire. En bref, il fait valoir, d’une part, que son endettement n’est pas un motif justifiant son renvoi, qui plus est sans avertissement préalable et, d’autre part, que son prétendu manquement en relation avec la clé USB est d’une gravité toute relative, comme l’a d’ailleurs retenu le procureur général en le condamnant à trois jours-amende avec sursis pendant deux ans (ordonnance pénale du 14.08.2018), et que l’employeur aurait, tout au plus, dû engager une procédure d’avertissement à son encontre. A cet égard, il fait observer que la poursuite des rapports de travail ne mettrait pas en péril les intérêts du Service pénitentiaire, respectivement de Z.________, autrement le Conseil d’Etat n’aurait pas attendu le 6 juin 2018 pour envisager son licenciement. Il se prévaut par ailleurs des évaluations positives dont il a fait l’objet par ses supérieurs par le passé. Il sollicite en outre la restitution de l’effet suspensif à son recours.
C. Dans ses observations, le Conseil d'Etat, agissant par le SRHE, conclut au rejet du recours.
C O NSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l'article 45 de la loi sur le statut de la fonction publique du 28 juin 1995 (LSt), si des raisons d'inaptitude, de prestations insuffisantes, de manquements graves ou répétés aux devoirs de service ou d'autres raisons graves ne permettent plus la poursuite des rapports de service, l'autorité qui a nommé peut ordonner le renvoi d'un titulaire de fonction publique. Aux termes de l'article 46 LSt, lorsque les faits reprochés au titulaire de fonction publique dépendent de sa volonté ou lorsque les exigences de la fonction ne sont pas remplies à satisfaction, le chef de service doit en avertir par écrit l'intéressé après l'avoir entendu et lui fixer un délai raisonnable pour s'améliorer. Il lui en suggère autant que possible certains moyens (al. 1). Faute d'amélioration constatée dans le délai imparti, le chef de service transmet le dossier à l'autorité de nomination avec ses observations (al. 2). Il en informe par écrit l'intéressé en mentionnant les faits ou omissions qui lui sont reprochés (al. 3).
b) Le renvoi pour justes motifs au sens des dispositions précitées ne fait pas dépendre le licenciement de l'agent concerné d'une faute de sa part (BGC 1995 no 161 I, p. 820-821). C'est pourquoi le législateur a voulu tempérer la rigueur de ce principe en donnant une chance au fonctionnaire de se ressaisir lorsque les faits qui lui sont reprochés dépendent de sa volonté et qu'ils ne revêtent pas encore une gravité telle que les rapports de service doivent prendre fin, le lien de confiance n'étant pas rompu entre employeur et titulaire de fonction publique. D'après cette réglementation, l'avertissement ne constitue pas en lui-même une sanction disciplinaire; il s'agit cependant d'une étape en principe obligatoire avant le blâme, qui est clairement une sanction, ou avant la résiliation des rapports de service (ATF 125 I 122 cons. 2 in fine; RJN 2004, p. 125). Selon la jurisprudence, de justes motifs de renvoi peuvent être motivés par le seul intérêt du service (arrêt du TF du 22.08.2012 [8C_369/2012] cons. 4.2 et la référence citée; arrêt du TF du 29.05.2015 [8C_585/2014] cons. 7.6.2). Dans de telles circonstances, le renvoi peut être prononcé sans avertissement préalable. Il en va de même lorsque, compte tenu de la fonction en cause, de la nature des faits reprochés au titulaire et de la personnalité de celui-ci, on ne peut raisonnablement s'attendre à ce que le comportement incriminé ou les prestations insuffisantes s'améliorent, de manière à assurer durablement la bonne marche du service (RJN 1997, p. 218).
c) Selon l'article 48 LSt, si l'autorité de nomination estime que la violation des obligations de service ou le comportement de l'intéressé permettent la poursuite des rapports de service, elle peut renoncer à toute mesure ou prononcer un blâme assorti le cas échéant d'une menace de cessation des rapports de service (al. 1). Sinon, l'autorité de nomination prononce le renvoi du titulaire de fonction publique et lui notifie la décision moyennant un préavis de 3 mois pour la fin d'un mois (al. 2). En cas de violation grave des devoirs de service, l'autorité de nomination peut procéder au renvoi du titulaire de fonction publique avec effet immédiat, cas échéant sans avertissement préalable (al. 3).
Les justes motifs de renvoi de fonctionnaires ou d'employés de l'Etat peuvent procéder de toutes circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports de service, même en l'absence de faute; de toute nature, ils peuvent relever d'événements, de circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités, de comportements ou de situations qui lui sont imputables (cf. tout particulièrement : Hänni, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995, p. 421 ss; Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd., 1991, nos 3155 ss, p. 645 ss, nos 3177 ss, p. 648; Poledna, Diziplinarische und administrative Entlassung von Beamten. Vom Sinn und Unsinn einer Unterscheidung, ZBl 1995, p. 49 ss). Les conditions justifiant une résiliation ne se déterminent pas de façon abstraite ou générale, mais dépendent concrètement de la position et des responsabilités de l'intéressé, de la nature et de la durée des rapports de travail ainsi que du genre et de l'importance des griefs en cause (cf. par analogie avec le droit privé Wyler, Droit du travail, 2e éd., 2006, p. 489 ss; Brühwiler, Kommentar zum Einzelarbeitvertrag, 2e éd., 1996, p. 360-363 et les références; arrêts du TF du 09.10.2006 [2P.149/2006] cons. 6.2 et du 31.08.2005 [2P.163/2005] cons. 5.1). Peuvent être considérées comme justes motifs toutes les circonstances qui, d'après les règles de la bonne foi, font admettre que l'autorité qui nomme ne peut plus continuer les rapports de service (cf. par analogie art. 337 CO).
d) Il est difficile d'apprécier de l'extérieur si l'on peut reprocher à un fonctionnaire des prestations insuffisantes ou un comportement incorrect; cela nécessite en effet de tenir compte des circonstances concrètes du travail en cause et des faits qui sont reprochés à l'intéressé. L'autorité de nomination dispose ainsi d'un large pouvoir d'appréciation pour appliquer ces concepts indéterminés (ATF 118 Ib 164 cons. 4a). Selon la jurisprudence, l'autorité décide librement, dans les limites de son pouvoir d'appréciation dont elle devra néanmoins user de façon consciencieuse, si la résiliation est justifiée. L'existence d'un juste motif, autorisant le renvoi, même immédiat, n'a pas besoin d'être démontrée. Il suffit que le licenciement entre dans le pouvoir d'appréciation de l'autorité et apparaisse, au regard des prestations et du comportement de l'intéressé, comme une mesure défendable. En outre, selon l'article 33 let. a et d LPJA, la Cour de céans examine uniquement si l'autorité a abusé de son pouvoir d'appréciation ou l'a excédé; elle n'est pas habilitée à contrôler l'opportunité de la décision puisque aucun texte légal ne lui en donne la compétence (RJN 2007, p. 209 cons. 2b et la référence citée).
3. En l’espèce, la question de savoir si l’existence de dettes peut constituer à elle seule un juste motif de licenciement peut rester ouverte. Car, il n’en demeure pas moins que, indépendamment de son endettement, le recourant a clairement violé le secret de fonction auquel il était astreint en montrant à des tiers des séquences de vidéosurveillance de Z.________ et il a fait preuve de négligence en laissant sur une clé USB, qu’il lui arrivait de sortir involontairement de l’enceinte de l’établissement, des données aussi sensibles que des vues et une documentation de chacune des caméras de surveillance de Z.________. Ces manquements sont bien plus problématiques que des dettes compte tenu de la fonction que l’intéressé occupe et des garanties de fiabilité et de confiance qu’il est supposé présenter en tout temps et toute circonstance.
Selon l'article 15 LSt, les titulaires de fonctions publiques doivent en effet se montrer dignes de la confiance que leur situation officielle exige (al. 1). Ils accomplissent leurs tâches avec engagement, fidélité et impartialité, dans le respect des instructions reçues (al. 2). Selon le code de déontologie pour les agents et agentes de détention et le personnel administratif des établissements pénitentiaires et du Service pénitentiaire du canton de Neuchâtel, que le recourant a promis de respecter, ceux-ci doivent se comporter en tout temps de manière à préserver la confiance et la considération que requiert leur fonction. Leur comportement est toujours discipliné et exemplaire (art. 5). Ils sont astreints au secret de fonction, n’en sont déliés que lorsque le Conseil d’Etat leur en donne l’autorisation en vue de témoigner devant la justice (art. 16 al. 1) et ils ne doivent divulguer aucune information confidentielles relative à la sécurité des établissements (al. 2).
A maintes reprises, la jurisprudence (arrêts de la CDP du 03.03.2016 [2015.300] cons. 4b, du 29.08.2012 [2012.85] cons. 5, et du 11.03.2011 [2010.414] cons. 3b) a rappelé qu’un agent de détention occupe dans l'administration cantonale une position dans laquelle la confiance et l'intégrité jouent un rôle particulier. On doit dès lors attendre de ces personnes une attitude irréprochable, que cela soit durant l'exercice de leur fonction, mais également en dehors de celle-ci. Les supérieurs doivent pouvoir s'en remettre à eux sans réserve. L’élément de confiance est donc particulièrement important dans cette fonction. Or, en montrant, avec une telle légèreté, à deux de ses connaissances des séquences extraites de la vidéosurveillance de Z.________, qui se trouvaient sur une clé USB utilisée à titre professionnel qu’il avait involontairement rapportée chez lui, le recourant a précisément trahi cette confiance. Le fait que le Ministère public ait considéré que cette violation du secret de fonction n’était pas "d’une gravité particulière" (ordonnance pénale du 14.08.2018), notamment parce que l’intéressé croyait partager ces images avec deux policiers (ce qui était vrai pour l’un des deux), ne lui est d’aucun secours. Cette appréciation, qui s’inscrivait dans le cadre de la fixation de la peine, ne s’imposait nullement à l’employeur étant donné le pouvoir d’appréciation dont celui-ci dispose pour décider si les faits reprochés à un collaborateur constituent des justes motifs de résiliation, sans avertissement préalable. A cet égard, force est de retenir que les manquements reprochés au recourant (visionnement de séquences de vidéosurveillance avec des tiers et présence sur une clé USB transportée hors de l’enceinte de Z.________ de données sensibles, en particulier relatives à la sécurité de cet établissement), que celui-ci ne conteste au demeurant pas même s’il tente de les minimiser, sont objectivement de nature à faire douter de sa fiabilité, au point de rompre définitivement les rapports de confiance. Ainsi toute rigoureuse que puisse paraître la décision de l’intimé, celle-ci n’en demeure pas moins proportionnée aux circonstances compte tenu par ailleurs que l’intéressé avait déjà fait l’objet, au mois de janvier 2015, d’un rappel à son devoir de discrétion, dont il ne semble manifestement pas avoir tiré les enseignements. C’est donc sans abuser ou excéder de son pouvoir d'appréciation que l’employeur a considéré que la poursuite des rapports de service n'était plus envisageable et qu’il a de ce fait renoncé à prononcer préalablement un avertissement. On ne saurait par ailleurs inférer du maintien du recourant à son poste de travail jusqu’à sa suspension le 6 juin 2018, alors que les faits reprochés avaient été dénoncés au Ministère public le 16 avril 2018, que ceux-ci n’étaient pas d’une gravité particulière. Ayant été portés à la connaissance de ses supérieurs par un tiers, il paraissait en effet opportun, avant de prendre une quelconque mesure à son encontre, d’attendre que celui-ci se détermine à leur sujet, ce qui fut fait le 28 mai 2018 devant la police, puis le 31 mai suivant devant ses supérieurs hiérarchiques. Dès lors, en suspendant l’intéressé de ses fonctions le 6 juin 2018, après que celui-ci avait admis les faits, l’employeur a réagi rapidement, ce qui tend au contraire plutôt à démontrer toute la gravité que ce dernier leur prêtait.
4. a) Le recours doit ainsi être rejeté. La requête visant la restitution de l'effet suspensif n'a plus d'objet. Le dossier permettant de juger la cause en l'état, il n'y a pas lieu de donner suite à la réquisition de preuves du recourant relative au dossier pénal.
b) Selon la pratique de la Cour de céans en matière de litiges relatifs aux rapports de service, il n’est pas perçu de frais lorsque la valeur litigieuse n’excède pas 30'000 francs (arrêt non publié de la CDP du 25.07.2018 [2018.140] cons. 4 et les références citées). Le recourant ayant conclu à l’annulation de la décision de renvoi et à sa réintégration, la valeur litigieuse porte sur plusieurs mois, voire plusieurs années de salaire (arrêt du TF du 13.05.2015 [8C_286/2014] cons. 1); elle dépasse donc largement 30'000 francs, de sorte qu’il y a lieu de percevoir des frais qui, vu le sort de la cause, seront mis à la charge du recourant (art. 48 LPJA). Par ailleurs, celui-ci n’a pas droit à des dépens (art. 48 LPJA a contrario).
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Déclare la requête de restitution de l’effet suspensif sans objet.
3. Met à la charge de X.________ les frais de procédure par 880 francs.
4. N’alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 23 octobre 2018