A. Le 12 janvier 2015, Y.________ et consorts ont déposé une demande de sanction définitive pour la construction de quatre villas individuelles avec parking souterrain sur le bien-fonds n° 3437 du cadastre des Eplatures, au chemin de la Recorne. Mis à l’enquête publique, le projet a suscité plusieurs oppositions (courrier du 20.03.2015 complété par courrier du 24.06.2015) qui ont été rejetées dans la mesure où elles étaient recevables par décision du Conseil communal de La Chaux-de-Fonds du 2 octobre 2015. Une partie des opposants initiaux a recouru contre cette décision auprès du Conseil d’Etat, faisant valoir différents griefs dont notamment que le terrain n’est pas équipé en matière d’approvisionnement en eau et en évacuation des eaux usées, et qu’aucune autorisation n’a été requise pour abattre les arbres présents sur la parcelle.
Par décision du 5 décembre 2016, le Conseil d’Etat a admis le recours, a annulé la décision attaquée et a renvoyé la cause au Conseil communal pour nouvelle décision au sens des considérants. S’agissant du raccordement en eau potable et de l’évacuation des eaux usées, le Conseil d’Etat a retenu que la variante sanctionnée ne bénéficiait pas de la sécurité juridique nécessaire dès lors qu’elle prévoyait le passage par différents fonds privés sans être au bénéfice d’une servitude correspondante; il a dès lors renvoyé la cause pour examen de la garantie juridique et de la faisabilité technique d’un tracé alternatif empruntant d’autres biens-fonds. Le Conseil d’Etat a par ailleurs relevé qu’il ne pouvait être exclu en l’état du dossier que la végétation présente sur l’emplacement du projet de construction puisse être protégée par les dispositions cantonales relatives à la protection des haies et des bosquets ou par les dispositions communales protégeant les arbres et ensembles existants, et il a renvoyé la cause pour complément d’instruction sur ce point. Le Conseil d’Etat a rejeté les autres griefs soulevés par les opposants.
B. X.________ et consorts recourent contre cette décision auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal en concluant sous suite de frais et dépens à son annulation partielle et au renvoi de la cause au Conseil d’Etat, subsidiairement à l’intimé pour nouvelle décision au sens des considérants. Ils précisent qu’ils ne contestent pas la décision attaquée sur les deux points qui ont fait l’objet d’un renvoi à l’intimé (nouvel examen du raccordement en eau potable et à l’évacuation des eaux usées, examen d’une éventuelle protection de la végétation présente sur l’emplacement du projet). Ils reprennent l’argumentation développée devant le Conseil d’Etat à l’appui des griefs rejetés par ce dernier.
C. Le Conseil d’Etat et le Conseil communal de la Ville de La Chaux-de-Fonds concluent au rejet du recours. Y.________ et consorts (ci-après : les tiers intéressés) concluent au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Ils soulignent en particulier que la décision de renvoi du Conseil d’Etat constitue une décision incidente et que les conditions de recevabilité d’un recours contre une telle décision (grave préjudice et respect du délai de recours de dix jours) ne sont pas remplies. Sur le fond, ils contestent les griefs soulevés dans le recours.
CONSIDERANT
en droit
1. L'article 32 let. a LPJA précise qu'a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. La jurisprudence rendue en application de cette disposition reconnaît la qualité pour recourir à celui qui subit les conséquences de la décision attaquée dans une mesure et avec une intensité plus grandes que quiconque, sans que les normes invoquées doivent nécessairement être en relation avec les intérêts protégés. Le recourant doit toutefois se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. Ainsi, une partie qui n'est pas concrètement lésée par la décision ne possède pas la qualité pour recourir.
Dans les cas de projets de construction, le lien particulier avec l’objet du litige résulte notamment de la proximité géographique. Le recourant peut alors demander au tribunal d’examiner le projet de construction sous l’angle de toutes les dispositions légales qui auraient un impact quant à sa situation juridique ou de fait en cas d’issue favorable du recours. Le recourant ne peut en revanche pas invoquer des griefs qui ne poursuivent qu’un intérêt public général à la bonne application du droit et qui ne lui procureraient aucun avantage personnel en cas d’admission de son recours (ATF 141 II 50 cons. 2.1 et les références citées).
Dans le cas d’espèce, les plus proches voisins (biens-fonds n° 3488 ‑ Recorne 24; n° 3438 ‑ Recorne 24b; n° 3207 ‑ Recorne 22) de la parcelle sur laquelle doit s’implanter le projet de construction ont indéniablement la qualité pour recourir. Cela étant, la question de savoir si chacun des autres recourants, dont les parcelles sont plus éloignées, a aussi la qualité pour recourir peut demeurer indécise.
2. a) Sous l’empire de l’ancienne loi fédérale sur l’organisation judiciaire (aOJ) du 16 décembre 1943, abrogée par la loi fédérale sur le Tribunal fédéral (LTF) du 17 juin 2005, entrée en vigueur le 1er janvier 2007, à la multiplicité des types de recours (en particulier recours de droit administratif et recours de droit public) s’ajoutait le fait que chaque voie de recours était soumise à des conditions de recevabilité propres. Il en allait ainsi pour la nature d’une décision de renvoi : elle était considérée, pour le recours de droit public, en principe, comme une décision incidente – simple étape avant la décision finale qui devait mettre un terme à la procédure – qui n'entraînait aucun dommage irréparable, alors même qu’elle tranchait définitivement certains points de droit, sauf si elle ne laissait aucune latitude de jugement à l'autorité cantonale inférieure (art. 87 aOJ; arrêt du TF du 08.04.2005 [1P.127/2005] cons. 1.2; ATF 116 Ia 445); elle était en revanche considérée, pour le recours de droit administratif, comme une décision finale, la jurisprudence constante retenant que, même si elle ne mettait pas fin à la procédure, la décision qui invitait l'administration à statuer à nouveau selon des instructions impératives était une décision autonome, susceptible en tant que telle d'être attaquée immédiatement (arrêt du TF du 10.02.2005 [U 49/04] cons.1); Corboz, Le recours immédiat contre une décision incidente, in SJ 1991, p. 623). Ces mêmes principes valaient pour les décisions partielles : ainsi, s’agissant du recours de droit public, la jurisprudence assimilait les sentences partielles à des décisions incidentes, alors que s’agissant du recours de droit administratif, elles étaient considérées comme finales (arrêts du TF du 09.08.2006 [1P.258/2006] cons. 3.2, et du 08.04.2005 [1P.127/2005] cons. 1.2).
b) L’une des principales innovations de la LTF a été de remplacer les multiples voies de recours par un recours unifié dans chaque domaine juridique et d’uniformiser le droit en matière de décisions attaquables (FF 2001, p. 4131). En ce qui concerne la décision incidente, la réglementation qui prévalait pour le recours de droit public (art. 87 aOJ) a été reprise à l’article 93 LTF, ce qui a conduit depuis lors le Tribunal fédéral à confirmer sa jurisprudence développée antérieurement pour le recours de droit public. Il a ainsi maintes fois rappelé qu’on se trouve en présence d’un préjudice irréparable – qui doit être d’ordre juridique, ce qui exclut le seul inconvénient de fait découlant naturellement de la poursuite de la procédure (prolongation ou renchérissement de la procédure) (Corboz/Wurzburger/Ferrari/Frésard/Aubry Girardin Commentaire de la LTF, 2e édition, ad art. 93, no 16, p. 1071) – , au sens de l’article 93 al. 1 let. a LTF, lorsque la décision de renvoi attaquée contient des injonctions précises et ne laisse aucune marge de manœuvre à l’autorité inférieure (arrêt du TF du 30.04.2018 [1C_298/2017] cons. 1.1). La LTF a par contre introduit une autre hypothèse (que le préjudice irréparable) dans laquelle le recours contre une décision incidente est recevable, à savoir celle où l’admission du recours pourrait conduire immédiatement à une décision finale qui permettrait d’éviter une procédure longue et coûteuse (art. 93 al. 1 let. b LTF). La LTF a en outre codifié les conditions qui rendent sujette à recours une décision partielle – par quoi il faut comprendre, selon la jurisprudence développée sous l’aOJ, celle qui statue, de manière finale, sur un ou plusieurs chefs d’une demande, tout en renvoyant la décision sur les autres conclusions à un stade ultérieur de la procédure (ATF 124 III 409 cons. 1a) – soit parce qu’elle statue sur un objet dont le sort est indépendant de celui qui reste en cause (art. 91 let. a LTF), soit parce qu’elle met fin à la procédure à l’égard d’une partie des consorts (art. 91 let. b LTF).
c) Depuis sa création et jusqu’à il y a peu, saisi(e) d’un recours contre une décision de renvoi, le Tribunal administratif puis la Cour de droit public, qui lui a succédé, ont appliqué la jurisprudence développée, sous l’empire de l’aOJ, par le Tribunal fédéral pour le recours de droit administratif (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, ad art 27 LPJA, p. 121). Etant donné toutefois que la LTF a repris, de manière générale, à l’article 93, en ce qui concerne les voies de recours contre des décisions incidentes, la législation qui s’appliquait pour le recours de droit public (art. 87 aOJ) – et non pas celle qui prévalait pour le recours de droit administratif – et que la jurisprudence développée pour le recours de droit public à propos de la nature finale, incidente ou partielle d’un arrêt de renvoi a été transposée sous la LTF, la question s’est posée à la Cour de droit public de savoir s’il y avait lieu ou non de modifier sa jurisprudence. Elle y a répondu par l’affirmative dans un arrêt du 3 septembre 2015 [CDP.2014.281]), publié au RJN 2015, p.515 – qu’il y a lieu de confirmer – en jugeant qu’une décision par laquelle une autorité annule la décision de l’autorité inférieure et lui renvoie la cause pour complément d’instruction et nouvelle décision ne met pas un terme à la procédure et doit désormais être considérée comme une décision incidente. Or, selon la jurisprudence développée à propos de l’article 93 al. 1 LTF (notamment ATF 141 II 14, 140 V 32, 134 II 124, 133 V 477), que la Cour de céans a ainsi transposée dans l'application du droit cantonal, une telle décision ne peut faire l’objet d’un recours séparé que si elle est de nature à causer un préjudice irréparable (let. a) ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b). Il paraissait en effet raisonnable, voire souhaitable, d’assurer une cohérence avec le droit fédéral à l’heure où celui-ci avait enfin réglementé de manière uniforme les questions liées aux notions de décisions finale, incidente ou partielle (Corboz, Introduction à la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral, in, SJ 2006 II, p. 322) et à la recevabilité d’un recours immédiat à leur encontre. Cette solution avait aussi le mérite de limiter les risques d'incompatibilité avec le droit fédéral, au regard des exigences étendues imposées aux cantons notamment par les articles 110 à 112 LTF, qui concernent le principe d'unification des procédures (Bovay, Procédure administrative, 2e éd., p. 474 s; Moor, De l’accès au juge et de l’unification des recours, in : Les nouveau recours fédéraux en droit public, 2006. p. 165; Bovay, L’évolution des voies de droit cantonales, in : Le contentieux administratif, 2013, p. 73-74). A des fins de sécurité juridique, il paraîtrait opportun que le législateur neuchâtelois adapte sur ce point la LPJA, l’article 27 ne prévoyant pas l’hypothèse que codifie l’article 93 al. 1 let. b LTF, pas plus qu’elle ne traite d’ailleurs la question de la décision partielle. Ce serait aussi l’occasion d’examiner s’il ne se justifierait pas de revoir le délai de recours contre les décisions incidentes (actuellement 10 jours : art. 34 al. 3 LPJA) lorsque, comme en l’espèce, elles ne portent pas sur des questions d’ordre purement procédural.
d) En l’espèce, le prononcé du Conseil d’Etat attaqué ne met pas fin au litige – ou, en d’autres termes, il ne met pas fin à la procédure (cf. art. 90 LTF), notion qui ne doit pas être confondue avec la fin de l’instance – puisqu’il renvoie la cause à l’intimé pour complément d’instruction et nouvelle décision en lui laissant pleine latitude de jugement. Selon la jurisprudence de la Cour de céans, une telle décision doit être considérée comme une décision incidente (RJN 2015, p. 515; arrêt de la CDP du 19.07.2018 [CDP.2017.337], destiné à publication au RJN), qui ne peut faire l’objet d’un recours séparé qu’aux conditions de l’article 93 LTF. Or, dans le cas d’espèce, les recourants ne prétendent pas que le renvoi du dossier au Conseil communal intimé pour complément d’instruction et nouvelle décision (cf. décision du Conseil d’Etat du 05.12.2016, cons. 3.8 et 7.5) les exposerait à un préjudice irréparable, étant rappelé que l’allongement de la procédure et l’augmentation des coûts qui pourraient en résulter ne sont pas constitutifs d’un dommage irréparable au sens de l’article 93 al. 1 let. a LTF (arrêt du TF du 01.02.2017 [1C_45/2017] cons. 2 et les références citées). Les recourants ne prétendent pas non plus que les conditions de l’article 93 al. 1 let. b LTF seraient réalisées et que l'admission de leur recours pourrait conduire immédiatement à une décision finale qui permettrait d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse. L’examen des questions à trancher par le Conseil communal ne permet pas non plus d’aboutir à la conclusion que tel serait le cas.
3. Il découle de ce qui précède que le recours doit être déclaré irrecevable, aux frais des recourants qui succombent (art. 47 LPJA) et sans allocation de dépens en leur faveur au vu de l’issue du litige (art. 48 LPJA a contrario). Les tiers intéressés, représentés par un mandataire professionnel et qui, au vu de leurs conclusions, obtiennent gain de cause, peuvent prétendre à des dépens à charge des recourants (art. 48 LPJA). Me A.________ n’ayant pas déposé un état de ses honoraires et des frais, les dépens seront fixés sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais, applicable par le renvoi de l’art. 69 TFrais). Tout bien considéré, l’activité du mandataire peut être estimée à 8 heures, ce qui, au vu du tarif horaire usuellement appliqué par la Cour de céans de 280 francs, équivaut à 2'240 francs. S’y ajoutent les frais, calculés forfaitairement à raison de 10 % des honoraires (art. 65 TFrais), soit 224 francs, ainsi que la TVA sur 2'464 francs, calculée au taux de 8 % dès lors que l’activité du mandataire a été déployée avant le 1er janvier 2018 (CHF 197.10). Les dépens sont ainsi fixés à 2'661.10 francs, honoraires, frais et TVA inclus. Ils sont mis à la charge des recourants solidairement.
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Déclare le recours irrecevable.
2. Met solidairement à la charge des recourants les frais de la cause par 1'320 francs, montant compensé par leur avance.
3. N’alloue pas de dépens aux recourants.
4. Alloue une indemnité de dépens de 2'661.10 francs aux tiers intéressés Y.________ et consorts, à charge des recourants solidairement.
Neuchâtel, le 31 juillet 2018