A. L'époux X., né en 1941 et et l'épouse X., née en 1946, sont ressortissants italiens. Ils se sont mariés en 1968. Le 18 mai 2005, ils ont déposé une demande d'autorisation fédérale de naturalisation auprès du service de la justice du canton de Neuchâtel. Le 14 avril 2008, ce service a invité le Conseil communal de […], où sont domiciliés les prénommés, à procéder à une enquête et il a requis la police cantonale de faire de même en vue de la naturalisation des intéressés. L'autorité communale a répondu par un préavis favorable le 26 mai 2008, indiquant que la moralité et la conduite des intéressés n'ont donné lieu à aucune plainte et qu'ils sont parfaitement assimilés à nos us et coutumes. La police cantonale a établi un rapport daté du 16 septembre 2007 (recte : 2008) d'où il ressort que les époux X. sont à jour dans le paiement de leurs contributions publiques et sont inconnus tant de l'office des poursuites que des services de police. L'auteur du rapport a mentionné qu'il n'avait pas pu obtenir d'informations précises les concernant, faute d'avoir pu les rencontrer malgré de nombreux passages à leur domicile, de nombreuses convocations écrites et téléphones.
La suite de la procédure est quelque peu nébuleuse. Une première autorisation fédérale de naturalisation semble avoir été délivrée le 4 mars 2009, mais celle qui figure au dossier est datée, après correction, du 29 avril 2009. Toujours est-il que les époux X. ont déposé une demande de naturalisation neuchâteloise dans la Commune de […] le 19 mars 2009. Par lettre du 24 mars suivant, le service de la justice a demandé le complètement à cette demande par la signature de l'épouse X.; il a précisé qu'il avait procédé à un contrôle approfondi du dossier. Le Conseil communal de […] a accordé la naturalisation prétendue par arrêté du 11 mai 2009.
Le 19 août 2009, le Conseil d'Etat a rejeté la demande de naturalisation des époux X. en indiquant : "Cette décision est notamment motivée par le fait que malgré les nombreuses convocations écrites, nombreux téléphones et passages à votre domicile, la police cantonale chargée de procéder à l'enquête de naturalisation n'a jamais été en mesure de vous rencontrer. Vos absences et vos non-réponses démontrent un manque de motivation de votre part à fournir des renseignements personnels permettant de définir avec exactitude votre intégration dans la communauté suisse".
B. Le 17 septembre 2009, les époux X. saisissent le Tribunal administratif d'un recours contre cette décision. Ils allèguent n'avoir reçu qu'une seule fois un petit billet émanant de la police cantonale sur leur porte d'entrée. Pour expliquer leur absence, ils exposent qu'étant à la retraite, ils profitent de voyager. Les recourants soutiennent par ailleurs que le fait de vivre en Suisse et dans le canton de Neuchâtel depuis plus de 40 ans, d'y avoir travaillé, payé leurs impôts, élevé leurs enfants nés en 1970 et 1975, de s'être parfaitement intégrés, est la preuve de leur motivation. Ils demandent que la décision attaquée soit reconsidérée.
C. Dans ses observations sur le recours, le Conseil d'Etat en propose le rejet.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
Depuis le 1er janvier 2011, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a succédé au Tribunal administratif et traite les causes qui avaient été déférées à cette dernière instance (art. 47, 83 OJN).
2. a) Selon l'article 12 de la loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN; RS 141.0), dans la procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse s'acquiert par la naturalisation dans un canton et une commune (al. 1). La naturalisation n'est valable que si une autorisation fédérale a été accordée par l'ODM (al. 2). Avant l'octroi de l'autorisation, on s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s'est intégré dans la communauté suisse (art. 14 let. a); s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b); se conforme à l'ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d).
b) Dans la procédure de naturalisation ordinaire, selon l'article 11 de la loi sur le droit de cité neuchâtelois (RSN 131.0), pour acquérir le droit de cité neuchâtelois, la personne qui le demande doit établir qu'elle et ses enfants de plus de 16 ans inclus dans l'autorisation fédérale ont des connaissances suffisantes de la langue française (let. a); qu'elle a résidé dans le canton pendant les trois ans précédant la demande d'autorisation fédérale (let. b).
3. Selon l'article 38 al.2 Cst. féd., le droit fédéral prévoit des dispositions minimales sur la naturalisation des étrangers par les cantons. Il est admis que s'il ne contient pas de dispositions potestatives, l'article 14 LN laisse toutefois à l'autorité chargée de la naturalisation une grande liberté d'appréciation dans le sens où celle-ci peut l'accorder ou la refuser en reconnaissant ou en déniant au recourant son aptitude sur la base d'autres critères que ceux que cet article énumère de manière exemplative (Gutzwiller, Droit de la nationalité et fédéralisme en Suisse, thèse Genève 2008, nos 538 à 540, p. 226-227 et les références).
4. a) Le Conseil d'Etat dispose d'un large pouvoir d'appréciation en matière de naturalisation. La procédure de naturalisation ne se déroule toutefois pas dans un cadre dépourvu de toutes règles juridiques. L'autorité doit faire usage de son pouvoir d'appréciation – même s'il est très large – en respectant ses devoirs et en observant le sens et le but de la législation sur la naturalisation (ATF 129 I 232 cons.3.3, p. 238; arrêt du TF non publié du 12.12.2003 [1P.214/2003] cons. 3.5.1, résumé in PJA 2004, p. 993; v. aussi arrêt du TF non publié du 30.08.2010 [1D_5/2010] cons. 3.2.4 et les références). L'autorité qui jouit d'un large pouvoir d'appréciation est tenue de respecter les principes généraux régissant son activité, c'est-à-dire l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement ainsi que les principes de la bonne foi et de la proportionnalité (RJN 2009, p. 222). Il lui incombe aussi de motiver ses décisions (ATF 129 I 232).
b) La loi sur la juridiction et la procédure administratives (LPJA) s'applique en particulier aux décisions prises par le Conseil d'Etat (art. 2 let. a). En vertu de l'article 14 LPJA, l'autorité doit instruire d'office la cause en recherchant quelle est la réalité des faits décisifs, le cas échéant après administration des preuves. Il y a cependant des limites à son devoir d'investigation. Les parties ont l'obligation de collaborer à l'établissement des faits. Elles ont d'ailleurs intérêt à prouver autant que possible les faits qu'elles allèguent, les conséquences de l'absence éventuelle de preuves d'un fait devant, en vertu de la règle générale de l'article 8 du code civil, être supporté par celui qui entend en déduire un droit (RJN 1990, p.198 et les références; ATA du 20.08.1997 [TA.1996.186] cons.2 non publié au RJN 1997, p.246 mais disponible sur le site http:\\jurisprudence.ne; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.81).
5. En l'espèce, la motivation sommaire de la décision attaquée, complétée par les observations de l'intimé sur le recours, ne met pas en cause les connaissances linguistiques des recourants, ni le fait qu'ils remplissent la condition de résidence (art.11 de la loi sur le droit de cité neuchâtelois). Le Conseil d'Etat n'a pas non plus directement contesté leur accoutumance au mode de vie et aux usages suisses, ni le fait qu'ils respectent la législation de ce pays, puisqu'il indique, dans sa réponse sur le recours : "On attend en outre des candidats qu'ils fassent preuve de motivation et d'intérêt pour l'obtention de la nationalité suisse". Cette considération, formulée comme une condition mise à la naturalisation, n'est pas critiquable si elle signifie que le candidat à la naturalisation qui ne collabore pas à la constatation des faits permettant de statuer sur son cas doit subir les conséquences de son comportement.
Cependant, en l'occurrence, le dossier ne permet pas de savoir quel a été précisément le comportement des recourants en cours de procédure. Alors que, selon le rapport de la police cantonale du 16 septembre 2008, ils ont fait l'objet de nombreuses convocations écrites, les intéressés reconnaissent seulement avoir reçu un petit billet de la police sur leur porte d'entrée. Les convocations, pas plus que le billet, n'ont été produites. Les recourants n'ont pas eu l'occasion de s'expliquer à ce sujet avant que soit rendue la décision attaquée. Or, ancré à l'article 9 de la Constitution fédérale et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi exige que l'administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 129 II 361 cons.7.1, p.381, 124 II 265 cons.2a, p.269-270).
En l'occurrence, en écrivant aux recourants le 24 mars 2009, soit après le dépôt du rapport de la police cantonale, qu'il avait procédé à un contrôle approfondi de leur dossier, le service de la justice leur a laissé croire qu'il disposait de tous les éléments permettant au Conseil d'Etat de statuer. En ne signalant pas, à cette occasion, le manque de collaboration qui pouvait leur être reproché, l'autorité n'a pas respecté les règles de la bonne foi.
Par conséquent, il y a lieu d'annuler la décision du Conseil d'Etat du 19 août 2009 et de lui renvoyer la cause pour qu'il en complète l'instruction sur la question du comportement des recourants en cours de procédure et leur donne l'occasion d'exercer leur droit d'être entendus, avant de rendre une nouvelle décision.
6. Vu le sort de la cause, il est statué sans frais, les autorités cantonales n'en payant pas (art.47 al.2 LPJA).
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Admet le recours et annule la décision du Conseil d'Etat du 19 août 2009.
2. Renvoie la cause à l'intimé au sens des considérants.
3. Statue sans frais.
4. Ordonne le remboursement aux recourants de leur avance de frais.
Neuchâtel, le 14 avril 2011
AU NOM DE LA COUR DE DROIT PUBLIC
Le greffier Le président
Art. 12 LN (Loi fédérale sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse)
Décision de naturalisation
1 Dans la procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse s’acquiert par la naturalisation dans un canton et une commune.
2 La naturalisation n’est valable que si une autorisation fédérale a été accordée par l’office compétent (office).
Art. 141 LN (Loi fédérale sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse)
Avant l’octroi de l’autorisation, on s’assurera de l’aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant:
a. s’est intégré dans la communauté suisse;
b. s’est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses;
c. se conforme à l’ordre juridique suisse; et,
d. ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse.
Art. 8 CC (Code civil)
E. De la preuve
I. Fardeau de la preuve
Chaque partie doit, si la loi ne prescrit le contraire, prouver les faits qu’elle allègue pour en déduire son droit.
Art. 9 Constitution fédérale
Protection contre l’arbitraire et protection de la bonne foi
Toute personne a le droit d’être traitée par les organes de l’Etat sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi.
Art. 38 Constitution fédérale
Acquisition et perte de la nationalité et des droits de cité
1 La Confédération règle l’acquisition et la perte de la nationalité et des droits de cité par filiation, par mariage ou par adoption. Elle règle également la perte de la nationalité suisse pour d’autres motifs ainsi que la réintégration dans cette dernière.
2 Elle édicte des dispositions minimales sur la naturalisation des étrangers par les cantons et octroie l’autorisation de naturalisation.
3 Elle facilite la naturalisation des enfants apatrides.