A. X.________, né en 1990, a obtenu le titre de bachelor of science HES-SO en droit économique en novembre 2016. Il a ensuite effectué des remplacements, sur appel, dans différents établissements scolaires, dès décembre 2016. Le 7 août 2017, il s’est inscrit comme demandeur d’emploi, en justifiant de douze recherches d’emploi effectuées pendant les trois derniers mois (mai à juillet). Par décision du 25 octobre 2017, l’Office du marché du travail (ci-après : OMAT) du Service de l’emploi a prononcé une suspension du droit à l’indemnité de chômage durant huit jours pour insuffisance de recherches d’emploi avant inscription, retenant une faute légère. Il a relevé que la pratique administrative exige dix à douze recherches d’emploi par mois; que l’assuré en a effectué douze pendant les trois mois précédant son inscription; qu’il avait à sa disposition l’entier de la période précédant son inscription; qu’au seul bénéfice de contrats de travail sur appel, il devait en parallèle effectuer des démarches en vue de trouver un emploi fixe et de durée indéterminée de manière à éviter autant que possible une inscription au chômage. Saisi d’une opposition de l’assuré, l’OMAT a confirmé sa position par décision sur opposition du 8 janvier 2018.
B. X.________ recourt auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant à la diminution de la durée de la suspension du droit à l’indemnité de chômage. Il conteste l’existence d’une pratique administrative homogène quant au nombre minimal de dix à douze postulations à effectuer par mois avant l’inscription au chômage, fait valoir qu’il y a lieu de prendre en considération l’ensemble des éléments du cas d’espèce pour apprécier de la suffisance ou non du nombre de recherches d’emploi effectué, soutient qu’il a focalisé ses recherches sur des offres d’emploi correspondant à son profil et estime qu’il a effectué des recherches d’emploi sérieuses et de qualité. Il conteste la quotité de la sanction en exposant qu’il ne bénéficie que de 90 jours d’indemnités de chômage, ce dont il y aurait lieu de tenir compte en application du principe de proportionnalité. Il se réfère aussi à deux affaires dans lesquelles les assurés, ayant effectué un nombre de recherches inférieur aux siennes, avaient été sanctionnés par une suspension du droit à l’indemnité de chômage durant neuf jours.
C. L’OMAT renonce à formuler des observations et conclut au rejet du recours.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l'article 30 al. 1 let. c LACI, le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable. Cette disposition doit être mise en relation avec l'article 17 al. 1 LACI, aux termes duquel l'assuré qui fait valoir des prétentions d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger; il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts fournis.
L'obligation de rechercher un emploi prend déjà naissance avant la survenance effective du chômage. En particulier, il incombe à un assuré de s'efforcer déjà pendant le délai de congé de trouver un nouvel emploi et, de manière générale, durant toute la période qui précède l'inscription au chômage. Les efforts de recherches d'emploi doivent en outre s'intensifier à mesure que le chômage devient imminent (ATF 139 V 524 cons. 2.1.2, p. 526; Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n° 9 s. ad art. 17 LACI, p. 198 s.; Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in Soziale Sicherheit, SBVR vol. XIV, 3e éd. 2016, no 843, p. 2517). L’obligation de rechercher un emploi vaut également durant les derniers mois (en principe 3) d’un rapport de travail de durée déterminée (Rubin, op. cit., n 12 ad art. 17 LACI, p. 199).
L'obligation, pour le requérant de prestations, de postuler régulièrement à un emploi durant la période précédant son inscription à l'assurance-chômage découle de l'obligation générale de diminuer le dommage ancrée à l'article 17 al. 1 LACI (ATF 139 V 524 cons. 4). Il s'agit d'une règle élémentaire de comportement à laquelle l'assuré doit se conformer même sans informations de la part de l'administration, de sorte qu'il doit être sanctionné même s'il n'a pas été renseigné précisément sur les conséquences de son inaction (ATF 124 V 225 cons. 5b; arrêts du TF des 08.04.2009 [8C_800/2008] cons. 2.1 et 25.09.2008 [8C_271/2008] cons. 2.1). Bien que le contrôle porte uniquement sur les trois derniers mois précédant le chômage (arrêt du TF du 23.01.2003 [C 280/01] cons. 2.1), la jurisprudence considère que l'assuré ne saurait attendre ce moment-là pour entreprendre des recherches d'emploi s'il connaît au préalable la date de la fin de ses rapports de service (RJN 1983, p. 247; arrêt de la CDP du 30.03.2011 confirmant cette ancienne jurisprudence [CDP.2009.398] cons. 3 let. e). Il est indéniable que si l'assurance-chômage n'existait pas, tout travailleur prendrait conscience de son devoir de rechercher un emploi au plus vite (arrêt de la CDP du 22.03.2011 [CDP.2009.155] cons. 4).
Pour trancher le point de savoir si l'assuré a fait des efforts suffisants pour trouver un travail convenable, il faut tenir compte aussi bien de la quantité que de la qualité des démarches entreprises (ATF 124 V 225 cons. 4a). Sur le plan quantitatif, la jurisprudence considère que dix à douze recherches d'emploi par mois sont en principe suffisantes (ATF 124 V 225 cons. 6; arrêt du TF du 06.02.2007 [C 258/06] cons. 2.2). On ne peut cependant pas s'en tenir de manière schématique à une limite purement quantitative et il faut examiner la qualité des démarches de l'assuré au regard des circonstances concrètes, des recherches ciblées et bien présentées valant parfois mieux que des recherches nombreuses (Rubin, op. cit, no 26 ad. art. 17 LACI, p. 203; arrêt du TF du 22.09.2016 [8C_192/2016] cons. 3.2 et les références). L'autorité compétente dispose d'une certaine marge d'appréciation pour juger si les recherches d'emploi sont suffisantes quantitativement et qualitativement. Elle doit tenir compte de toutes les circonstances du cas particulier. Le nombre de recherches d'emploi dépend notamment de la situation du marché du travail et des circonstances personnelles, telles que l'âge, la formation, la mobilité géographique, les problèmes de langue, etc. (Bulletin LACI IC, B316).
b) D'après l'article 30 al. 3 LACI, la durée de la suspension dans l'exercice du droit à l'indemnité est proportionnelle à la gravité de la faute. Elle est de 1 à 15 jours en cas de faute légère, 16 à 30 jours en cas de faute d'une gravité moyenne et 31 à 60 jours en cas de faute grave (art. 45 al. 2 OACI).
La durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est fixée compte tenu non seulement de la faute, mais également du principe de proportionnalité. En tant qu'autorité de surveillance, le Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO) a adopté un barème (indicatif) à l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un instrument précieux pour ces organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas concret, notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l'intéressé au regard de ses devoirs généraux d'assuré qui fait valoir son droit à des prestations (arrêt du TF du 12.08.2014 [8C_425/2014] cons. 5.1).
3. Le recourant conteste l’existence d’une pratique administrative homogène concernant le nombre de dix à douze postulations par mois à effectuer avant l’inscription au chômage. Il cite à ce propos une directive de l’Office régional de placement du Valais "Exigences générales chômage saisonnier valables dès le 01.12.2016" déposée à l’appui de son opposition, directive qui se limite à exiger "au minimum 4 recherches d’emploi par mois". Se référant par ailleurs à la doctrine (Rubin, Assurance-chômage : Droit fédéral, Survol des mesures cantonales, Procédure, 2e éd. 2006, p. 392), il affirme que le nombre minimal de recherches se situe entre quatre et douze recherches par période de contrôle : il en déduit qu’avec douze postulations sur trois mois, il se situe dans la fourchette. La Cour de céans observe que la directive invoquée émane du canton du Valais et concerne les saisonniers, statut qui ne correspond pas à celui du recourant. Cela suffit déjà à dénier toute pertinence quant à l’application de cette directive au recourant. Au surplus, dite directive précise bien que le chiffre de quatre est un minimum et que le conseiller en personnel a la possibilité d’augmenter les exigences. En ce qui concerne la doctrine invoquée par le recourant, la Cour de céans relève que le passage invoqué précise, s’agissant du chiffre de quatre recherches d’emploi, qu’ "il s’agit certainement d’un minimum". Par ailleurs, dans son œuvre plus récente (cf. Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n° 24 ad art. 17 LACI, p. 202), cet auteur ne fait plus mention d’un minimum de quatre recherches par période de contrôle mais se réfère à la jurisprudence administrative qui exige en principe dix à douze recherches d’emploi par période de contrôle. Certes, et la doctrine le reconnaît (Rubin, op. cit., eodem loco), des recherches de qualité sont parfois plus efficaces que des recherches nombreuses. Le recourant veut en tirer parti en argumentant qu’il a précisément focalisé ses recherches sur des offres d’emploi correspondant à son profil. Cet argument tombe doublement à faux. D’une part, il ressort du dossier que parmi le faible nombre de postulations effectuées, au moins une a de surcroît été faite à un poste pour lequel l’intéressé ne possédait pas l’expérience de un à trois ans dans un poste similaire, exigée par l’employeur potentiel. D’autre part, les recherches moins nombreuses mais plus ciblées concernent avant tout des travailleurs spécialisés dont il est vain d’exiger qu’ils postulent à des emplois pour lesquels ils ne possèdent manifestement pas les qualifications requises. Cette situation n’est toutefois pas celle du recourant, qui de par sa formation peut viser un emploi dans un large éventail de domaines et de professions, ainsi qu’en atteste du reste la diversité des emplois pour lesquels il a postulé (spécialiste en marques et modèles, comptable, expert fiscal, gestionnaire immobilier, etc.). Cela étant, force est de reconnaître qu’en pouvant se prévaloir seulement de douze recherches d’emploi dans les trois derniers mois (mai à juillet 2017) avant son inscription au chômage, l’intéressé n’a pas fait tout ce qui pouvait raisonnablement être exigé de lui pour trouver un travail convenable. Sur le principe, une suspension du droit à l’indemnité de chômage est ainsi conforme au droit.
4. Le recourant conteste la quotité (8 jours) de sa suspension. Il invoque que l’échelle prévue par le bulletin LACI IC édité par le SECO n’est établie qu’à titre indicatif, ne limite pas le pouvoir d’appréciation de l’autorité et ne la libère pas du devoir de tenir compte de toutes les circonstances du cas d’espèce. Cela étant, et rappelant qu’il ne bénéficie que de 90 jours d’indemnités de chômage, il estime que le principe de proportionnalité doit conduire l’autorité à en tenir compte pour pondérer le nombre de jours de suspension. De plus, il estime que la sanction prise à son encontre est sévère en comparaison d’autres cas d’espèces : il cite deux affaires (TA.2008.139 et CDP.2016.385) dans lesquelles les assurés avaient effectué un nombre de recherches d’emploi inférieur aux siennes et dans lesquelles ils avaient été sanctionnés par une suspension de neuf jours.
La Cour de céans relève que les critères de fixation de la durée maximale d’indemnisation sont en particulier l’âge et la durée de la période de cotisation (cf. art. 27 LACI). Selon le système prévu par la LACI, le nombre maximum d’indemnités journalières auquel peut prétendre un assuré et le nombre de jours de suspension en cas de violation de ses devoirs sont deux matières indépendantes et qui ne déploient aucun effet l’une sur l’autre. Ainsi, le fait que le recourant ne puisse bénéficier au maximum que de 90 indemnités est sans pertinence pour la fixation de la sanction découlant d’une violation de ses devoirs d’assuré. En ce qui concerne la fixation du nombre de jours de suspension, l’intimé, après s’être référé au barème du SECO, qui prévoit une sanction s’inscrivant entre neuf et douze jours en cas d’insuffisance de recherches d’emploi pendant un délai de congé de trois mois et plus, a fixé la sanction à huit jours indemnisables. Cette durée entre dans le cadre du large pouvoir d’appréciation de l’intimé et n’apparaît nullement critiquable. Elle est aussi cohérente avec les sanctions prononcées dans les affaires citées par le recourant, puisque ces dernières étaient plus sévères que celle prononcée à son encontre.
5. Les considérations qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision sur opposition attaquée. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite, et sans dépens (art. 61 let. a et g a contrario LPGA par renvoi de l’art. 1 LACI).
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Statue sans frais.
3. N’alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 21 septembre 2018
Art. 30 LACI
Suspension du droit à l'indemnité1
1 Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci:2
a. est sans travail par sa propre faute;
b. a renoncé à faire valoir des prétentions de salaire ou d'indemnisation envers son dernier employeur, cela au détriment de l'assurance;
c. ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable;
d.3 n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l'interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but;
e. a donné des indications fausses ou incomplètes ou a enfreint, de quelque autre manière, l'obligation de fournir des renseignements spontanément ou sur demande et d'aviser, ou
f. a obtenu ou tenté d'obtenir indûment l'indemnité de chômage;
g.4 a touché des indemnités journalières durant la phase d'élaboration d'un projet (art. 71a, al. 1) et n'entreprend pas, par sa propre faute, d'activité indépendante à l'issue de cette phase d'élaboration.
2 L'autorité cantonale prononce les suspensions au sens de l'al. 1, let. c, d et g, de même qu'au sens de l'al. 1, let. e, lorsqu'il s'agit d'une violation de l'obligation de fournir des renseignements à ladite autorité ou à l'office du travail, ou de les aviser. Dans les autres cas, les caisses statuent.5
3 La suspension ne vaut que pour les jours pour lesquels le chômeur remplit les conditions dont dépend le droit à l'indemnité. Le nombre d'indemnités journalières frappées de la suspension est déduit du nombre maximum d'indemnités journalières au sens de l'art. 27. La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours, et dans le cas de l'al. 1, let. g, 25 jours.6 L'exécution de la suspension est caduque six mois après le début du délai de suspension.7
3bis Le conseil fédéral peut prescrire une durée minimale pour la suspension.8
4 Lorsqu'une caisse ne suspend pas l'exercice du droit du chômeur à l'indemnité, bien qu'il y ait motif de prendre cette mesure, l'autorité cantonale est tenue de le faire à sa place.
1 Introduit par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340). 2 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340). 3 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF 2001 2123). 4 Introduite par le ch. I de la LF du 23 juin 1995 (RO 1996 273; FF 1994 I 340). Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF 2001 2123). 5 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340). 6 Nouvelle teneur de la phrase selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340). 7 Nouvelle teneur de la phrase selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF 2001 2123). 8 Introduit par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340).